Crònica legislativa del País Basc. Segon semestre de 2021. 'La qüestió d'inconstitucionalitat contra la Llei d'institucions locals d'Euskadi
| Autor | Iñigo Urrutia Libarona, Leixuri Urrutia Pujana |
| Cargo | Profesor agregado de Derecho Administrativo de la Universidad del País Vasco, Euskal Herriko Unibertsitatea/Personal investigador en formación de la Universidad del País Vasco, Euskal Herriko Unibertsitatea |
| Páginas | 190-201 |
REVISTA DE LLENGUA I DRET #77
JOURNAL OF LANGUAGE AND LAW
CRÓNICA LEGISLATIVA DEL PAÍS VASCO
Segundo semestre de 2021
“La cuestión de inconstitucionalidad contra la Ley de Instituciones Locales de Euskadi”
Iñigo Urrutia Libarona*
Leixuri Urrutia Pujana**
Resumen
El trabajo recoge las novedades jurisprudenciales y normativas relativas al régimen jurídico de uso del euskera en
Euskadi, producidas en el segundo semestre de 2021.
Palabras clave: País Vasco; derecho lingüístico; lengua en la Administración; lenguas en la educación; euskara; cláusulas
lingüísticas.
LEGISLATIVE REPORTS ON THE BASQUE COUNTRY
Second half of 2021
“Exception of unconstitutionality against the Law of Local Institutions of the Basque Country”
Abstract
This article deals with the legislative and case-law developments on the use of Basque Language in the Basque
Autonomous Community during the second semester of 2021.
Keywords: Basque Country; linguistic law; languages at public administration; education and languages; Basque
language; language clauses.
∗ Iñigo Urrutia Libarona, profesor agregado de Derecho Administrativo de la Universidad del País Vasco, Euskal Herriko
Unibertsitatea. i.urrutia@ehu.es
∗∗ Leixuri Urrutia Pujana, personal investigador en formación de la Universidad del País Vasco, Euskal Herriko Unibertsitatea.
leixuriurpu@gmail.com
Citación recomendada: Urrutia Libarona, Iñigo, y Urrutia Pujana, Leixuri. (2022). Crónica legislativa del País Vasco. Segundo
semestre de 2021. “La cuestión de inconstitucionalidad contra la Ley de Instituciones Locales de Euskadi”. Revista de Llengua i
Dret, Journal of Language and Law, 77, 190-201. https://doi.org/10.2436/rld.i77.2022.3819
Iñigo Urrutia Libarona, Leixuri Urrutia Pujana
Crónica legislativa del País Vasco. Segundo semestre de 2021: “La cuestión de inconstitucionalidad...”
Revista de Llengua i Dret, Journal of Language and Law, núm. 77, 2022 191
Sumario
1 Introducción
2 Análisis jurisprudencial
3 Normativa
3.1 Subvenciones para las entidades que promueven el euskera
3.2 Subvenciones para la promoción del euskera
3.3. Pruebas de acreditación lingüística
3.4. Sustitución del personal con perl lingüístico preceptivo a su servicio para asistir a clases de euskera
3.5 Formación en euskera
3.6 Convocatoria de plazas públicas con perl perceptivo
3.7 Subvenciones para la cooperación entre minorías
4 Reexión conclusiva
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1 Introducción
Este trabajo comprende las novedades jurisprudenciales y normativas relativas al régimen jurídico del
euskera producidas en el segundo semestre del año 2021. En primer lugar, comenzaremos por el análisis
jurisprudencial. Han sido escasas y poco interesantes las sentencias dictadas por los juzgados y tribunales
radicados en el País Vasco en el período objeto de estudio. Quizás el pronunciamiento de mayor alcance sea
el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad realizada por la sala tercera del Tribunal Superior de
Justicia del País Vasco contra la Ley de Instituciones Locales de Euskadi, sobre lo que centraremos el análisis.
Posteriormente se dará cuenta, someramente, de las principales novedades normativas, que en este semestre
también han sido poco relevantes. Concluiremos el estudio con una breve valoración conclusiva.
