STS, 28 de Septiembre de 2005

La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Tercera, dictó Sentencia, el cinco de junio de dos mil uno, en el Recurso número 167 de 2000, en cuya parte dispositiva se establecía: "Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo nº 167/2000 interpuesto por D. Luis Enrique, representado por la Procuradora Doña Sara Natalia Gutiérrez Lorenzo, contra la resolución del Ministerio de Justicia de 28 de octubre de 1999, descrita en el fundamento de derecho primero, la que se confirma por ajustarse al ordenamiento jurídico. No hacemos una expresa condena en costas".

En escrito de tres de julio de dos mil uno, la Procuradora Doña Sara Natalia Gutiérrez Lorenzo, en nombre y representación de Don Luis Enrique, interesó se tuviera por presentado el recurso de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha cinco de junio de dos mil uno.

La Sala de Instancia, por Providencia de cinco de julio de dos mil uno, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.

En escrito de catorce de septiembre de dos mil uno, la Procuradora Doña Sara Natalia Gutiérrez Lorenzo, en nombre y representación de Don Luis Enrique, procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Providencia de treinta y uno de octubre de dos mil uno.

En escrito de veintiocho de mayo de dos mil tres, el Sr. Abogado del Estado, manifiesta su oposición al Recurso de Casación y solicita se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día veintiuno de septiembre de dos mil cinco, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martínez-Vares García,

Se combate en este recurso extraordinario de casación la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Tercera, de cinco de junio de dos mil uno, que desestimó el recurso contencioso administrativo núm. 167/200, interpuesto por la representación procesal de D. Luis Enrique, contra la resolución del Ministerio de Justicia de veintiocho de octubre de mil novecientos noventa y nueve, que denegó al recurrente la concesión de la nacionalidad española por no haber justificado suficientemente buena conducta cívica, ya que había sido condenado en Sentencia de treinta y uno de marzo de mil novecientos noventa y dos por el Juzgado de lo Penal nº 2 de Ibiza y en otra posterior por el Juzgado de igual clase nº 1 de la misma localidad.

La Sentencia de instancia ratifica la resolución de la Administración y deniega la concesión de la nacionalidad española con los razonamiento que expone en el fundamento de Derecho tercero de la Sentencia que transcribimos en lo que interesa: "Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999, citando otras muchas como las de 22-6-82, 13-7-84, 9-12-86, 24-4, 18-5, 10-7 y 8-11 de 1993, 19-12-95, 2-1-96, 14-4, 12-5 y 21-12 de 1998 y 24-4-99, que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, que lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión "estricto sensu" sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

En el presente caso, según se desprende del expediente, la Administración reconoce que el recurrente reúne los requisitos generales de residencia exigidos para la concesión de la nacionalidad solicitada. Sin embargo, se deniega la solicitud por no haber justificado suficientemente buena conducta cívica, ya que tiene antecedentes por dos condenas penales. Se trata de determinar si ello resulta decisivo para apreciar la carencia de ese requisito. A tal efecto conviene recoger la doctrina establecida por sentencia de 16 de marzo de 1999 cuando señala que "el artículo 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que "per se" impliquen mala conducta, lo que el artículo 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la Sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987". En el caso de autos, consta acreditado que el recurrente fue condenado en sentencia de fecha 31 de marzo de 1992, por el Juzgado de lo Penal nº 2 de Ibiza, como autor de un delito de robo con violencia en grado de frustración, a la pena de dos meses de arresto mayor. Los hechos ocurrieron el día 15 de septiembre de 1990, cuando el recurrente vio acercarse a Melisa y movido por el animo de procurarse un beneficio económico, procedió con gran rapidez a arrebatarle mediante el procedimiento del tirón, el bolso que portaba colgado en el hombro.

A su vez, también consta acreditado que el recurrente fue condenado en sentencia de fecha nueve de julio de 1992, por el Juzgado de lo Penal nº Uno de Ibiza como responsable en concepto de autor de un delito de sustitución de placa de matrícula legítima de vehículo automóvil, a la pena de 100.000 ptas. de multa con veinte días de arresto sustitutorio. Los hechos ocurrieron el quince de octubre de 1990, día en el que el recurrente circulaba con un vehículo 127 al que le correspondía la matrícula de Alicante -NUM000-J, y al que el recurrente le había colocado la TL-....-W, correspondiente a otro vehículo.

Los anteriores hechos no se corresponden con el concepto de buena conducta cívica, al incidir negativamente en las normas generales más elementales de convivencia, afectando de manera grave al desarrollo de la misma. La valoración de los mismos efectuada en el expediente administrativo por la Administración, al apreciar la falta de buena conducta cívica en el recurrente resulta conforme a derecho al ser un requisito exigido en el art. 22.4 del Código Civil, debiendo tenerse en cuenta la relativa proximidad en el tiempo de los hechos y de las condenas penales por los mismos, en relación con la solicitud de la concesión de la nacionalidad española".

