STS, 3 de Noviembre de 2004

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, se han seguido el recurso nº 682/1998, promovido por DON Ramón, en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, sobre deslinde de bienes de dominio público marítimo-terrestre en el tramo de costa entre el término municipal de Puzol y la Acequia Estañol en El Puig (Valencia).

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 14 de abril de 2000, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Que con desestimación del recurso interpuesto por el Letrado D. AURELIO DELGADO HUESO en representación de D. Ramón, debemos declarar y declaramos ajustado a derecho la Orden Ministerio recurrida, sin costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de DON Ramón, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 12 de septiembre de 2000, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente DON Ramón compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 3 noviembre de 2000 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara sentencia por la que "se estime el mismo, casando la sentencia recurrida, dictándose otra, ajustada a derecho".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 20 de marzo de 2002, ordenándose también, por providencia de 12 de abril de 2002, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Abogado del Estado) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 31 de mayo de 2002, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia que "desestime íntegramente las pretensiones de la recurrente, imponiéndolo las costas del proceso".

Por providencia de fecha 7 de septiembre de 2004 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 19 de octubre de 2004, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de la Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó en fecha de 14 de abril de 2000, en su recurso contencioso administrativo nº 682/98, por medio de la cual se desestimó el formulado por D. Ramón contra la Orden Ministerial del Ministerio de Medio Ambiente de fecha 31 de marzo de 1998, que aprobó el Acta de 24 de octubre de 1995 y los Planos de deslinde de septiembre de 1996 en los que se define el deslinde de los bienes de dominio público marítimo- terrestre del tramo de costa, de unos 2.158 metros de longitud comprendido entre el límite con el término municipal de Puzol y la acequia Estañol, en el término municipal de El Puig (Valencia), en lo que se refiere al intervalo M-14 y M-22 y ratificando el deslinde aprobado por Orden Ministerial de fecha 3 de octubre de 1969 en los tramos de costa comprendidos entre los mojones M-1 y M-14, y entre M-22 y M-30.

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo declarando la conformidad con el ordenamiento jurídico de la resolución recurrida.

Tras dejar constancia de las circunstancias que caracterizan los deslindes, como resoluciones declarativas y aprobatorias que vienen referidas a actuaciones sobre un espacio físico de considerable extensión, de tal forma que distintos espacios o tramos no merezcan la misma consideración jurídica, y, tras dejar igualmente constancia de la necesidad ineludible de quien acciona de precisar con exactitud el lugar exacto donde se residencia su derecho, determina con precisión tanto el tramo del deslinde al que el conflicto se concreta (el situado entre el M-14 y el M- 22), como la circunstancia determinante del mismo: la línea se introduce en la costa para abarcar unas dunas "generalmente artificiales estabilizadas por tamarindos" y que habían quedado fuera del deslinde anterior.

Concretada así la cuestión, la sentencia de instancia responde a la misma en los siguientes términos: «en ningún momento nos dice el recurrente dónde están sus propiedades, si en la zona en que se respeta el deslinde anterior, o en la ampliada por el presente. Queremos creer, a la vista de su línea argumental, que se trata de lo segundo. Reducido entonces el debate a este punto concreto, la dicción del artículo 3.1.b in fine de la ley es clara al considerar de dominio público las dunas "formadas ... por otras causas naturales o artificiales". Podríamos plantearnos la duda acerca de quién "fabricó" tales dunas y no creemos que haya sido la Administración para Preconstituir" las condiciones del dominio público, y no la creemos porque el titular no lo hubiera consentido. No nos queda sino intuir que fue el particular quien lo hizo (no hay nada al respecto ni se ha pedido prueba alguna sobre ningún aspecto), y si tal ocurrió, por ministerio de la ley la consideración de públicas es innegables, de la misma manera que si por cualquier causa (incluida la acción del hombre) se produce la invasión de agua de mar en zonas interiores por técnicas que excluyan el bombeo (artículo 4.3)».