2 Análisis jurisprudencial
Auto del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (ATSJPV), de 7 de septiembre de 2021 (no publicado
en las bases de datos de jurisprudencia).
Mediante este Auto, la sección tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de
Justicia del País Vasco procede a plantear cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional
respecto del artículo 6.2 de la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi (LILE). El
planteamiento de la cuestión trae causa del recurso contencioso administrativo contra el Decreto 179/2019,
de 19 de noviembre, sobre normalización del uso institucional y administrativo de las lenguas ociales en
las instituciones locales de Euskadi,1 norma objeto de comentario en un número anterior de esta revista.2
La demandante, del partido político VOX, impugnó varios artículos del Decreto 179/20193 y solicitó el
planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad respecto de determinados apartados de los arts. 6.1 y 6.2
de la LILE.
Efectivamente, los preceptos reglamentarios cuestionados en el recurso directo ante la Sala encuentran su
razón de ser en la LILE, y más concretamente el art. 18 del Decreto, que es el que desarrolla el art. 6.2 de la
Ley, siendo esta su norma legal habilitante. Por ello, a juicio del Tribunal Superior, resulta imprescindible para
resolver el proceso la previa decisión respecto a si el art. 6.2 referido se acomoda, o no, a la Constitución, a
sus arts. 3, 9.3, 14 y 23 más concretamente.
La recurrente en el procedimiento principal alegaba la necesidad de plantear una cuestión de inconstitucionalidad
contra dos preceptos, el 6.1 y el 6.2. El Tribunal Superior únicamente convino en plantear la cuestión contra
el segundo de ellos. En todo caso, interesa conocer la argumentación que lleva al Tribunal a desestimar el
planteamiento de la cuestión respecto del primer caso y a estimarlo respecto del segundo.
a) Desestimación de la cuestión en el caso del artículo 6.1 de la Ley de Instituciones Locales
Para centrar convenientemente la exposición, procedemos a transcribir el tenor literal del precepto:
Artículo 6. Lengua ocial de las entidades locales de la Comunidad Autónoma de Euskadi
1. El euskera, lengua propia del País Vasco, es, como el castellano, lengua ocial de las entidades locales
de la Comunidad Autónoma de Euskadi, y, como tal, será lengua de servicio y lengua de trabajo de
uso normal y general en sus actividades, garantizando en todo caso el ejercicio efectivo del derecho
de los ciudadanos y ciudadanas a escoger la lengua ocial en la que se relacionan con los entes locales
y el correlativo deber de estos de atenderles en la lengua escogida, adoptando con tal n las medidas
necesarias.
1 BOPV de 22 de noviembre de 2019.
2 Urrutia Pujana, Leixuri, y Urrutia Libarona, Iñigo. (2020). Nuevo marco jurídico sobre el uso institucional y administrativo del
euskera. Revista de Llengua i Dret, Journal of Language and Law, 73, 191-210. http://doi.org/10.2436/rld.i73.2020.3469
3 En concreto, se trata de los artículos 1.2.b, 5.1, 7.3, 9, 11, 12, 13, 17, 24, 27, 33.2, 35, 36 y 38, y del capítulo VI del Decreto
179/2019, de 19 de noviembre, sobre normalización del uso institucional y administrativo de las lenguas ociales en las instituciones
locales de Euskadi.
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De acuerdo con la ocialidad reconocida al euskera y al castellano, tanto el uso del euskera como el
uso del castellano en las actuaciones de las entidades locales tendrán plena validez jurídica, siempre
sin perjuicio del deber de las entidades locales de garantizar, en las relaciones con los particulares, el
uso de la lengua ocial que hubiera sido elegida por estos.
Resumiendo, la posición de la parte actora, el art. 6.1 de la Ley sería contrario a la Constitución al discriminar
al castellano y contravenir por ello tanto los arts. 3 y 14 de aquella como la doctrina que el Tribunal
Constitucional ha plasmado en la Sentencia nº 31/2010. La demandante circunscribe la inconstitucionalidad
y nulidad pretendidas a la expresión “y general” que se recoge en el precepto (primera frase).