Se plantea un único motivo de casación al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción. Considera el motivo que la cancelación de antecedentes penales es bastante para entender que el recurrente mantiene buena conducta cívica dado el tiempo transcurrido desde que se produjeron las Sentencias que le condenaron. Invoca el art. 32 de la Constitución española relativo al derecho a contraer matrimonio y el 39 que asegura la protección social, económica y jurídica de la familia así como la protección integral de los hijos y el deber de asistencia de sus padres. La aplicación del art. 22.4 del Código Civil sin su integración por el resto del ordenamiento jurídico vulnera el mismo lo que obliga a casar la Sentencia recurrida.

Para la más adecuada resolución de la cuestión que nos ocupa hemos de recordar aquí la doctrina uniforme y consolidada de esta Sala acerca de la concesión de la nacionalidad española. Así en Sentencia de veintidós de abril de dos mil cuatro, reiterada en otras de veintitrés del mismo mes y año y de veinticuatro de mayo siguiente, hemos dicho lo que sigue: "Así, en primer lugar, no nos encontramos ante un simple supuesto de limitación en el ejercicio de un derecho, no cabe en modo alguno afirmar que la obtención de la nacionalidad por residencia sea un derecho subjetivo, estamos más ante un acto que constituye una de las mas plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones, otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al artículo 21 del Código civil, puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. En segundo lugar, el artículo 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que "per se" impliquen mala conducta, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica.

El concepto "buena conducta cívica" se integra por la apreciación singular del interés público conforme a unos criterios, preferentemente políticos marcados explícita o implícitamente por el legislador, (por lo que) el actuar de la Sala "a quo" es conforme a Derecho al denegar al peticionario extranjero la concesión de la nacionalidad, en base a los hechos por él admitidos, pues, como queda dicho, al ser la nacionalidad española el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos, es dable exigir al sujeto solicitante, a consecuencia del "plus" que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los "actos favorables al administrado", un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española. "No está de más recordar también que la diferencia de naturaleza entre la llamada "concesión de la nacionalidad" y la "concesión de servicio público" está claramente establecida en la doctrina administrativa desde hace años, la cual distingue la concesión de servicio público stricto sensu de las concesiones de status, entre ellas la concesión de la ciudadanía, advirtiendo que la palabra "concesión" se utiliza en estos otros casos en un sentido puramente lexicológico, como sinónima de otorgar, conferir o donar.

Y por si todavía pudiera quedar algún resquicio de duda acerca del sentido exacto de lo que se acaba de decir, el Tribunal Supremo añade esto otro en el fundamento siguiente de la misma sentencia: "Nada tiene que ver (sic) el concepto jurídico indeterminado "buena conducta cívica" a que se refiere el artículo 22.4 del Código Civil, con la carencia de antecedentes penales a que se refiere en último término la norma invocada, ya en la sentencia de 16 de marzo de 1999 se decía que en el supuesto de la concesión de nacionalidad por residencia, la exigencia de "justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica" (además de suficiente grado de integración en la sociedad española) (artículo 22.4 del Código Civil), constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no transgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo periodo de tiempo de permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales.

De otra parte, al ser la nacionalidad española el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos (sentencia del Tribunal Supremo de 8 de febrero de 1999) es exigible al solicitante de aquélla, a consecuencia del plus que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los actos favorables al administrado, un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera poner en cuestión el concepto de buena conducta que el precepto salvaguarda como exigencia determinante de la concesión de la nacionalidad española, pues el otorgamiento de ésta en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, sino, como antes hemos dicho, como el otorgamiento de una condición, la de nacional, que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado, no en vano la nacionalidad constituye la base misma de aquél, y que conlleva el reconocimiento de una serie de derechos y obligaciones que en todo caso puede ser denegado por razones de orden público o interés nacional".

Téngase presente que esta doctrina que acabamos de transcribir no es doctrina aislada, sino que está reiterada en sentencias posteriores (cfr., por todas, la STS, Sala 3ª, sección 6ª, de 22 de noviembre de 2001, recurso de casación 7947/1997.

Evidente resulta -seguíamos diciendo en esta otra sentencia nuestra a la que ahora nos estamos refiriendo de 12 de noviembre de 2002- que estos cambios de la estimativa de valores -que son inevitables ya que pertenecen a la naturaleza de las cosas- "introducen un factor de dificultad para el juez que ha de determinar lo que -en un determinado momento de la historia- deba entenderse por buena conducta cívica, concepto jurídico indeterminado que se mantiene intocado en la reciente Ley 36/2002, de modificación del Código civil en materia de nacionalidad. Y por eso importa dejar claro que este sintagma que emplea el artículo 22.4 del Código civil remite a un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo. Un estándar que vale para todos y vale para cada uno. En el bien entendido que no se trata de imponer un modo de vida uniforme en la comunidad nacional, ni de que quien utiliza esta vía de adquisición de la nacionalidad tenga que demostrar que durante toda su vida haya observado una conducta intachable, sino de proclamar que, siendo cada sujeto humano libre para organizar su vida como le plazca -la vida se nos da, pero no se nos da hecha: tenemos que hacérnosla-, quienes, no siendo españoles, deseen obtener la nacionalidad española, han de haber llevado y seguir llevando una vida ajustada a ese estándar medio de conducta al que acabamos de referirnos".

