STS, 12 de Junio de 2002

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (Sección Segunda) dictó sentencia desestimando el recurso promovido por la ASOCIACION PARA LA DEFENSA DEL NOMBRE DE PUEBLA contra el Decreto 132/1984, de 6 de septiembre, por el que se regula el procedimiento para la fijación o recuperación de la toponimia gallega, y contra el Decreto 12/1994, de 20 de enero, por el que se determina como nombre oficial del Ayuntamiento de Puebla del Caramiñal el de "A Pobra do Caramiñal".

Notificada dicha sentencia a las partes, por dicha Asociación se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 20 de marzo de 1996; remitiéndose las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes, mediante otra providencia de fecha 11 de abril siguiente.

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 29 de mayo de 1996 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso los siguientes motivos de casación:

1) Al amparo del apartado 1º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, defecto en el ejercicio de la jurisdicción en que incurre la sentencia impugnada.

2) Al amparo del apartado 5º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional:

1. Infracción de lo preceptuado en los artículos 14.1 y 2 de la vigente Ley de Bases de Régimen Local y 22-2.b) de la misma Ley, en relación con sus precedentes legislativos que, de estar vigentes en el momento en que se dicta la sentencia impugnada hubieran resultado igualmente vulnerados, artículos 22 y 303 de la derogada Ley de Bases de Régimen Local, aprobada por Decreto de 24 de junio de 1955.

2. Infracción de lo preceptuado en el artículo 68 de la vigente Ley de Bases de Régimen Local.

3. Infracción del artículo 105.a) de la Constitución, en razón de la patente vulneración del principio de audiencia de los interesados -en este caso las corporaciones municipales de Galicia- en el procedimiento fijado en el Decreto 132/1984 de la Junta de Galicia.

Terminando por suplicar sentencia por la que, estimando los motivos alegados, se case y anule la recurrida y se resuelva de conformidad a la súplica del escrito de demanda.

El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 27 de octubre de 1998, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (JUNTA DE GALICIA), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso; lo que hizo mediante escrito de fecha 2 de diciembre de 1998, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso y confirmando en su integridad la impugnada, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

Por providencia de fecha 2 de abril de 2002, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 5 de junio del corriente, en que tuvo lugar.

Es objeto de la presente casación la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en virtud de la cual se desestima el recurso interpuesto contra el Decreto 132/1984, de 6 de septiembre, del Consejo de la Junta de Galicia, que regula el procedimiento para la fijación o recuperación de la toponimia gallega, y contra el Decreto 12/1994, de 20 de enero, por el que se determina que el nombre oficial de "Puebla del Caramiñal" sea el de "A Pobra do Caramiñal".

La alegada inadmisibilidad del recurso que, por tratarse de cuestión de derecho autónomo sustraída a la casación, opone el Letrado de la Junta de Galicia, debe rechazarse, pues aunque se haya tenido en cuenta la Ley Gallega 3/1983, de 15 de junio, se examina su aplicación en relación con la normativa básica estatal de la que es desarrollo, por lo que se produce el presupuesto para la admisión, que en estos casos se prevé en el artículo 93.4 de la Ley Jurisdiccional.

En el primer motivo de casación se denuncia defecto en el ejercicio de la jurisdicción, porque la Sala de instancia ha rechazado entrar en el examen de la relevancia constitucional que tiene la supresión de toda intervención del Ayuntamiento afectado, con infracción del principio de audiencia de la entidad local en el procedimiento.