No se comparte la argumentación de la demandante. En primer lugar, porque no hay prioridad, ni tan siquiera
diferencia de trato entre las lenguas ociales en el primer párrafo, que lo que hace es equiparar el estatus de
las lenguas ociales en el País Vasco. La expresión “como el castellano” lo evidencia. El artículo parte de
considerar igualmente ociales a ambas lenguas. La igualdad de ambas lenguas se predica en el plano de
la ocialidad, que es conjunta. Y se desarrolla deniendo ciertas características funcionales de las lenguas
ociales: como lengua de servicio y como lengua de trabajo. Que se diga que el euskera será lengua de servicio
y lengua de trabajo no es más que una característica vinculada a su estatus de ocialidad. Repárese, además,
que el precepto no dice que será “la” lengua de servicio ni “la” lengua de trabajo, sino que será lengua de
servicio y de trabajo, que es algo muy diferente.
Al margen de ello, el aspecto nuclear del precepto, que debiera disipar toda duda de inconstitucionalidad, es
que se garantiza, en todo caso, el derecho de opción de lengua por parte de la ciudadanía. El enunciado último
garantiza el derecho de los ciudadanos y ciudadanas a elegir una u otra lengua ocial en sus relaciones con
los entes locales y la subsiguiente obligación de estos de atenderles en la lengua escogida.
La demandante centraba su planteamiento en que la expresión “y general” coloca al euskara en una posición
de superioridad. A este respecto, la respuesta del Tribunal de Justicia es la siguiente:
La expresión “y general” se reere, o al menos así se puede interpretar razonablemente sin forzar su
sentido, a que el uso de esta lengua no se limita a un sector determinado de la actividad local sino que
se extiende a todas las actividades de los entes locales. A la vista de este contexto no parece tratarse de
un supuesto en el que la lengua vasca se deba utilizar como lengua principal y excluyente del castellano.
No se trata, en denitiva, de dotar al euskera de una posición preferente que relegue al español a un
lugar secundario, residual o marginal. El texto de la norma permite una exégesis natural y no forzada
perfectamente acomodada a la Constitución y tal es la que ha de dársele ya que es la que garantiza la
equivalencia entre una y otra lengua, la que excluye interpretaciones que puedan servir para primar a
una en detrimento de la otra.4
Esta argumentación iría en línea con la Sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, antes citada, que
argumentó que el “uso normal” de la lengua propia, en el sentido de habitual, en todos los órdenes de la vida
es, precisamente, lo que permite calicar a una lengua como ocial.5 Cuestión distinta sería que el precepto
de la Ley local vasca hubiera previsto la preferencia del uso de una de las lenguas ociales, pero, como cabe
comprobar de la redacción arriba transcrita, ello no se ha recogido así.
En todo caso hay otro argumento que resulta concluyente: la Comisión Bilateral de Cooperación consideró, en
su momento, que el adjetivo “general” incluido en el texto del art. 6.1 de la Ley salva su inconstitucionalidad
interpretándolo en los mismos términos que el Tribunal Constitucional había utilizado con relación al adjetivo
“normal” en el Fundamento de Derecho 14.º de la Sentencia 31/2010.6 El texto del acuerdo es el siguiente:
4 ATSJPV, de 7 de septiembre de 2021, FJ 2.
5 STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 14.
6 Resolución de 3 de febrero de 2017, de la Secretaría de Estado para las Administraciones Territoriales, por la que se publica el
Acuerdo de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado - Comunidad Autónoma del País Vasco en
relación con la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi (BOE núm. 41, de 17 de febrero de 2017, páginas
11.008 a 11.011).