La Sentencia que examinamos es fiel a la doctrina que hemos trascrito, y así en el fundamento de Derecho tercero relata los dos delitos cometidos por el recurrente en 1990 en los meses de septiembre y octubre, cuando fue condenado como autor de un delito de robo con violencia en grado de frustración y también por un delito de sustitución de placa de matrícula legítima de un vehículo automóvil. Como consecuencia de ello la Sentencia concluye que aun cuando los antecedentes del recurrente fueron cancelados la comisión de los delitos no se corresponde con el concepto de buena conducta que exige el art. 22.4 del Código Civil teniendo en cuenta la relativa proximidad en el tiempo de los hechos y de las condenas penales por los mismos, en relación con la solicitud de la concesión de la nacionalidad española.

Sin embargo, y volviendo a lo expuesto cuando se formuló el motivo de casación, este ha de ser estimado. Y ello porque por lo que a continuación expondremos en el supuesto que enjuiciamos si concurre la buena conducta cívica a la que se refiere el art. 22.4 del Código Civil cuando dispone que "el interesado deberá justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española".

No está en cuestión que el recurrente cumple con las condiciones que exige la norma para solicitar que se le conceda la nacionalidad por residencia en tanto que acredita haber nacido en Perú y ostentar esa nacionalidad y prueba también residir en España al menos desde 1988 como resulta de documento expedido por el Cónsul honorario de Perú en Palma de Mallorca. No se cuestiona tampoco que la residencia del solicitante de la nacionalidad en nuestro país haya sido legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición como requiere el art. 22.3 del propio Código Civil y tampoco cabe dudar de su grado de integración en la sociedad española, puesto que su lengua materna es el castellano, vive en España desde al menos 1988 y está casado con española y tiene un hijo nacido en nuestro país. Lo que a la Administración le lleva a denegar la concesión es la falta de prueba de buena conducta cívica puesto que consta que durante su permanencia en España cometió dos hechos delictivos.

Ya hemos dicho que al menos desde 1988 consta que el recurrente reside en España, y si es cierto que en 1990 cometió dos delitos por los que fue condenado, también lo es que desde entonces no existe hecho alguno que le haga desmerecer del concepto general que puede tenerse de un buen ciudadano. Por el contrario, es precisamente a finales de ese año de 1990, en el mes de diciembre, cuando contrae matrimonio con una ciudadana española con la que convive desde entonces en el mismo domicilio, y con la que está probado que ha tenido un hijo, consta de alta en la Seguridad Social trabajando por cuenta ajena como albañil en distintas empresas en la localidad de su residencia, hace declaración del impuesto sobre la renta de las personas físicas y, finalmente, aporta un documento con el que intenta demostrar su buena conducta cívica expedido por el cura párroco de la parroquia de la que es feligrés en el que el sacerdote que lo suscribe dice que el recurrente "goza de buena fama cívica y religiosa en esta parroquia". Es decir, que está suficientemente probado que si bien el recurrente cometió en 1990 dos hechos delictivos por los que fue condenado, a partir de ese mismo año su conducta carece de reproche alguno, y, por el contrario, muestra un comportamiento que es el que exige la sociedad como representativo de un ciudadano estándar en tanto que posee una vida familiar estable, tiene un trabajo con el que atiende a las necesidades familiares, goza de un domicilio familiar conocido, paga sus impuestos y tiene buena fama cívica y religiosa en su entorno según expresa el documento al que antes nos referimos. Es decir, desde hace más de quince años al hoy recurrente no cabe hacerle reproche alguno, en lo que hace a su conducta social y cívica y por tanto está suficientemente justificada una rehalibilitación total del mismo no pudiendo constituir sus errores de un pasado lejano en el tiempo, estigma insubsanable cuando se ha acreditado en la forma en que acontece en el caso de autos como absoluta su integración cívica y social y una conducta acorde a esa integración durante tan largo periodo de tiempo.

En consecuencia el motivo debe ser estimado y la Sentencia casada y declarada nula y sin ningún valor ni efecto, y en atención a ello y resolviendo en los términos en que se plantea el debate el acto recurrido ha de ser anulado, debiendo la Administración conceder al recurrente la nacionalidad española por residencia.

Al estimarse el recurso de conformidad con lo prevenido en el art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción no procede hacer expresa condena en costas en este recurso de casación y en cuanto a las de la instancia cada parte satisfará las que le correspondan.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN