El derecho comunitario de aguas como dinamizador de las políticas de depuración de aguas residuales: la dificultad de transposición y el incumplimiento de sus plazos
| Autor | Santiago M. Álvarez Carreño |
| Cargo del Autor | Universidad de Murcia |
IV.1. LA NORMATIVA COMUNITARIA EN MATERIA DE PROTECCIÓN DE AGUAS CONTINENTALES
El carácter de recurso esencial del agua y el mal estado general de las mismas en los países, en su mayoría fuertemente industrializados, que componen la Comunidad Europea determina la progresiva aparición de normas comunitarias que, desde diversos aspectos, abordan la protección de las aguas y la lucha contra su contaminación 147. Se puede afirmar, por tanto, que el marco jurídico de protección de las aguas es fruto de la colaboración normativa de los ordenamientos comunitario, estatal, regional y local teniendo, la legislación europea, un auténtico papel de motor respecto de todas las demás.
La legislación comunitaria en materia de aguas constituye uno de los bloques normativos más numerosos y complejos del derecho comunitario 148. En efecto, hasta épocas recientes el tratamiento comunitario de las aguas adoptaba un enfoque sectorial caracterizado por la dispersión normativa y el tratamiento separado de las aguas continentales, marinas y subterráneas así como de las sustancias objeto de vertido en ellas 149. De este modo, en materia de aguas es muy numerosa la normativa comunitaria referente tanto a su calidad como a sus distintos usos 149bis.
La reciente aprobación de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, trata de conferir un tratamiento legislativo más unitario a esta extensa y compleja legislación comunitaria sobre protección de aguas continentales mediante el establecimiento de un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas. Así, la defensa de la calidad ambiental de las aguas obtiene definitivamente el carácter de eje vertebrador de la normativa comunitaria y, de este modo, entre sus objetivos generales se establece que «los Estados miembros habrán de proteger, mejorar y regenerar todas las masas de agua superficial... con objeto de alcanzar un buen estado de las aguas superficiales a más tardar 15 años después de la entrada en vigor de la presente Directiva...» (Art. 4.1.a.ii). Además, la Directiva contiene otros muchos elementos novedosos entre los que se pueden citar, como más relevantes, la protección de todas las aguas subterráneas y de superficie tanto en su calidad como en cantidad dentro de una dimensión ecológica, el control de los vertidos y de las emisiones mediante un enfoque combinado 150, introducción de una nueva política de tasación y tarificación de las aguas 151 y, en fin, por sintentizar los más relevantes, la gestión integrada de las cuencas hidrográficas mediante la coordinación de las diferentes administraciones competentes en el nuevo ámbito de las demarcaciones hidrográficas que obligan a un tratamiento conjunto de las aguas continentales y costeras.
La aprobación de la Directiva marco ha suscitado una diversidad de juicios doctrinales. Por un lado, los ambiciosos objetivos marcados supondrán, para algunos autores, la obligada aplicación de los contenidos medioambientales que ya existían en la Ley de Aguas de 1985 pero que, en la praxis hídrica española, tan pocos efectos habían desplegado. Así, para SÁNCHEZ BLANCO «el rigor y la precisión metodológica de la Directiva va a permitir, por la vía instrumental de los datos fehacientes y mediante la metodológica concatenación en los procedimientos administrativos, poder llegar a materializar como realidad el buen estado de las aguas superficiales, subterráneas y costeras en la Comunidad Europea» 152.
Sin embargo, esta confianza en el ejemplo y en el éxito ambiental de la normativa de la Comunidad Europea sobre este recurso esencial para recuperar el buen estado de las aguas en Europa no es compartida de modo generalizado. En efecto, por otro sector doctrinal, la constatación de las peculiaridades de cada uno de los países en materia hídrica choca con los planteamientos homogéneos reflejados en las normas comunitarias. Además y desde un punto de vista de técnica legislativa, se critica el que la Directiva sea tan prolija, farragosa y de no fácil comprensión. En este sentido, señala MARTÍN-RETORTILLO que «su técnica normativa en algunos casos es realmente impresentable. Que no obstante la referencia genérica a establecer «un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de agua», es muy señaladamente la perspectiva de la calidad la que se tiene en cuenta casi de modo exclusivo. Y ello, en algunos casos, en términos utópicos por demás...» 153.
IV.2. LA DIRECTIVA 91/271/CEE, DEL CONSEJO, DE 21 DE MAYO, SOBRE EL TRATAMIENTO DE LAS AGUAS RESIDUALES URBANAS
La Directiva marco respeta la vigencia de muchas de las anteriores normaciones que sobre protección de las aguas había elaborado la Comunidad y que constituyeron un auténtico motor de las legislaciones nacionales y una obligada concienciación de las respectivas Administraciones en la necesidad de frenar el creciente proceso de deterioro de las aguas comunitarias. En concreto, en lo que afecta a la depuración de aguas residuales el efecto de la normativa comunitaria ha sido decisivo, no sólo en cuanto prevé una normativa específica en esta materia, sino también en cuanto dinamizadora de la necesaria movilización administrativa que exige la efectiva acomodación a las exigencias ambientales de la regulación de vertidos incluida, como se señaló, en la propia Ley de Aguas española 154.
En este sentido, afirma SÁINZ MORENO que «en la regulación de esta materia hay que distinguir, pues, dos momentos, antes y después de la Directiva 91/271/CE sobre tratamiento de aguas residuales urbanas, que completa la legislación anterior y define conceptos nuevos...» 155. Como acertadamente sintetizan GARCÍA URETA y ARROSPIDE «la trascendencia de esta Directiva en el derecho interno es doble, ya que, desde un punto de vista meramente sustantivo, ha introducido una indudable homogeneización y modernización de las condiciones técnicas exigibles para la realización de este tipo de vertidos, pero, junto con esto, la mencionada Directiva, por su valor vinculante, ha supuesto la eliminación de la arraigada práctica de marginación e incumplimiento que ha caracterizado el desenvolvimiento del sistema normativo interno sobre esta materia, todo ello como consecuencia de la presión derivada de las ineludibles exigencias introducidas desde el ámbito comunitario» 156.
Ciertamente, la efectiva puesta en práctica de los mandatos incluidos en la Directiva no está exenta de dificultades 157 y aunque todas las Administraciones Públicas con competencias para ello han iniciado diversas actuaciones en ese sentido en algunos casos, como señala EMBID «...las actuaciones son sólo legislativas que, normalmente, son las más sencillas de afrontar» 158. En efecto, la singular vocación hacia la acción y efectividad que, con carácter general, predica DE LA MORENA para las Directivas comunitarias en materia de aguas 159 puede identificarse con gran precisión en la Directiva 91/271/CEE, del Consejo, de 21 de mayo, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas que impone a...
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