Contra esa sentencia ha interpuesto el recurrente recurso de casación, en el cual esgrime dos motivos de impugnación, que se articulan a través de un artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, al haberse dictado la sentencia de instancia con infracción de normas y jurisprudencia, según se expresa.

En el primer motivo considera la parte recurrente que se ha producido un error en la apreciación de los hechos. Entiende el recurrente que las nuevas dunas, que dan lugar al nuevo deslinde, situadas entre los hitos M-14 y M-22, no existían en 1969, ya que no formaban parte del demanio en la anterior legislación, quedando clara su naturaleza no natural por cuanto para su no desaparición se requiere ex profeso la intervención de un nuevo elemento que las sustente como son los tamarindos. Partiendo de tal realidad, que la sentencia, como hemos expresado, recoge, se opone la parte recurrente a que tal actuación del hombre (intencionada y contra el efecto natural), mediante la introducción deliberada de la vegetación indicada, pueda ser la determinante del nuevo deslinde.

Como, con facilidad, se aprecia, ningún precepto se considera infringido en el desarrollo del motivo, circunstancia que, desde ahora, nos obligaría a la desestimación del mismo. Entendemos, no obstante, que podemos realizar una doble observación que guardan relación con lo expuesto por el recurrente y que, simplemente, son reproducción de pronunciamientos ya efectuados por la Sala:

1. Como dijimos, entre otras, en la STS de 14 de julio de 2003, en relación con las facultades de la Administración para proceder al deslinde cuando no se ha alterado la configuración del dominio público por no haberse producido un hecho físico determinante de un cambio morfológico, «el procedimiento de deslinde, contemplado en el capítulo III del título I de la Ley de Costas 22/1998, de 28 de julio, tiene como finalidad constatar y declarar que un suelo reúne las características físicas relacionadas en los artículos 3, 4 y 5 de dicha Ley, sin que ello comporte la imposibilidad de practicar ulteriores deslindes si el llevado a cabo resulta incorrecto, incompleto o inexacto, aunque no haya cambiado la morfología de los terrenos, ya que el dominio público marítimo-terrestre viene configurado por hechos naturales que el deslinde se limita a comprobar, por lo que resulta innecesario usar el procedimiento de revisión de los actos administrativos contemplado en el capítulo primero del título VII de la Ley 30/1992, modificada por Ley 4/1999, pues con el deslinde no se persigue la revisión de actos contrarios al ordenamiento jurídico sino la determinación del dominio público marítimo-terrestre a fin de constatar si efectivamente un terreno reúne o no las características contempladas en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Costas, y ello cuantas veces fuese necesario, bien de oficio o a petición de cualquier interesado, por lo que no cabe argüir, para impedir el deslinde, la existencia de otro practicado anteriormente y, si, como al parecer sucedió en este caso, el deslinde aprobado por Orden Ministerial de ... no incluyó algunos suelos que reunían las características físicas contempladas en el apartado b) del artículo 3.1º de la vigente Ley de Costas, no existe obstáculo legal alguno para practicar otro que, comprobando esa realidad, así lo declare, con lo que ni la Administración del Estado ni la Sala de instancia, al confirmar la decisión de aquélla, han conculcado lo establecido en los artículos 3.1 y 12.6 de la Ley de Costas ni tampoco la Disposición Transitoria tercera de ésta, de cuyo contenido se deduce que la clasificación urbanística de los terrenos no afecta a la naturaleza del dominio público marítimo- terrestre sino a los posibles usos de éste, razones todas por las que el segundo motivo de casación debe también ser desestimado».

2. Como quiera que el motivo hace referencia a la apreciación de los hechos, también debemos recordar que, como regla general (por todas, STS 3 de diciembre de 2001) «es ya doctrina reiterada de esta Sala que la formación de la convicción sobre los hechos en presencia para resolver las cuestiones objeto del debate procesal está atribuida al órgano judicial que, con inmediación, se encuentra en condiciones de examinar los medios probatorios, sin que pueda ser sustituido en tal cometido por este Tribunal de casación, puesto que la errónea valoración probatoria ha sido excluida del recurso de casación en la jurisdicción civil por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, y no ha sido incluida como motivo de casación en el orden contencioso- administrativo, regulado por primera vez en dicha ley. Ello se cohonesta con la naturaleza de la casación como recurso especial, cuya finalidad es la de corregir errores en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, y no someter a revisión la valoración de la prueba realizada por el tribunal de instancia».