1. Al margen de lo que luego se dirá sobre el vicio denunciado, lo cierto es que la Sala de instancia examina la falta de audiencia de dicha Corporación desde esa perspectiva constitucional. En su sentencia se indica que: "Distinta cuestión y mayores dudas de inconstitucionalidad podrían surgir de la valoración del grado de participación de las Corporaciones Locales previsto en el procedimiento regulado en dicho Decreto 132/1984, ya que aún admitiendo la competencia de la Xunta para la tramitación y resolución del expediente relativo a la fijación o recuperación de la toponimia gallega en cuanto a la denominación del municipio, resultaría ciertamente de dudosa constitucionalidad la radical eliminación de la audiencia al Ayuntamiento en un tema en el que tiene un evidente interés y cuando se trata precisamente de la determinación de la denominación del municipio por otra Administración, de tal manera que si se apreciara tal radical eliminación cabría plantearse la inconstitucionalidad de aquella regulación, pero en el presente caso se estima vedada la posibilidad de acudir al respecto al artículo 43 -2 de la Ley Jurisdiccional ya que tratándose de un recurso indirecto contra el Decreto 132/1984, y refiriéndose el tema a valorar a una violación del principio de audiencia en perjuicio de la Entidad Local, resulta que la parte actora no es el Ayuntamiento sino un tercero, de tal manera que la participación del propio Ayuntamiento en este litigio sólo sería procesalmente posible a titulo de coadyuvante de la Administración demandada sin que la Corporación Local haya impugnado el acto aquí recurrido y no siendo por tanto invocable con éxito en este procedimiento un defecto formal de falta de audiencia que la propia entidad local no denunció y ello cuando el presente recurso no aparece formulado al amparo de las previsiones contenidas en el artículo 68 de la Ley 7/1985."

   Sean acertadas o no sus conclusiones en orden a la intervención del Ayuntamiento en el expediente de normalización lingüística, no puede tacharse a la sentencia de omisiva en relación con este extremo, que sería el único supuesto -artículo 95.1.1-, en que debiendo pronunciarse sobre una materia propia de la jurisdicción contencioso-administrativa no lo hace.

2. Por otra parte, aunque se ejercite una pretensión directa de impugnación del Decreto gallego 132/1984, su lejanía en el tiempo la haría improsperable, por más que esta Sala comparta la tesis de la sentencia recurrida sobre la dudosa constitucionalidad de la falta de previsión de una intervención de la Corporación Municipal afectada en los expedientes de recuperación o fijación de topónimos, sin ningún tipo de condicionamiento. Por vía de impugnación indirecta, una declaración de ilegalidad del Decreto en nada incidiría en el resultado del litigio, si, como luego se verá, en el presente caso el Ayuntamiento ha intervenido en el procedimiento.

3. En relación con la falta de intervención del Ayuntamiento en vía jurisdiccional, debe señalarse que, siendo su posición contraria a la denominación adoptada -así lo reconoce la propia parte recurrente-, debió recurrir el Decreto en que se tomaba esta decisión y, al no hacerlo, su ausencia en el proceso como actor independiente, no como coadyuvante, no tenía porqué subsanarse por el Tribunal, por ser únicamente imputable a dicha Corporación. Y es que, pese a lo alegado en su escrito de interposición, la figura del coadyuvante del demandante no es posible en nuestro sistema procesal contencioso-administrativo, estando únicamente prevista en los recursos de lesividad. Las referencias a las sentencias de esta Sala que se hacen en dicho escrito no pueden fundar criterio contrario, porque la de 10 de julio de 1990 no contiene doctrina al respecto -limitándose a enumerar una circunstancia del proceso en que, acertadamente o no, figura una persona con esa condición- y la de 26 de noviembre de 1991, por su consideración aislada, no es suficiente para llegar a solución opuesta a la reiterada jurisprudencia de esta Sala en el sentido expuesto (SSTS 29 de marzo y 14 de mayo de 2001, entre otras).

   En cualquier caso, tratándose de entidades públicas que estaban especialmente interesadas en el asunto, difícilmente cabría el que se produjera un desconocimiento del recurso jurisdiccional entablado, si como consta en autos -y esto no ha sido negado-, se publicó la existencia del proceso.

1. En la primera parte del segundo motivo de casación se aduce que la alteración del nombre de los municipios era, en la Ley de Bases de Régimen Local de 24 de junio de 1955 -artículo 22 y 303-, y es, en la vigente Ley 7/1985 -artículo 14.1 y 2-, materia reservada a los municipios, por lo que el Estado no podía transferir a las Comunidades Autónomas competencias de las que carecía.

