La depuración de aguas residuales en la legislación de las comunidades autónomas

AutorSantiago M. Álvarez Carreño
Cargo del AutorUniversidad de Murcia

VI.1. LA ECLOSIÓN DE LEYES DEPURADORAS REGIONALES: CAUSAS Y CARACTERÍSTICAS COMUNES

El preocupante estado de la calidad de las aguas continentales y litorales, la inaplicación práctica de la regulación de vertidos contenida en la legislación estatal, el fracaso de sus previsiones sobre depuración de residuales, las dificultades organizativas de las Confederaciones hidrográficas —entes institucionales estatales— para implentar la política de lucha contra la contaminación y, sobre todo, la aprobación de la Directiva 91/271/CEE que, como se señaló, establece una apretado calendario en la consecución de los objetivos de depuración de las aguas residuales urbanas, han estado en el origen de muchas Leyes regionales sobre Saneamiento y Depuración.

Esta eclosión de leyes regionales depuradoras no ha pasado desapercibida a la doctrina científica que ha procedido a su riguroso análisis y ha podido detectar la existencia de elementos comunes en muchas de ellas y también, en otros aspectos, las diferencias específicas de cada una de ellas. En este sentido, los estudios de MARTÍN MATEO 267bis, EMBID IRUJO 268, FANLO LORAS 269, SETUÁIN MENDÍA 270 y, más recientemente, RUIZ DE APODACA ESPINOSA 271, sintetizan las líneas esenciales y realizan consideraciones críticas comparativas sobre las disposiciones de este conjunto normativo regional.

Este estudio complementa estas aportaciones doctrinales desde tres tipos de perspectivas. Por una parte, la extremada novedad y relevancia de alguna de las medidas legislativas aprobabas por las Comunidaddes Autónomas —se debe tener en cuenta, en este sentido, la Ley 2/2002 cántabra, la Ley 6/2001 aragonesa, Ley 8/2001 gallega, la Ley 3/2000 murciana, la Ley 5/2000 de La Rioja y, en fin, la Ley 6/1999 catalana— determina que, en los estudios de referencia, no hayan podido ser todas incluidas.

En segundo lugar, frente al análisis global y de conjunto de las principales tendencias deducibles de las normas regionales, en este estudio se ha preferido un acercamiento de detalle a su contenido normativo. Desde este punto de vista, se ha realizado un análisis legal puro en la comprensión de que cada una de las normas estudiadas debe desplegar efectos y contiene mandatos y obligaciones que, para ser operativos en la práctica aplicativa, deben ser objeto de interpretación sistemática y teleológica. En este sentido, en muchas de ellas las consideraciones críticas se realizan en atención a la normativa básica que desarrollan y, sobre todo, desde el punto de vista de su vocación de efectividad se intenta detectar cuando sus determinaciones, por oscuras o retóricas, sean difícilmente aplicables.

En tercer lugar, la consideración integral del ciclo hidrológico y la necesaria coordinación de las distintas políticas regionales en aras a conseguir la efectividad de los mandatos depuradores ha desembocado en la exposición y análisis de algunas de aquellas otras normas —urbanísticas, turísticas, agrícolas y otras— que determinan la lógica del sistema y que pueden favorecer u obstaculizar la realización de los objetivos exigidos. En definitiva, desde este tercer punto de vista, se ha tratado de situar la problemática del saneamiento y la depuración de aguas residuales en las Comunidades Autónomas en relación a las prescripciones generales sobre política de aguas y otras directamente relacionadas con ella.

En este sentido, se han seleccionado aquellas Comunidades Autónomas que han aprobado Leyes específicas sobre el saneamiento y depuración de aguas residuales, con el distinto carácter y ambición de cada una de ellas, o también se han estudiado aquellas que por sus peculiares características, caso de Canarias, ofrecen un tratamiento completo de la materia en sus leyes generales sobre aguas y las correspondientes normas reglamentarias de desarrollo.

Este criterio selectivo no predetermina que en aquellas otros territorios a los que no se dedica un epígrafe específico no existan normas que, de uno u otro modo, no incidan en la depuración de aguas residuales y menos que, en la práctica político-administrativa, hayan sido menos diligentes en la lucha contra la contaminación de las aguas y en la protección de su calidad. En definitiva, la existencia de una legislación específica no significa, en casi ningún ámbito y quizás en este menos que en otros, que la realidad social tenga una fisonomía determinada. Ahora bien, en otros muchos casos la aprobación de un texto legal supone el cumplimiento de un requisito esencial para la operatividad de los objetivos formulados, en este caso, desde el derecho comunitario.