La sentencia de instancia parte del carácter artificial de las dudas que nos ocupan, surgidas como consecuencia de la plantación de tamarindos que imputa al propio recurrente. Ninguna observación podemos realizar al respecto cuando en el desarrollo del motivo la parte recurrente acepta esta realidad, sin ni siquiera haber propuesto en la instancia la apertura del recurso a prueba.

Dijimos, entre otras, en las STS de 9 de octubre y 28 de noviembre de 2000, así como 20 de diciembre de 2002, que «el recurso de casación se ha configurado en este orden contencioso- administrativo en su forma típica de garantía que ofrece el ordenamiento procesal para asegurar la observancia estricta de la norma y la creación de pautas interpretativas uniformes en su aplicación, fundándose por ello en el establecimiento de una línea de separación clara entre las cuestiones de hecho y las cuestiones de derecho. Entre los motivos que autorizan la casación contencioso administrativa no se encuentra así, en el artículo 88.1 de la LRJCA, el de error en la apreciación de la prueba, que significativamente también desapareció del artículo 1692.4º de la LEC de 1881 desde la reforma operada por la Ley 10/1992, de 30 de abril, de medidas urgentes de reforma procesal, con el fin ---que la Ley citada explicitó en su Exposición de Motivos--- de reforzar el carácter del recurso de casación como protector de la norma, alejándolo de cualquier semejanza con una nueva instancia. No se denuncia en ninguno de los dos motivos que se examinan la infracción de ningún precepto o norma legal en materia de apreciación de la prueba que hipotéticamente se haya vulnerado, por lo que ambos están abocados al perecimiento».

En el supuesto de autos no es que no apreciemos la existencia de un error ostensible o grosero en la apreciación de la prueba por parte de la Sala de instancia, ya que, como hemos expresado, tal circunstancia o discrepancia subjetiva ni siquiera se invoca.

Como en la sentencias de precedente cita se expone «será de añadir, en fin, que el artículo 88.3 de la LRJCA no establece un motivo de casación nuevo y que, si bien nos permite completar o integrar, en las circunstancias que dice, los hechos admitidos como probados por el Tribunal de instancia no nos autoriza, en modo alguno, a negar o contradecir los mismos», y, menos, insistimos, en un supuesto en el que la contradicción o discrepancia ni siquiera se invoca.

En el segundo motivo, reiterando la defectuosa técnica del primero, tampoco se hace referencia a precepto alguno infringido, debiendo, pues, reproducirse lo señalado al respecto en el fundamento anterior.

En todo caso, del desarrollo del mismo pudiera deducirse que la crítica del recurrente se concreta en el carácter artificial de las dudas determinantes del nuevo deslinde, entendiendo, en síntesis, que así como los supuestos de invasión por aguas del mar procedentes de un bombeo constituyen un supuesto de exclusión del dominio público, tal excepción resultaría extrapolable a los supuestos como el de autos en los que la nueva duna (como el bombeo) derivan de causas artificiales promovidas por el hombre.

Evidentemente el motivo tampoco puede prosperar. El artículo 3.1.b) de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC) tras hacer referencia ---como bienes de dominio público--- a las playas, a las zonas de depósitos de materiales sueltos, a las bermas, a las dunas y a los escarpes, señala los posibles orígenes de las mismas, sin que tal circunstancia afecte a su consideración de bienes de dominio público: la acción del mar, la acción del viento marino u otras causas naturales o artificiales, tengan o no vegetación.