   Esta Sala en su sentencia de 19 de septiembre de 2001, ya resolvió esta cuestión. Sus fundamentos, acomodados al presente caso, son los siguientes:

   El artículo 3.2 de la Constitución dispone, respecto de las lenguas distintas del castellano, que "serán también oficiales en las respectivas Comunidades Autónomas de acuerdo con sus Estatutos". Es por eso que la sentencia del Tribunal Constitucional 82/1986, de 26 de junio, tiene declarado que "el artículo 3.2 de la Constitución de 1978 remite la regulación de la oficialidad de las lenguas españolas distintas del castellano a los Estatutos de Autonomía de las respectivas Comunidades Autónomas y, sobre la base de éstos, a sus correspondientes órganos competentes, con el límite que pueda proceder de reservas constitucionales expresas. Los Estatutos contienen, de esta suerte, mandatos a las correspondientes instituciones autonómicas para regular la cooficialidad de las lenguas propias de las respectivas Comunidades Autónomas".

   Por ello, el artículo 5.3 del Estatuto de Galicia establece que "los poderes públicos garantizarán el uso normal y oficial de los dos idiomas y potenciarán la utilización del gallego en todos los órdenes de la vida pública, cultural e informativa, y dispondrán los medios necesarios para facilitar su conocimiento".

   En el aspecto concreto de los topónimos, la sentencia constitucional de 21 de diciembre de 1989 expresa que "la aprobación de la alteración o cambio de nombre de los municipios es típica competencia de ejecución en materia de régimen local que, con arreglo al marco constitucional de distribución de competencias, los Estatutos de Galicia y de Cataluña atribuyen a sus respectivas Comunidades Autónomas".

   La Ley 3/1983, de 15 de junio, del Parlamento gallego, sobre normalización lingüística en Galicia, no es sino el desarrollo de esta competencia, por lo que su constitucionalidad, en el aspecto concreto que aquí se examina, está fuera de toda duda, lo que libera a esta Sala de plantear la cuestión al Tribunal Constitucional.

   Su artículo 10 establece que "los topónimos de Galicia tendrán como única forma oficial la gallega", y añade que "corresponde a la Junta de Galicia la determinación de los nombres oficiales de los municipios, de los territorios, de los núcleos de población, de las vías de comunicación interurbanas y de los topónimos de Galicia". En este mismo sentido, el Decreto territorial 132/1984, de 6 de septiembre, que regula el procedimiento para la fijación o recuperación de la toponimia gallega, señala en su artículo 2º.1 que "corresponde a la Junta de Galicia la determinación, por medio de Decreto, de los nombres oficiales de los municipios y de sus capitales, de las parroquias y de las comarcas".

   Por último, el Decreto gallego 12/1994, de 20 de enero, que fija el nombre de "A POBRA DO CARAMIÑAL", para el municipio antes denominado "PUEBLA DEL CARAMIÑAL", está dictado en el ejercicio de una legítima competencia, a la que se ha llegado a través del escalonado examen de la anterior normativa, que mediante el sistema de sucesivas habilitaciones, que van desde la cúspide de la pirámide hacia su base, justifica sobradamente el ejercicio competencial. Así lo ha reconocido la sentencia de esta Sala de 25 de septiembre de 2000, cuando señala que la declaración del gallego como lengua propia de Galicia "justifica, en primer lugar, que los topónimos de Galicia tengan como única forma oficial la gallega, correspondiendo a la Xunta de Galicia la determinación de los nombres oficiales de los municipios que serán los legales a todos los efectos (art. 10 de la Ley del Parlamento de Galicia 3/1983, de 15 de junio)".

   Radicada, por tanto, la competencia para determinar el nombre de los municipios gallegos en el supremo órgano de gobierno de dicha Comunidad Autónoma, este orden competencial no puede ser subvertido.