Iñigo Urrutia Libarona, Leixuri Urrutia Pujana
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Ambas partes entienden que la referencia al uso «general» contenida en el artículo 6.1 párrafo primero
de la Ley del País Vasco 2/2016, de 7 de abril, ha de interpretarse con el alcance que la Sentencia del
Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de junio en su Fundamento Jurídico 14, ha dado al uso calicado
como «normal».7
El alcance del término “uso general” se delimita, y no supone un uso preferente. Esta idea es asumida por el
Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, que concluye de la siguiente manera:
El uso normal se debe entender en todo caso y simultáneamente referido a ambas lenguas ociales en
el sentido de que una y otra en igualdad de condiciones puedan ser el medio natural de comunicación
y no a que una de ellas pueda ser considerada por los entes públicos como prevalente o preferente.8
Desde la perspectiva teórica estamos de acuerdo con esta apreciación, si bien desde una perspectiva práctica, a
nuestro entender, tales palabras no pueden interpretarse en el sentido de que se imponga un uso simultáneo de
las lenguas ociales, ni tampoco que en todo caso se exija un uso equilibrado de estas. Si ello fuera necesario,
la ocialidad de cada lengua quedaría mermada. Recuérdese que, como el propio TC ha manifestado, el
tratamiento desequilibrado proporcional de las lenguas es constitucional. El TC se rerió a la “procedencia
de que el legislador pueda adoptar, en su caso, las adecuadas y proporcionadas medidas de política lingüística
tendentes a corregir, de existir, situaciones históricas de desequilibrio de una de las lenguas ociales respecto
de la otra, subsanando así la posición secundaria o de postergación que alguna de ellas pudiera tener”.9
En denitiva, el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco no encontró fundamento para plantear la cuestión
de inconstitucionalidad respecto del artículo 6.1 de la Ley de Instituciones Locales de Euskadi.
b) Estimación de la cuestión en el caso del artículo 6.2 de la Ley de Instituciones Locales
El Tribunal Superior de Justicia del País Vasco procedió a plantear la cuestión de inconstitucionalidad respecto
del artículo 6.2 de la Ley de Instituciones Locales. Dicho artículo dice lo siguiente:
Artículo 6.2. “Las convocatorias, órdenes del día, mociones, votos particulares, propuestas de acuerdo,
dictámenes de las comisiones informativas, acuerdos y actas de los órganos de las entidades locales
podrán ser redactados en euskera. Esta facultad podrá ejercerse, en los supuestos anteriormente
mencionados, siempre que no se lesionen los derechos de ningún miembro de la entidad local que pueda
alegar válidamente el desconocimiento del euskera, sin perjuicio de lo previsto en la Ley 10/1982, de 24
de noviembre, básica de normalización y uso del euskera. Cuando las resoluciones, actas y acuerdos se
redacten en euskera, se remitirán en esta lengua las copias o extractos a la Administración autonómica y
a la Administración estatal, en cumplimiento de lo dispuesto en la legislación básica de régimen local.”
La parte actora centró el objeto del debate en la inconstitucionalidad del adverbio “válidamente” basándose en
que la única obligación derivada del art. 3 de la Constitución es el conocimiento del castellano, pero no existe
esa misma obligación respecto del resto de lenguas coociales y, por lo tanto, no resulta constitucionalmente
exigible el deber de acreditar el desconocimiento de estas para poder ejercitar la opción por el uso del
castellano. El texto de la norma, de acuerdo con la interpretación de la representación de la formación política
VOX, contravendría los arts. 3 y 14 de la Constitución.
El Tribunal Superior de Justicia enmarca la cuestión con relación a los sujetos afectados por el párrafo 2 del
art. 6. Efectivamente, no es la relación con la ciudadanía la que se encuentra concernida, sino, en palabras
del Tribunal, “la relación de la entidad local con sus empleados y con los representantes de los ciudadanos e
indirectamente también se verán afectados los derechos de estos últimos en la medida en que sus representantes
puedan ver afectada esa representación”.10
7 Apartado 1.A de la Resolución de 3 de febrero de 2017, de la Secretaría de Estado para las Administraciones Territoriales, por la
que se publica el Acuerdo de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado - Comunidad Autónoma del
País Vasco en relación con la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi.