Por su parte en el artículo 3.1.b) del Reglamento de ejecución de la citada LC, aprobado por Real Decreto 1472/1989, de 1 de diciembre (RC) reitera el contenido del precepto legal anterior, añadiendo, a continuación, el 4.d) del mismo RC que "se consideran incluidas en la delimitación de la playa las cadenas de dunas que estén en desarrollo, desplazamiento o evolución debida a la acción del mar o del viento marino. Asimismo se incluirán las fijadas por vegetación hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa o la defensa de la costa" .Esto es, la norma reglamentaria concreta una de las innominadas causas (al margen de la acción del mar y del viento marino), naturales o artificiales, previstas en el precepto legal: las dunas que surjan o se fijen como consecuencia de la vegetación de la playa, la cual, obviamente, puede tener un origen natural o bien surgir artificialmente como consecuencia de plantaciones llevadas a cabo por el hombre. Pero esta concreción reglamentaria se somete, en el mismo precepto, a un límite que, a su vez, deriva de la concurrencia de un elemento subjetivo; esto es, la inclusión de las "dunas fijadas por vegetación" ---natural o artificial--- en el concepto de playa tan solo procederá "hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa o la defensa de la costa".

La sentencia ante la ausencia de prueba alguna sobre el origen de las dunas "intuye" que las mismas tienen origen en el propio recurrente, que plantó los tamarindos con la finalidad de garantizar la estabilidad de la playa, pues no debemos olvidar, como señala la resolución aprobatoria del deslinde que el deslindado "se trata de un tramo de playa altamente regresivo".

Desde otra perspectiva, el artículo 6.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, señala que «los propietarios de los terrenos amenazados por la invasión del mar o de las arenas de la playa, por causas naturales o artificiales, podrán construir obras de defensa, previa autorización o concesión, siempre que no ocupen playa ni produzcan fenómenos perjudiciales en ésta o en la zona marítimo-terrestre, ni menoscaben las limitaciones y servidumbres legales correspondientes», añadiéndose en el apartado 2 que «en otro caso, los terrenos invadidos pasarán a formar parte del dominio público marítimo-terrestre, según resulte del correspondiente deslinde». El citado precepto legal es desarrollado por el artículo 9 del Reglamento General para el Desarrollo y Ejecución de la Ley de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre.

Por otra parte, la STS de 14 de octubre de 1996 resolvió un recurso directo contra el mencionado Reglamento, y, en concreto, fue analizado el artículo 9.1 del citado Reglamento. El párrafo completo, dice así: «Son bienes de dominio público estatal los que determine la Ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y plataforma continental (artículo 132.2 de la CE). Los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Costas de 1988, vigente, determinan lo que son bienes de dominio público. Y en el particular concreto por el que la demandante denuncia que el artículo 9.1 del Reglamento de Costas vulnera la Ley, la respuesta necesariamente ha de ser negativa, puesto que dicho precepto reglamentario es acorde con lo que disponen los referidos artículos de la Ley de Costas. La Ley de Costas desarrolla el artículo 132.2 de la CE citado, y por lo que al proceso que nos ocupa se refiere según el planteamiento efectuado por la demandante, debemos precisar que la finalidad perseguida por los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Costas (con los que no está en contradicción el Reglamento impugnado), como ya hemos dicho, es la siguiente: la determinación, protección, utilización y policía del dominio público marítimo terrestre y, especialmente, de la ribera del mar (artículo 1.º.2 de la Ley de Costas)».

En consecuencia la duna artificial fijada con tamarindos constituye un obstáculo artificial para que el domino público marítimo-terrestre no pueda incrementarse a costa de terrenos pertenecientes al recurrente, y, por todo ello, no se tratan, de obras de defensa, previstas en el artículo 6.1 por cuanto las mismas, al margen de su carencia de autorización, «ocupan la playa», circunstancia proscrita en dicho precepto 6.1, y que obliga a la aplicación del apartado 2 del mismo, según el cual «en otro caso, los terrenos invadidos pasarán a formar parte del dominio público marítimo terrestre, según resulte del correspondiente deslinde».

Debe también rechazarse el segundo motivo planteado.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139-2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado, a la cantidad máxima de 200'00 euros (artículo 139.3 de la citada Ley), a la vista de las actuaciones procesales.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.