STS, 20 de Mayo de 2004

"AT&T Microelectrónica de España, S.A." interpuso ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el recurso contencioso-administrativo número 1406/1994 contra el acuerdo de la Secretaría de Estado de Industria del Ministerio de Industria y Energía de 23 de mayo de 1994 que confirmó en reposición la resolución de la Secretaría de Estado de Industria de 12 de enero de 1993. En ésta se denegó la subvención solicitada para la financiación parcial del proyecto denominado "Programa en Laboratorios Bell".

En su escrito de demanda, de 19 de diciembre de 1995, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que declarando la validez del Acuerdo suscrito el 7 de diciembre de 1998 entre el Ministerio de Industria y Energía y AT&T Microelectrónica de España, S.A., se revoque el acto recurrido, ordenando dictar otro por el que se otorgue la subvención solicitada; se declare la validez del Acuerdo suscrito entre AT&T Microelectrónica de España, S.A. y el Ministerio de Industria y Energía, reconociendo el derecho de mi mandante a ser reembolsada de los gastos incurridos durante el año 1992 en ejecución del meritado acuerdo, y condenando a dicho Ministerio al abono de dichos gastos más los intereses legales aplicables desde el momento en que debió otorgarse la subvención, todo ello con expresa condena en costas a la parte contraria, y con todo lo demás que proceda en Ley". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 17 de enero de 1996, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "desestimándolo y confirmando la resolución impugnada".

Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 28 de octubre de 1996 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Novena, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia con fecha 20 de junio de 2000, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Rueda Bautista, en nombre y representación de 'AT&T Microelectrónica de España, S.A.', contra el Ministerio de Industria y Energía, debemos declarar y declaramos ajustadas a Derecho las resoluciones de la Secretaría de Estado del citado Ministerio de fecha 23 de marzo de 1994, así como la del mismo Organismo de 12 de enero de 1993; todo ello sin costas".

Con fecha 13 de octubre de 2000 "Lucent Technologies Microelectrónica, S.A." (antes "AT&T Microelectrónica de España, S.A.") interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 6672/2000 contra la citada sentencia, expresando los siguientes motivos al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional:

Infracción de los principios de seguridad jurídica, interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, buena fe y confianza legítima.

Infracción de la jurisprudencia recaída en torno al principio de protección de la confianza legítima.

El Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con imposición de las costas a la recurrente.

Por providencia de 4 de marzo de 2004 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 12 de mayo siguiente, en que ha tenido lugar.

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid con fecha 20 de junio de 2000, desestimó el recurso contencioso-administrativo que había interpuesto "AT&T Microelectrónica de España, S.A." (hoy "Lucent Technologies Microelectrónica, S.A.") contra las resoluciones administrativas reseñadas en el primero de los antecedentes de hecho.

Al amparo de la Orden del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo de 2 de marzo de 1992, sobre concesión de subvenciones en relación con el Plan de Infraestructuras Tecnológicas (BOE del 10 de marzo de 1992), la empresa "AT&T Microelectrónica de España, S.A." (ATT-ME) solicitó el 18 de marzo 1992 una ayuda de 52.000.000 pesetas para financiar parcialmente la actuación titulada "Programa de Formación de AT&T Microelectrónica de España, S.A. en Laboratorios Bell" (Exp. 460/92).

Por resolución de 12 de enero de 1993 -confirmada por la de 23 de marzo de 1994- el Secretario de Estado de Industria acordó no conceder dicha subvención a la empresa hoy recurrente habida cuenta de que, en un contexto de limitada consignación presupuestaria para las ayudas otorgables con cargo a la citada Orden, se consideraban prioritarias otras peticiones más ajustadas a la finalidad de ésta.

La sentencia de instancia, tras describir la secuencia de los hechos y exponer las posiciones procesales de las partes (fundamentos jurídicos primero a cuarto), fundó su fallo desfavorable a la pretensión actora en las siguientes, y sucintas, consideraciones:

"[...] La recurrente presentó su proyecto, que conforme al artículo 5º de la mencionada Orden no fue evaluado favorablemente. Entonces intenta hacer valer el acuerdo de Cooperación que se firmó en 7 de septiembre de 1988, entre el Director General de Electrónica e Informática del Ministerio de Industria y Energía y el Presidente de 'AT and T Microelectrónica de España, S.A.', mas el citado acuerdo en su punto 3 determina que el 'periodo de formación previsto de tres años' de tal modo que la Cooperación con los laboratorios Bell en 1988 se cerró en septiembre de 1991.