8 ATSJPV de 7 de septiembre de 2021, FJ 2.
9 STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 14.
10 ATSJPV de 7 de septiembre de 2021, FJ 3.
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La lógica del artículo, a nuestro juicio, se debe entender desde un prisma diferente. No son tanto los derechos
lingüísticos de los miembros de la corporación, o de los servidores públicos el objeto de la regulación. Lo que
el artículo regula es algo diferente. Si el euskera y el castellano son lenguas ociales, la utilización tanto de
una de las lenguas como de la otra, a los efectos del funcionamiento interno, debe producir efectos jurídicos.
Las actuaciones internas tanto en euskera como en castellano son válidas y han de producir efectos jurídicos,
sin que se exija el uso simultáneo de ambas. El artículo se limita a decir eso. Y a eso se añade en qué caso el
funcionamiento interno en euskera no sería posible. Se trata de un límite, no de una habilitación.
El Tribunal Superior enfoca la cuestión desde una perspectiva errónea, lo que le mueve a argumentar lo
siguiente:
El tenor del apartado 2 supone que la entidad local podrá, facultativamente por lo tanto, acordar que
todo el cúmulo de actuaciones referidas en el mismo, esto es, la práctica totalidad de la actuación interna
propiamente de representación ciudadana, desempeñada por los representantes de los ciudadanos,
ser redactada exclusivamente en euskera. Pongámonos en el supuesto en el que así se decide y por
lo tanto toda la actividad se desarrolle en euskera. El único límite que la norma le impone al ente
local es que no puede con ello lesionar el derecho de ninguno de sus integrantes y materializa este
derecho exclusivamente en que el afectado pueda alegar válidamente el desconocimiento de la lengua
autonómica.11
El enfoque es erróneo, ya que la entidad local no podría decidir utilizar el euskera si algún miembro de
la corporación desconoce esta lengua. El desconocimiento del euskera por parte de algún miembro de la
corporación es una circunstancia impeditiva del funcionamiento en euskera, de acuerdo con el artículo 6.2
de la LILE. Cabría preguntarse qué ocurriría si algún miembro de la corporación desconociera el castellano.
Con relación a este supuesto, la LILE guarda silencio. A nuestro entender, tratándose de una lengua ocial,
nada impediría que los órganos municipales colegiados utilizaran esta lengua, garantizándose el ius in ocium
de los miembros electos de la corporación.
El Tribunal Superior da un salto más en su argumentación, para decir lo siguiente:
En denitiva, cuando la Administración resolviese que el euskera fuera la lengua a utilizar dejaría al
castellano, injusticadamente, desprovisto de toda posibilidad de uso; la igualdad de ambas lenguas
quiebra por completo porque la libertad de opción habría desaparecido ante la falta de control de la
voluntad administrativa que conrme la utilización del euskera y deniegue la del castellano.12
No se comparte el punto de partida, por un lado, porque la condición para que la Administración local utilice
el euskera es que ningún miembro de la corporación desconozca esa lengua, y por otro lado, porque una cosa
es que la Administración local pueda utilizar el euskera en su funcionamiento interno con plena validez, y
otra diferente que en tal caso se prohíba el uso de la lengua castellana de forma individualizada, lo que no
se produce.
Como luego observaremos, el artículo que desarrolla el 6.2 de la LILE es el 19.2 del Decreto 179/2019, de
19 de noviembre, sobre normalización del uso institucional y administrativo de las lenguas ociales en las
instituciones locales de Euskadi, que dispone lo siguiente:
Cuando no todas las personas miembros del órgano colegiado tengan capacidad de expresarse en
euskera, pero todas ellas comprendan los mensajes en esta lengua, la reunión podrá desarrollarse
principalmente en lengua vasca, garantizando que quienes no tengan facilidad de expresarse en esta
lengua lo puedan hacer en lengua castellana.
El Tribunal Superior continúa su argumentación armando lo que sigue:
Observamos además otro no menos importante factor que contribuye a poner en duda la constitucionalidad
del precepto y es que siendo de prioritario uso el euskera para poder emplear el castellano se exige
11 ATSJPV de 7 de septiembre de 2021, FJ 3.
12 Ibid.
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que la persona interesada esgrima válidamente desconocimiento del primero. Únicamente este, el
desconocimiento, sería causa según el literal transcrito para poder dar entrada al español. El artículo
ex taxativo, no reconoce más supuesto que este para que el castellano pueda ser utilizado en lugar del
euskera, que es tratada como lengua prioritaria.
