Densidad de población y garantía de los espacios libres en la modificación del planeamiento urbanístico.El alcance del..
| Autor | Ignacio Fernández González |
| Cargo | Abogado |
Densidad de población y garantía de los espacios libres en la modificación del planeamiento urbanístico.El alcance del articulo 128.2 del texto refundido de la ley del suelo.
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INTRODUCCION
El artículo 128 del Texto Refundido de la Ley del Suelo (TRLS) aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, establece en sus dos apartados:
1. Las modificaciones de cualquiera de los elementos de los Planes, Proyectos, Programas, Normas y Ordenanzas se sujetarán a las mismas disposiciones enunciadas para su tramitación y aprobación.
2. Sin embargo, cuando la modificación tendiera a incrementar el volumen edificable de una zona, se requerirá para aprobarla la previsión de los mayores espacios libres que requiera el aumento de la densidad de población.
Pues bien, el objeto del presente trabajo es el estudio de algunas de las cuestiones que plantea la aplicación del párrafo segundo del mencionado artículo 128. Dicho precepto es el trasunto del número 49.2 del viejo Texto Refundido de 9 de abril de 1976, que a su vez viene a transcribir el artículo 39.2 de la Ley del Suelo de 1956. La única novedad aparente en la actual redacción consiste en la supresión de las exigencias de carácter procedimental, relativas a la mayoría necesaria para aprobar la modificación en la Corporación Local de que se trate; no obstante, dichas exigencias ya debían entenderse derogadas desde la entrada en vigor de la Ley de 28 de octubre de 1981 (Ref.), y, en todo caso, de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (artículo 47.3.i) (Ref.), pues ambas disposiciones se conforman con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación para la adopción de acuerdos en materia de planes o instrumentos de ordenación urbanística.
En las líneas que siguen haremos mención a determinadas cuestiones suscitadas por la interpretación del artículo 128.2 TRLS, con intención de proporcionar una visión general de la norma. Y ello para entrar posteriormente a analizar el que consideramos objeto central del presente trabajo; a saber, el alcance que debe darse al concepto de «aumento de la densidad de población» y su relación con el de «incremento del volumen edificable» igualmente empleado por el artículo 128.2 TRLS, en orden a tratar de determinar el grado de aplicabilidad de dicho precepto a aquellos supuestos de hecho en que no se produzcan simultáneamente ambos fenómenos.
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UNA DELIMITACION MAS PRECISA DEL AMBITO DEL ARTICULO 128.2: LA INTERFERENCIA DEL ARTICULO 129 DEL TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY DEL SUELO
El artículo 129 del TRLS dispone que «si la modificación de los Planes, Normas Complementarias y Subsidiarias y Programas de Actuación tuviere por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres previstos en el Plan, deberá ser aprobada por el órgano ejecutivo superior de naturaleza colegiada de la Comunidad Autónoma correspondiente, previo informe favorable del Consejero competente por razón de la materia, y del Consejo de Estado u órgano autonómico que corresponda».
Es, pues, claro que, incluso en virtud de una interpretación meramente literal, el ámbito de aplicación de los artículos 128.2 y 129 del Texto Refundido es notoriamente diverso: el supuesto de hecho de aplicación del artículo 128.2 requiere un aumento del volumen edificable, aunque no se modifique la zonificación o el uso de los espacios libres preexistentes, en cambio, la aplicación del artículo 129 lo que requiere es precisamente tal cambio en la zonificación o uso, aunque no se incremente el volumen edificable. Diferencia manifiesta que, sin embargo, no es infrecuente que sea ignorada en la práctica de nuestros Ayuntamientos, generando confusiones gravemente perjudiciales para la Administración y para los administrados (Ref.).
Interesa dejar claro, por tanto, y en primer lugar, que caben tres supuestos que es necesario distinguir, y cuidar de que no se produzcan interferencias entre unos y otros que dificulten la determinación del Derecho aplicable a los mismos; a saber:
1) Es posible una modificación del Planeamiento que aumente el volumen edificable de una zona, pero que no implique una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres previstos en el Plan. Se trataría de un supuesto de aplicación del artículo 128.2 del Texto Refundido, pero no del 129 del mismo cuerpo legal.
2) Es también posible una modificación del Planeamiento que implique una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres previstos en el Plan, pero sin aumentar el volumen edificable de la zona. Se trataría de un supuesto de aplicación del artículo 129 del Texto Refundido, pero no del 128.2; por tanto, en este caso, la modificación cumple la ley con tal de aprobarse a tenor del procedimiento establecido en el citado artículo 129, sin necesidad, pues, de previsión de mayores espacios libres.