   Así lo viene a indicar la sentencia del Tribunal Constitucional 214/1989, de 21 de diciembre, que al examinar la constitucionalidad del artículo 14.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, sobre la inscripción en el Registro estatal del cambio de denominación, expresó que "la norma sólo condiciona el carácter oficial del cambio decidido por el poder público competente, lo cual es razonable para garantizar la seguridad jurídica; no correspondiendo ya al Estado la aprobación de los referidos cambios, el propio interés general supraautonómico en que esos cambios o alteraciones sean conocidos con carácter general, justifica plenamente la previsión cuestionada, que no supone control del Estado, sino un medio de garantizar esa necesaria publicidad en todo el territorio por medio de la inscripción del cambio de nombre en el correspondiente registro estatal y de su publicación en el BOE".

   Esta Sala en su sentencia de 25 de septiembre de 2000 indicó además que "tales previsiones legales no son contrarias a la autonomía municipal en su aspecto de autoorganización, pues como ha tenido ocasión de reiterar esta Sala (SSTS 21 de septiembre y 13 de octubre de 1998), la normalización lingüística de una lengua o idioma cooficial entra en el ámbito o esfera de intereses de la comunidad local, pero excede de ella para afectar, de modo prioritario a los de la Comunidad Autónoma que tiene atribuida la específica competencia lingüística. Así pues, el cumplimiento y ejecución in génere de la normativa lingüística de la Comunidad Autónoma vincula también a los entes locales".

2. En la segunda parte de este motivo se denuncia infracción del artículo 68 de la vigente Ley de Bases de Régimen Local. A juicio del recurrente dicho precepto se refiere a personas físicas -vecinos-, por lo que el ejercicio de acciones por éstos en favor del municipio que en el precepto se regula no es aplicable a la Asociación recurrente; aparte de que se trata de una facultad y no de una imposición, de tal forma que la ausencia de dicho ejercicio por los vecinos no impide que otra persona, que no tenga esta consideración pero que tenga interés directo, pueda entablar la acción.

   En realidad la sentencia se refiere a este precepto como un complemento de su argumentación principal, por lo que la estimación de este motivo carecería de relevancia, si el resto se desestima. Pero es que, además, estas referencias parecen dirigirse a su párrafo primero, que obliga no a los vecinos, sino a las Corporaciones locales, a ejercer las acciones necesarias para la defensa de sus bienes y derechos, con lo que se quiere indicar, con o sin razón, que si el Ayuntamiento no ha ejercitado la acción, mal puede invocarse por un tercero su falta de audiencia.

3. La última parte del motivo se enlaza con esta declaración de la sentencia. Se dice que vulnera el artículo 105 a) de la Constitución al no darse audiencia al Ayuntamiento en el procedimiento de cambio de nombre.

   Al margen del acierto o no de la sentencia en relación con el tema de la audiencia de la Corporación, lo cierto es que de la documentación que obra en los autos se desprende que este trámite se cumplió (folios 18 y 19 de los autos) y se celebró Pleno del Ayuntamiento que terminó con acuerdo, oponiéndose al nombre propuesto por la Comisión de Toponimia.

   Según se desprende del Decreto gallego 132/1984, el acuerdo del Pleno no es vinculante, por lo que la Junta puede adoptar su decisión, bien aceptando el informe de la Comisión, que en este caso era la de acoger la denominación "A Pobra do Caramiñal", o bien siguiendo el propuesto por aquél, que era el de "Puebla do Caramiñal". Inclinarse por uno u otro responderá a la mayor correspondencia del nombre propuesto con el que tradicionalmente tenía el municipio y se trata de recuperar. En el supuesto actual no parece que en la elección realizada por la Junta de Galicia se haya cometido arbitrariedad, pues el dictamen de la Comisión tiene su fundamento en documentos de los siglos XIV y XV, que usan la forma "pobra", posteriormente traducida al castellano por la de "puebla". Parece por ello acertada la elección de aquélla, con el fin de dar cumplimiento al mandato del artículo 10 de la Ley 3/1983, que impone como única forma del topónimo la gallega, no la castellana.

Al no estimarse los motivos de casación invocados, procede, de conformidad con el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional de 1956, declarar no haber lugar al recurso con imposición de las costas al recurrente.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,