Resulta sorprendente la argumentación, ya que nada en el artículo 6.2 ni en la LILE apuntan al uso prioritario
del euskera o que el euskara sea la lengua prioritaria, como interpreta el TSJPV. Continúa este diciendo lo
siguiente:
Y, por último, qué ocurre cuando no se trata de conocer o no, de conocer en mayor o menor grado
el euskera, sino que se trata de que sencillamente la persona interesada preere, por las razones que
sean y sobre las que distintas libertades constitucionales no le obligan a manifestarse, relacionarse en
castellano. A este supuesto el precepto no solo no le da respuesta alternativa sino que la única que ofrece
taxativamente es contraria a tal libertad, en tales supuestos la Administración no estaría obligada en
modo alguno a respetar la lengua con que la persona interesada preera relacionarse.
Para concluir de la siguiente forma:
La redacción del artículo que hemos analizado sitúa al euskera en una posición de primacía que impide
la libertad de opción de los hablantes por una u otra lengua ya que la somete a unos condicionamientos
que, reduciéndola a un único supuesto –el desconocimiento del euskera–, la imposibilitan. La
libertad de opción y el equilibrio entre ambas lenguas se ven coartadas por el precepto analizado
en el desenvolvimiento de estas en la actividad de representación política de los ciudadanos y en el
desempeño de sus puestos por los empleados públicos locales lo que implica, respecto a los primeros,
la afectación no solo de sus derechos como ciudadanos y la lesión de los arts. 3 y 14 de la Constitución
sino, de modo especial, la lesión de los arts. 1 y 23 en la medida en que la actividad representativa y el
pluralismo político se ven seriamente afectados al ser la lengua el instrumento esencial de su ejercicio.
No se comparte la conclusión a la que llega el Tribunal. La redacción del artículo 6.2 de la LILE no sitúa al
euskera en una posición de primacía que impida la libertad de opción de los hablantes por una u otra lengua.
El artículo 6.2 se limita a describir un efecto propio de la ocialidad de las lenguas, y es que la utilización de
una lengua ocial ha de producir efectos jurídicos. Lo que viene a decir es que el municipio puede actuar, a
los efectos de sus usos internos institucionales, en una sola de las lenguas ociales, pero no lo podrá hacer
en euskera si algún miembro de la corporación la desconoce. En tal caso, el funcionamiento interno deberá
ser en castellano.
Tampoco es correcto decir que “se impide la libertad de opción de los hablantes por una u otra lengua”. La
libertad de uso de las lenguas por parte de los administrados no se regula en este precepto. Y, con relación
a la libertad de uso de las lenguas ociales por parte de los miembros de la corporación, se ha de decir que
tal derecho no es solo que no se niegue, sino que se reconoce expresamente. Efectivamente, el artículo 6.2
contiene un inciso del siguiente tenor: “[…] sin perjuicio de lo previsto en la Ley 10/1982, de 24 de noviembre,
básica de normalización y uso del euskera”.
La alusión a la Ley de Normalización del Euskara (LNE) signica que, en todo caso, se ha de garantizar el
derecho de utilización de una u otra lengua ocial. Si esto no se entendiera así, ¿qué sentido tendría la alusión
a la LNE? El artículo 6.2 viene a decir, en denitiva, que una entidad local puede actuar en euskara, salvo
que algún miembro de la corporación pueda alegar válidamente su desconocimiento, y también viene a decir
que, en todo caso, se deben respetar los derechos de los ediles que deseen utilizar una lengua ocial distinta
a la lengua que se utilice de forma principal en las sesiones de los órganos colegiados.