Para las actuaciones posteriores al convenio de preparación en Institutos Bell se ha de estar a la Orden citada de 2 de marzo de 1992, a las posteriores que se vayan dictando.

[...] La parte firmante habla de expectativas legítimas y del principio de protección de la confianza legítima, así como de los gastos de instalaciones; mas la Orden citada no hace relación a estos extremos, sino que por el contrario establece un principio de competitividad y de evaluación favorable. De este modo Laboratorios Bell debían haberse modernizado y en todo caso el Convenio firmado en 7 de septiembre de 1988 no obliga al Departamento en 1992 puesto que el convenio era para período de formación previsto en tres años".

Antes de analizar los dos motivos de recurso de casación que se aducen contra la sentencia impugnada, debemos anticipar que la parte actora no ha enfocado debidamente ni el proceso de la instancia ni este de casación, en la medida en que mezcla dos cuestiones en sí mismas independientes: por un lado, sus relaciones convencionales con la Administración del Estado, derivadas de la firma de un singular "acuerdo de cooperación" al que acto seguido nos referiremos; por otro, las vicisitudes del proceso de concesión de las subvenciones regidas por la Orden del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo de 2 de marzo de 1992, en relación con el Plan de Infraestructuras Tecnológicas. La confusión de planos ha alcanzado también, en cierta manera, a la Sala de instancia.

En efecto, el 7 de setiembre de 1988 la Compañía recurrente suscribió con el Director General de Electrónica e Informática del Ministerio de Industria y Energía un "acuerdo de cooperación" relativo a la formación de técnicos españoles en tecnologías microelectrónicas, para favorecer la investigación y el desarrollo del diseño y de la producción de circuitos integrados, formación que se llevaría a cabo en las instalaciones de los laboratorios Bell, Pennsylvania (USA). Si este acuerdo fue o no válido (la Intervención General del Estado lo calificaría ulteriormente de nulo de pleno derecho al infringir el artículo 60 de la Ley General Presupuestaria, y la Abogacía del Estado expresó sus reservas sobre la falta de competencia del Director General que lo suscribió), cuál fuera su duración y sus efectos económicos para la Administración son cuestiones que, sin duda, pueden ser objeto de controversia y, en su caso, del correspondiente recurso jurisdiccional.

La exigencia de la responsabilidad contractual de la Administración derivada de aquel acuerdo de 1988 es independiente, sin embargo, del proceso administrativo de concesión de subvenciones convocadas, con carácter general, por una Orden Ministerial (la de 2 de marzo de 1992), proceso al que concurren en igualdad de condiciones muy distintas empresas peticionarias. La adjudicación de las subvenciones previstas en dicha Orden ha de hacerse, precisamente, en función de los criterios objetivos en ella establecidos.

En el caso de autos, la Secretaría de Estado hizo saber a la empresa recurrente que el rechazo de su concreta petición (la de obtener la subvención al amparo de la Orden de 2 de marzo de 1992) estaba motivada precisamente en la aplicación de los criterios establecidos en dicha Orden Ministerial "[...] de tal modo que fue el Comité de Evaluación quien estimó, según consta en el informe emitido por la Dirección General de Electrónica y Nuevas Tecnologías, que el proyecto 460/92, de la Compañía interesada, no era de especial interés por tratarse de una propuesta de actuación no orientada a generar infraestructuras de utilización colectiva, cuestión ésta que determinó a la hora de hacer una valoración del proyecto presentado la no concesión de la subvención solicitada, subvencionándose, por el contrario, a aquellos proyectos que se ajustan más a los criterios descritos en la Orden Ministerial citada, en relación con el Plan de Infraestructura Tecnológica".

En otras palabras, los criterios que se tuvieron en cuenta para la asignación de los recursos presupuestarios disponibles al amparo de la Orden de 2 de marzo de 1992 se atuvieron al régimen jurídico en ella prefijado.

Cosa distinta, insistimos, es si realmente seguían pendientes de pago en 1992 las obligaciones "contractuales" derivadas del acuerdo bilateral de 1998, extremo sobre el que tampoco parece haber coincidencia, pues la Administración sostuvo (cierto que a título adicional, no como razón concluyente) que "este convenio de cooperación finalizó en el año 1991, tal y como se desprende del contenido del mismo". En todo caso, admitida la hipótesis de que siguieran pendientes de pago aquellas obligaciones contractuales (y presupuesta la validez del convenio mismo que las generaba), la denegación de subvenciones al amparo de la Orden de 1992 es ajena a ellas y deja intacto el eventual crédito que la empresa tuviera contra la Administración.