3) En fin, cabe una modificación del Planeamiento que altere la zonificación de los espacios libres aumentando, además, el volumen edificable de la zona. En este caso, serán de cumplimiento tanto el artículo 129 como, y ya veremos en qué medida, el 128.2 del TRLS.
Unicamente los supuestos primero y tercero son los que se encuadran dentro del objeto del presente trabajo.
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EL FUNDAMENTO DEL ARTICULO 128.2 DEL TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY DEL SUELO
La resolución de las diversas cuestiones que suscita el vigente artículo 128.2 TRLS debe partir, a nuestro juicio, de una interpretación lógica y teleológica del mismo, es decir, por utilizar los términos del artículo 3 del Código Civil, de una interpretación atenta no sólo «al sentido propio de las palabras» del precepto, sino «fundamentalmente al espíritu y finalidad» del mismo.
Pues bien, desde el punto de vista jurisprudencial, podemos aislar dos tipos de interpretaciones acerca de cuál sea el fundamento o finalidad del artículo 128.2:
1) La sentencia del Tribunal Supremo de 14 de mayo de 1979 (Aranzadi 2456) señala que la finalidad del artículo 128.2 TRLS es tratar «de sostener una razón o proporcionalidad entre la volumetría edificable y los espacios libres que le sirven de ámbito, a fin de que el planeamiento sirva para hacer más adecuada la vida humana». En los mismos términos, la sentencia de 12 de junio de 1990 (Aranzadi 4818) señala que el objetivo es «mantener una ecuación o proporcionalidad entre el volumen edificable y los espacios libres».
2) Por contra, la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de marzo de 1988 (Aranzadi 2128) entiende que lo que el artículo 128.2 exige «es que se mantenga la proporción entre espacios libres y densidad de población, de manera que al incrementarse el aprovechamiento del suelo para un mayor índice de población, esa mayor densidad de habitantes de la zona se corresponda con el aumento proporcional de espacio libre». En el mismo sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de 12 de enero de 1973 (Aranzadi 82) expresamente señala que el artículo 128.2 consagra el principio de «proporcionalidad entre espacios libres y, densidad populacional».
Esta última es, a nuestro juicio, la interpretación más acorde con el espíritu de la norma, e incluso con su tenor literal, donde el incremento del volumen edificable es, ciertamente, el supuesto de hecho de aplicación del precepto, pero el aumento de la densidad de población es el término de comparación respecto al cual se exige el mantenimiento de su «ratio» o proporción con la superficie de espacios libres.
En realidad, las discrepancias con las dos sentencias primeramente citadas, de 14 de mayo de 1979 y 12 de junio de 1990, son más aparentes que reales, pues lo que en verdad sucede es que éstas parten de la premisa de que siempre que hay un aumento de volumen edificable hay un incremento de la densidad de población. Premisa ciertamente errónea, como luego veremos, pero que era irrelevante en los supuestos de hecho que las citadas sentencias trataban de resolver (en ambos casos, el incremento del volumen edificable tenía por objeto la implantación de usos residenciales), a lo que probablemente cabe atribuir que nuestro Tribunal Supremo no nos obsequiase con una mayor precisión en sus conclusiones. Ejemplo de ello es, expresamente, la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de marzo de 1985 (Aranzadi 1640), para la cual el artículo 128.2 «requiere, entre otras exigencias, que para aprobar cualquier modificación de un Plan que suponga incremento del volumen edificable, se provean simultáneamente mayores espacios libres, de modo que se mantenga un equilibrio entre éstos y la densidad de población que necesariamente implica todo aumento del volumen de edificación».
Coincidimos, pues, con GONZALEZ PEREZ en que lo que el citado precepto pretende es «que se mantenga la ecuación entre espacios libres y densidad de población» (Ref.), sin perjuicio de que el incremento del volumen edificable pueda ser (luego discutiremos este tema) simultáneamente presupuesto indispensable de la aplicación del artículo 128.2.
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LA INAPLICABILIDAD DEL ARTICULO 128.2 A LOS SUPUESTOS DE REVISION DEL PLANEAMIENTO
En relación al antiguo artículo 50 del Texto Refundido de 1976 (artículo 129 del vigente TRLS) se suscitó en su día un interesante debate doctrinal y jurisprudencial en orden a si el procedimiento establecido en el mismo era aplicable sólo a los supuestos de modificación del Planeamiento o también a los de revisión del mismo.
Como sabemos, el artículo 126 del Texto Refundido distingue los conceptos de revisión y modificación del planeamiento en los siguientes términos:
4. Se entiende por revisión del planeamiento general la adopción de nuevos criterios respecto de la estructura general y orgánica del territorio o de la clasificación del suelo, motivada por la elección de un modelo territorial distinto o por la aparición de circunstancias sobrevenidas, de carácter demográfico o económico, que incidan sustancialmente sobre la ordenación, o por el agotamiento...
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