En esa línea se ha de recordar, además, que el Acuerdo de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración
General del Estado - Comunidad Autónoma del País Vasco en relación con la LILE, deja claro el valor superior
del derecho de opción de lengua, y también que su ejercicio ha de poder realizarse sin que suponga carga u
obligación alguna. La Comisión Bilateral de Cooperación ha determinado cómo ha de interpretarse el alcance
del artículo 6.2 de la LILE, determinando lo siguiente:
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B) En cuanto al artículo 6, apartado 2, de la Ley del País Vasco 2/2016, de 7 de abril, ambas partes
entienden que la recta interpretación del citado apartado determina que ha de entenderse y aplicarse en
el sentido de que no establece obligación ni carga alguna respecto al hecho de alegar desconocimiento
de la lengua, al objeto de poder ejercitar el derecho de opción entre el castellano y el euskera.13
La interpretación del artículo 6.2 de la LILE garantiza, en consecuencia, el derecho de opción de lengua,
cualquiera que sea la lengua de uso principal por parte de los órganos colegiados de la entidad local.
En una línea conclusiva, a nuestro entender, el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad suscita
importantes interrogantes jurídicos tanto en cuanto a los aspectos formales como de fondo.
Con relación a las cuestiones formales, en primer lugar, sorprende la falta de reparos a aceptar la legitimación
activa del partido político VOX para instar el recurso contencioso-administrativo de referencia, en la medida
que este partido político no cuenta con un solo edil en los municipios vascos. La jurisprudencia relativa a los
márgenes de la legitimación activa de los partidos políticos es restrictiva, como expresa la reciente STS de
2 de noviembre de 2021, en el asunto del nombramiento de la Fiscal General del Estado; el TS maniesta lo
siguiente:
Nuestra jurisprudencia resulta abrumadora en declarar que no concurre, con carácter general, la
legitimación activa de los partidos políticos, para impugnar cualquier actuación de las distintas
Administraciones Públicas, y de los Gobiernos correspondientes, del Estado, de las Comunidades
Autónomas y de las Entidades Locales, que consideren que resulta disconforme con el ordenamiento
jurídico, salvo aquellas actuaciones que afecten a la esfera de sus derechos e intereses legítimos.
Y ello resulta relevante en cuanto que el precepto sobre el que se plantea la cuestión (el artículo 6.2 de la
LILE) tiene exclusivos efectos ad intra del funcionamiento municipal.
En segundo lugar, también resulta sorprendente que, no habiendo sido objeto de impugnación en el recurso
principal el precepto del Decreto que desarrolla el artículo 6.2 de la Ley de Instituciones Locales de Euskadi,
el TSJPV plantee una cuestión de inconstitucionalidad, precisamente, con relación al artículo 6.2.
Efectivamente, los preceptos objeto de recurso contencioso-administrativo son los artículos 1.2.b, 5.1, 7.3,
9, 11, 12, 13, 17, 24, 27, 33.2, 35, 36 y 38, y del capítulo VI del Decreto 179/2019 sobre normalización del
uso institucional y administrativo de las lenguas ociales en las instituciones locales de Euskadi. Repárese
en que los preceptos que desarrollan lo dispuesto en el artículo 6.2 de la Ley de Instituciones Locales son los
artículos 18, 19 y 21 del Decreto 179/2019, que no han sido recurridos.
El artículo 18 viene a decir que la documentación interna municipal podrá ser redactada en euskara, con la
siguiente salvedad: “En caso de que la utilización del euskera o del castellano para la redacción de dicha
documentación pudiera lesionar los derechos de algún miembro de la entidad local que pudiera alegar
válidamente el desconocimiento de la lengua utilizada, se le proporcionará una traducción a la otra lengua
ocial”.14 A renglón seguido dispone que la documentación interna municipal será creada en una lengua
ocial, euskara o castellano, sin perjuicio de la aplicación posterior de los criterios lingüísticos relativos
a las comunicaciones y noticaciones a las personas interesadas. Por su parte, el artículo 19 se reere a
la lengua de los órganos colegiados para decir que las sesiones de los órganos colegiados de las entidades
locales podrán desarrollarse en lengua vasca cuando todas las personas intervinientes la conozcan. El segundo
párrafo del artículo 19 se reere al caso en que no todas las personas miembros del órgano colegiado tengan
capacidad de expresarse en euskera, pero todas ellas comprendan los mensajes en esta lengua; para tal caso,
tal y como hemos destacado anteriormente, se prevé que “la reunión podrá desarrollarse principalmente en
lengua vasca, garantizando que quienes no tengan facilidad de expresarse en esta lengua lo puedan hacer en
lengua castellana”.