Incluso en el caso de que las compensaciones a cargo del Estado, derivadas del convenio de 1988, hubieran sido en otros ejercicios satisfechas mediante subvenciones otorgadas a la empresa en aplicación de órdenes ministeriales similares a la de 2 de marzo de 1992, no por ello resultaba obligado forzar o alterar la aplicación de los criterios aplicativos a las subvenciones reguladas en la Orden de 1992 para "pagar" con una de estas subvenciones "deudas" procedentes de convenios anteriores.

Sentada esta premisa, el recurso de casación debe necesariamente ser desestimado. Aun cuando se articula en dos motivos separados, uno y otro al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, ambos merecen un análisis conjunto pues en el primero se aduce la infracción (global) de los principios de seguridad jurídica, interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, buena fe y confianza legítima, mientras que en el segundo se invoca tan sólo la infracción de la jurisprudencia recaída en torno a este último principio.

El punto de partida del recurso de casación se centra en las "obligaciones contractuales asumidas por la Administración en virtud del mencionado Acuerdo [de 1988]". Sostiene la parte recurrente:

1. Que dichas obligaciones se concretaban en subvencionar el Proyecto de acuerdo al esquema y al presupuesto descrito en el Anexo (que distingue entre gastos de salario, manutención, viajes y preparación previstos por persona para el año 1, año 2 y año 3 de duración del Plan de formación, cuyo coste asumía el Gobierno español, y gastos de preparación, supervisión y formación, cuyo coste correspondía a AT&T).

2. Que al amparo del mencionado acuerdo AT&T obtuvo subvenciones en los años 1989 y 1991 y que el Ministerio de Industria y Energía estuvo en todo momento informado de la marcha y evolución del Plan de formación que se estaba llevando a cabo por la entidad AT&T en Laboratorios Bell.

3. Que el periodo de formación previsto para los técnicos estaba fijado en tres años, realizándose la efectiva incorporación de los técnicos al Proyecto de forma progresiva desde julio de 1989 hasta abril de 1990, sin que en el Acuerdo se contenga cláusula ni estipulación o referencia alguna a su plazo de vigencia.

Nada habría que objetar, ni en sentido favorable ni desfavorable, a estas afirmaciones si no es su irrelevancia para fundar la declaración de nulidad de las resoluciones impugnadas, según ya anticipamos en el fundamento jurídico anterior. Y ha de tenerse en cuenta que el recurso contencioso-administrativo tenía como objeto -según su escrito de interposición- combatir la negativa de la Administración a otorgar la subvención solicitada al amparo de la Orden de 2 de marzo de 1992.

La sociedad actora incurrió, pues, entonces y ahora, en un defectuoso planteamiento de su pretensión cuando, tras haberla dirigido contra aquellas resoluciones administrativas, pretendió centrarla más tarde en las obligaciones contractuales previas. Hasta tal punto ello es así que si se lee el suplico de la demanda presentada ante el tribunal de instancia (transcrito en el segundo de los antecedentes de esta sentencia) lo que en él se pidió poco tiene que ver con la validez o la nulidad intrínseca de las resoluciones que aplicaban la tan citada Orden de 1992, a pesar de que éstas eran formalmente los únicos actos administrativos impugnados. La pretensión literal deducida en la demanda fue que se declarase "la validez del Acuerdo suscrito el 7 de diciembre de 1998 entre el Ministerio de Industria y Energía" y el reconocimiento del "derecho de mi mandante a ser reembolsada de los gastos incurridos durante el año 1992 en ejecución del meritado acuerdo, y condenando a dicho Ministerio al abono de dichos gastos más los intereses legales aplicables desde el momento en que debió otorgarse la subvención".

Pretensión que, repetimos, desenfoca el verdadero sentido del recurso contencioso-administrativo interpuesto ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, cuya única finalidad posible era no la de resolver unas determinadas diferencias o conflictos atinentes a un contrato previo sino determinar si la concesión de las subvenciones otorgadas al amparo de la citada Orden del Ministerio de Industria y Energía de 2 de marzo de 1992 era o no conforme a derecho.