De este modo, las Comunidades Autónomas de Andalucía 272, Castilla-La Mancha 273, Castilla- León 274, Extremadura 275 y País Vasco 276 en su legislación ambiental sobre residuos, agricultura, pesca y ganadería, espacios naturales; o bien, en su normativa urbanística y de ordenación del territorio, entre otras, ofrecen respuestas normativas parciales a la materia objeto de estudio.

Por otra parte, algunas de las leyes regionales que han sido tratadas adolecen de un carácter fuertemente instrumental que, en definitiva, se traduce en la creación de una organización institucional y en el establecimiento de un tributo específico 277. En estas consideraciones iniciales se debe hacer, por tanto, una reflexión general sobre la configuración jurídica de estas nuevas Entidades Públicas y sus procedimientos de actuación. En efecto, del estudio de las diversas fórmulas organizativas propuestas por las diferentes regulaciones autonómicas y los condicionantes derivados del Derecho comunitario y estatal en esta materia se desprende la necesidad de cumplir con determinadas exigencias ineludibles para asegurar la eficacia de la opción que asume esta Comunidad Autónoma, ya que la elección de una u otra veste formal para el ente de saneamiento no es una decisión neutra.

Estos entes instrumentales, a pesar de gozar de personalidad jurídica propia, son creados para el cumplimiento de fines o la prestación de servicios cuya titularidad corresponde al ente matriz —quien continúa siendo responsable en última instancia—, en la mayoría de los casos se regulan por una normativa impuesta por la Administración de la que dependen y los titulares de sus órganos de dirección son, normalmente, altos cargos de la Administración que los ha creado o estos controlan su nombramiento y cese. Con la creación de estos entes institucionales se pretende instaurar fórmulas de gestión que soslayen los inconvenientes generados por la rigidez de los mecanismos típicamente administrativos —normas de contratación, de personal al servicio de las Administraciones, régimen de enajenación de los bienes, requisitos impuestos por las normas presupuestarias—, importando técnicas e instrumentos, tanto de personificación como de gestión, propios del mundo jurídico-privado.

Sin embargo, con la creación de las Entidades de Gestión no terminan las responsabilidades autonómicas para garantizar el correcto funcionamiento del sistema regional de tratamiento y depuración de aguas residuales. En efecto, resulta necesario disponer de mecanismos de financiación que aseguren la viabilidad de su funcionamiento. En los diversos textos autonómicos se prevén diferentes tipos de ingresos (operaciones de préstamo concertadas con las entidades de crédito, los productos y rentas obtenidos del patrimonio de los Entes de Gestión, transferencias financieras de la Administración Regional...), si bien destaca por encima de todos ellos la introducción de un nuevo tributo como el canon de saneamiento. Su creación mediante la leyes regionales objeto de estudio y los problemas que se

derivan de su correcta regulación y posterior recaudación deben ser objeto de un minucioso y prudente tratamiento para, por una parte, no crear un nuevo obstáculo a la política de saneamiento haciendo recaer la mayor parte del coste directamente sobre los usuarios y, por otra, garantizar su efectiva funcionalidad en el sistema 278.

En este sentido, el Plan Nacional de Saneamiento y Depuración de aguas residuales hace referencia a la colaboración en su ejecución a fondos de los Presupuestos Generales del Estado y a los Fondos de Cohesión, en una proporción del 25 % de la inversión total necesaria hasta el año 2005, apuntándose asimismo el principio de que el mayor coste sea trasladado a los particulares con la imposición de nuevas cargas tributarias. En efecto, el citado Plan establece textualmente que «el ahorro de agua, y, sobre todo, la descontaminación, se verán incentivados por el establecimiento en todo el territorio nacional de una figura de canon de saneamiento, entendiendo como tal una figura impositiva que grava la contaminación producida por el agua que se vierte. [...] En particular, la implantación generalizada de la mencionada figura de canon por parte de las Comunidades Autónomas será condición imprescindible para la aplicación de las ayudas estatales».

La creación del nuevo tributo 279 constituía una exigencia ineludible para el aseguramiento de la viabilidad financiera de la necesaria y exigible política regional orientada a la recuperación de niveles mínimamente aceptables en la depuración y saneamiento de las aguas residuales generadas. La concreta configuración de cada uno de sus elementos —hecho imponible que genera la obligación del pago, sujetos pasivos contribuyentes, sujeto recaudador y base imponible—, presentan, como señala ORÓN MORATAL, innumerables problemas de gestión que pueden comportar un elevado coste para la Administración gestora, o bien importantes dificultades para hacerlo efectivo de los contribuyentes» 280. De modo general, su revestimiento de impuesto ecológico ha recibido fuertes críticas doctrinales; así, para MARTÍN MATEO «... se detecta aquí una fiscalidad engañosamente ambiental montada sobre el eufemismo de la calificación del tributo como finalista y su confluencia con otros que recaen sobre el mismo hecho imponible, análogo reproche puede hacerse a...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR