El desgaste de la salud laboral como estrategia de rentabilidad en Ecuador. Un analisis de la legislacion de seguridad y salud bajo el neodesarrollismo.
| Autor | Dopico, Sergio Pena |
The deterioration of occupational health as a profitability strategy in Ecuador. An analysis of health and safety legislation under neo-developmentalism
Sumario. 1. Introduccion. 2. La reconfiguracion del Sistema Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo. 3. El Proyecto de Ley Organica de Seguridad y Salud en el Trabajo: una oportunidad de Mejora ... ?para quien? 4. Conclusiones. Anexo I. Referencias bibliograficas.
Como citar: Pena Dopico, S. (2020). El desgaste de la salud laboral como estrategia de rentabilidad en Ecuador. Un analisis de la legislacion de seguridad y salud bajo el neodesarrollismo, Cuadernos de Relaciones Laborales, 38(2), 365-385.
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Introduccion (2)
Las condiciones de trabajo son quizas uno de los ambitos donde mas claramente se revelan los elementos economicos y sociales que condicionan nuestra salud. En el momento en que una persona comienza a trabajar puede experimentar como los horarios, ritmos, equipos y procedimientos de trabajo (generalmente impuestos por otros) van dejando diversas "huellas" en su salud. Es por ello por lo que el surgimiento de la moderna sociedad capitalista ha ido acompanado de la exigencia de intervenir para reducir los aspectos mas adversos. En el presente trabajo se analiza un ambito especifico de dicha intervencion: la del Estado ecuatoriano en la configuracion de un Sistema Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (SNSST).
Especificamente, el estudio se enmarca en los cambios emprendidos tras la inauguracion de la etapa neodesarrollista en el pais, con la llegada al poder de Alianza Pais en el ano 2007, tras la profunda crisis del neoliberalismo que atraveso el pais en torno al cambio de siglo. Segun sus teoricos, este enfoque "no solo esta interesado en el crecimiento economico, sino que busca superar bajo un enfoque integral las dificultades propias de los paises perifericos relacionadas con la inequidad, la baja productividad, la insercion internacional desventajosa, todo ello matizado por la promocion de la sostenibilidad ambiental" (Munoz et al., 2014: 374). Desde esta perspectiva, el neodesarrollismo plantearia el "Buen Vivir" como paradigma transformador, alineado con una estrategia de "transformacion de la matriz productiva" que le permitiese superar la dependencia de la exportacion de productos primarios y promover el "trabajo digno" (Brana, Dominguez y Leon [eds.], 2016).
En contraste con dichos postulados, el presente articulo analiza el impacto que estas transformaciones han tenido en la reconfiguracion del SNSST, exponiendo como a traves de distintos cambios institucionales y legales, este se ha ido adaptando para satisfacer a las necesidades productivas de un modelo primario-exportador (3), configurando un sistema burocratico-individualizador. Esto en la medida en que centra su atencion preponderante en el cumplimiento de aspectos formales que apenas inciden de forma real en las condiciones de trabajo ("aparentar que se hace"), al mismo tiempo que se persigue una auto-responsabilizacion de las y los trabajadores respecto a su salud. Un sistema que fomenta que las empresas unicamente inviertan en seguridad aquello que consideren estrictamente rentable (en un sentido restrictivo) e incluso obstaculiza la aplicacion de sanciones por el incumplimiento de las escasas normas existentes. De esta forma, el sistema facilita la disponibilidad de una mano de obra rapidamente consumible y descartable para los mecanismos de sobreexplotacion propios de una economia dependiente.
En este sentido, se muestra la reconfiguracion del SNSST como una lucha de poder, entendido este como "la capacidad de un individuo o grupo para controlar su medio ambiente fisico y social; y, como parte de este proceso, la capacidad de influir sobre las decisiones que son o no son tomadas por otros" (Hyman, 1981: 36-37). Asi, en el trasfondo de los cambios legislativos aparece un impulso por reforzar el caracter "tecnocratico" de la gestion en SST, acorde a las demandas patronales (Vogel, 1995; Menendez, 2003; Carcoba, 2007), socavando los derechos alcanzados por la clase trabajadora en las decadas anteriores y despejando el camino a la acumulacion de capital.
Para sostener este analisis, se realiza una revision critica de los principales componentes de un SNSST, segun los ha categorizado la Organizacion Internacional del Trabajo (OIT): Politica Nacional, legislacion e inspeccion, promocion y asistencia tecnica, capacitacion y educacion, recopilacion y analisis de datos, y seguro e indemnizacion por accidentes y enfermedades (Castella, 2002). Se recurre para ello al analisis de la legislacion vigente (prestando atencion tambien a aquello sobre lo que no se legisla), estadisticas, rendiciones de cuentas de los organismos implicados, asi como algunas publicaciones cientificas disponibles. Este trabajo se inscribe, por tanto, en el marco de los estudios del Derecho a la Salud en el Trabajo, aportando a la comprension de su configuracion en un pais dependiente, y situandolo en relacion con las necesidades productivistas impuestas por la clase dominante (4).
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La re-configuracion del Sistema Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo
En abril del ano 2006, apenas unos meses antes de que Alianza Pais llegase al gobierno, la OIT publico un diagnostico del SNSST de Ecuador en el que senalaba que "en un sentido estricto, no puede afirmarse que en el Ecuador opere un verdadero sistema de seguridad y salud en el trabajo" (OIT, 2006a: 22) (5). Sus conclusiones destacaban la necesidad de aumentar la sensibilizacion en la materia, la ausencia de una Politica Nacional de SST, la falta de integracion y coordinacion entre organismos con competencias en la materia, la necesidad de acometer reformas legales para actualizar una legislacion desfasada, la insuficiencia de recursos para la inspeccion del cumplimiento legal, la escasa inversion en formacion e informacion y en actividades de promocion y prevencion, o los problemas de cobertura de la Seguridad Social. Estas observaciones pueden servir de punto de partida para valorar el alcance de las transformaciones durante la ultima decada. Como se vera, alguno de estos problemas persiste, mientras que otros, en cambio, se han agravado.
2.1. Politica Nacional
La OIT reconoce que el establecimiento de una Politica Nacional de SST, en consulta con organizaciones sindicales y empresariales, supone un instrumento fundamental para orientar estrategicamente la intervencion en la prevencion de danos a la salud derivados del trabajo. En Ecuador, la unica politica semejante data del ano 2002, la cual nunca se llego a poner en practica (OIT, 2006a: 38).
En los ultimos anos no ha existido una declaracion de principios de esas caracteristicas, aunque si ha habido ciertas referencias a la problematica de la SST en los sucesivos Planes Nacionales de Desarrollo o del Buen Vivir (principales instrumentos de planificacion politica a nivel nacional). No obstante, estas pueden considerarse insuficientes, dada la ausencia de medidas concretas que las transformasen en hechos. Por ejemplo, en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2011 (Secretaria Nacional de Planificacion y Desarrollo [SENPLADES], 2007) se reconocen las dificultades del mercado laboral para proporcionar un "trabajo digno", pero posteriormente las estrategias de intervencion iran destinadas a asuntos considerados prioritarios, como fomentar el "emprendimiento" para combatir el desempleo o desarrollar el turismo como fuente de empleo estrategica.
En el siguiente Plan (2009-2013) se mantiene esa desconexion, hablando de "promover condiciones y entornos de trabajo seguro, saludable, incluyente, no discriminatorio y ambientalmente amigable" (SENPLADES, 2009: 278), dejando ausentes nuevamente los lineamientos que concretasen dichas declaraciones. En el Plan Nacional del Buen Vivir 2013-2017 se vuelve a repetir la dinamica: buenas palabras sobre garantizar condiciones dignas en el trabajo combinadas con una ausencia de metas concretas que permitan alcanzarlo, mas alla de generalidades como reducir la informalidad (como si el empleo formal estuviese exento de condiciones de trabajo indignas). Sera la misma tonica que se mantendra en el actual Plan Nacional de Desarrollo 2017-2021: vaguedades sobre el "trabajo digno" perdidas en medio de metas economicas y productivas.
Estos hechos muestran la escasa importancia que ha mantenido la SST dentro de los programas de gobierno, asi como tambien un escaso interes y/o capacidad del resto de la poblacion para insertarlos en la agenda politica (como si habian logrado las organizaciones sindicales del pais en los anos ochenta) (6).
2.2. Legislacion e inspeccion
La Constitucion del 2008 introdujo algunos elementos en su articulado que se pueden considerar como relativamente avanzados en materia de SST, como el derecho a un "trabajo saludable" (articulo 33) o a un ambiente laboral "adecuado y propicio que garantice su salud, integridad, seguridad, higiene y bienestar" (articulo 326.5). Especialmente en comparacion con otras constituciones de la region andina, en las que o bien no hay ninguna mencion especifica al tema (Colombia y Peru) o bien se encuentran reducidas a los conceptos de "seguridad e higiene" (Bolivia y Venezuela).
Por su parte, el Codigo del Trabajo, principal norma reguladora de las relaciones laborales, data de 1938 y las reformas que ha sufrido en su apartado de SST han sido mas bien escasas. Ademas de una serie de obligaciones en materia de seguridad industrial (que habitualmente se reservan a legislacion secundaria), su preocupacion fundamental es de tipo indemnizatorio: repartir la "culpa" del accidente y "tasar" las perdidas de partes del cuerpo humano, mas que buscar las vias para evitar esos danos.
Los aspectos basicos de Seguridad e Higiene alcanzarian un desarrollo mayor en 1986 a raiz de la publicacion del Decreto Ejecutivo 2393. Esta ley surgio en momento en que las luchas obreras llevaban anos situando los problemas de salud laboral...
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