La apelación a los principios generales del derecho cuya infracción se alega en el primer motivo resulta, pues, carente de base en cuanto aplicada a la impugnación del otorgamiento de las subvenciones derivadas de la Orden de 2 de marzo de 1992. Pudiera resultar, en su caso, fundada en cuanto aquellos principios se quisieran hacer valer contra el incumplimiento contractual, y de hecho así se sostuvo en la demanda: pues si el Ministerio de Industria y Energía firmó un acuerdo de naturaleza convencional en el que expresamente se comprometía a conceder subvenciones para financiar parte del proyecto de formación de técnicos propuesto por AT&T, y cumplió estas obligaciones en ejercicios anteriores, no sería irrazonable sostener que ello podía "suscitar en mi mandante la confianza de que sus expectativas como interesado eran razonables al estar amparadas en un contrato de obligado cumplimiento para ambas partes." Todo ello sin perjuicio de las reservas ya expuestas en orden a la validez misma del acuerdo, la competencia de quien lo suscribió, su plazo de duración y sus efectos, reservas que no es este litigio el adecuado para solventar.

La "confianza" de la recurrente en que del acuerdo se derivaban derechos a favor de "AT&T Microelectrónica de España, S.A." y correlativas obligaciones a cargo de la Administración pudiera igualmente reforzarse por el hecho de que, como alega, el Ministerio de Industria y Energía le otorgó en 1989 una subvención por importe de 20.000.000 pesetas con cargo a la financiación del mencionado Plan de Formación. Hecho que ella misma considera como parte de "[...] una pauta de conducta, mediante la cual AT&T iba abonando cumplidamente los gastos de mantenimiento, viaje y salarios del personal integrado en el Proyecto y el Ministerio iba reembolsando parte de estos gastos mediante la concesión de subvenciones." Pero, de nuevo, tal confianza podría, en todo caso, referirse al cumplimiento del contrato como tal, no a que las obligaciones debidas con cargo a él tuvieran que ser satisfechas precisamente en aplicación de una convocatoria pública de subvenciones cual la prevista en la Orden de 2 de marzo de 1992.

Prueba adicional que ello es así la proporciona, paradójicamente, la recurrente en el escrito por el que interpone el recurso de casación. Que era consciente de la independencia entre las obligaciones contractuales, por un lado, y su no obligada "instrumentación" a través de las Órdenes generales de subvenciones, por otro, lo demuestra al afirmar en aquel escrito que "en el año 1990 AT&T Microelectrónica España, S.A. decidió no solicitar la subvención y se limitó a presentar la justificación de los gastos incurridos durante el mencionado año". Conducta que, sin embargo, no llegó a adoptar finalmente pues, al parecer, recibió en sentido contrario indicaciones verbales de un "Consejero Técnico Coordinador de la Dirección General de Electrónica y Nuevas Tecnologías del Ministerio de Industria y Energía".

Siendo cierto que las Administraciones Públicas deben respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima (como ahora afirma ya de modo expreso el artículo 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero), también lo es que el nacimiento de dicha confianza legítima en el ánimo de los administrados no puede basarse en meras indicaciones verbales que éstos reciban de un funcionario, sino en la "actuación" previa de la Administración como tal. Concepto bajo cuya cobertura -aun cuando pudieran incluirse eventualmente, además de los "normales" actos administrativos (aquellos que dictan las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, a través del órgano competente y ajustándose al procedimiento establecido) otras modalidades de actuación menos "típicas"- no caben simples afirmaciones verbales y ocasionales de los agentes que sirven a la propia Administración.

Siendo ello así, y sin perjuicio de que el principio de confianza legítima pudiera aplicarse, en su caso, al cumplimiento en términos generales del "acuerdo de cooperación" (tal como, repetimos, sostuvo la propia actora en su demanda) a la vista de la conducta administrativa expresada en hecho concluyentes, tal principio -ni ningún otro de los invocados- no autoriza a sostener que el cumplimiento del referido acuerdo deba instrumentarse precisamente mediante la concesión de una de las subvenciones a las que se refería la tan citada Orden de 2 de marzo de 1992. En la medida en que quedaba abierta a la empresa recurrente la posibilidad de instar la ejecución de dicho convenio en sus propios términos -esto es, al margen de aquella Orden- no se vulnera la eventual confianza legítima que pudiera haber surgido en ella acerca de la voluntad administrativa de cumplir los compromisos asumidos por el Ministerio de Industria, en cuanto parte signataria de aquel acuerdo.

En definitiva, ninguno de los principios generales invocados (repetimos, los de seguridad jurídica, interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, buena fe y confianza legítima) ni la doctrina jurisprudencial surgida en torno a este último aparecen vulnerados por el hecho de que la Sala de instancia haya corroborado que el otorgamiento de las subvenciones previstas en la Orden de 2 de marzo de 1992 se hizo conforme al régimen jurídico que las regulaba, y no al servicio de otras finalidades como pudieran ser las de sufragar las obligaciones derivadas de un convenio anterior.

Procede, en suma, la desestimación del recurso con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español