13 Resolución de 3 de febrero de 2017, de la Secretaría de Estado para las Administraciones Territoriales, por la que se publica el
Acuerdo de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado - Comunidad Autónoma del País Vasco en
relación con la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi, apartado 1.B.
14 Artículo 18.1 del Decreto 179/2019, de 19 de noviembre, sobre normalización del uso institucional y administrativo de las
lenguas ociales en las instituciones locales de Euskadi.
Iñigo Urrutia Libarona, Leixuri Urrutia Pujana
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Tampoco ha sido objeto de recurso contencioso-administrativo el artículo 21 del Decreto que ja el nivel B1
del Marco Común Europeo de Referencia para las lenguas como nivel mínimo a efectos de comprensión del
euskera.15
Siendo esos los artículos que desarrollan el artículo 6.2 de la LILE, y no habiendo sido objeto de recurso
contencioso-administrativo, ¿cómo es posible que el TSJPV plantee una cuestión de inconstitucionalidad
respecto del artículo 6.2?
En cuanto a las cuestiones de fondo, el planteamiento del TSJPV parte, como se ha expuesto, de una
interpretación incorrecta del artículo 6.2 de la Ley de Instituciones Locales. El precepto en cuestión no
supone una “habilitación” a las corporaciones locales para imponer el uso de una de las lenguas ociales a sus
integrantes. Es más bien lo contrario. El artículo 6.2 supone un límite (adicional a las previsiones contenidas en
la legislación del estado que seguidamente referiremos) a la posibilidad de determinar que el funcionamiento
de los órganos municipales se realice en euskera. Lo que expresa el artículo es que la corporación no podrá
determinar que el euskera sea la lengua de uso si algún edil alega válidamente el desconocimiento del euskera.
Que una sesión de un órgano municipal pueda desarrollarse en euskera es un efecto natural de la ocialidad
de esta lengua. Si la segunda frase del artículo 6.2 desapareciera, nada impediría que una sesión de un órgano
municipal pudiera realizarse en euskara con absoluta normalidad, ni tampoco que quien quiera expresarse en
castellano lo pueda hacer.
Se trata, además, de un efecto que la propia normativa del Estado ha reconocido y previsto (aunque
sorprendentemente no se haga referencia a ello en el Auto que plantea la cuestión de inconstitucionalidad).
Nos referimos al Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de
Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, cuyo artículo 86 (lengua a
emplear) dispone lo siguiente:
1. Las convocatorias de las sesiones, los órdenes del día, mociones, votos particulares, propuestas de
acuerdo y dictámenes de las Comisiones informativas se redactarán en lengua castellana o en la lengua
coocial en la Comunidad Autónoma a la que pertenezca la entidad, conforme a la legislación aplicable
y a los acuerdos adoptados al respecto por la correspondiente Corporación.
[…]
2. En los debates podrán utilizarse, indistintamente, la lengua castellana o la coocial de la Comunidad
Autónoma respectiva.
El artículo 110 de la misma norma (lengua a emplear y transcripción del acta de las sesiones de los Entes
Locales Territoriales) dispone que “será aplicable a la redacción de las actas lo dispuesto en el artículo 86.1,
en cuanto a la utilización de las lenguas”.
Lo que estos artículos vienen a decir es que la documentación de los órganos colegiados municipales puede
redactarse o bien en euskera o bien en castellano “conforme a la legislación aplicable y a los acuerdos
adoptados al respecto por la correspondiente Corporación”. La Ley de Instituciones Locales sería la “legislación
aplicable” a que se reere el artículo 86.1 del ROF.
Como puede observarse, el artículo trascrito del ROF de 1986 posibilita lo mismo que la LILE, cuya
constitucionalidad es puesta en duda por el TSJPV.
También sorprende que el Auto que propone la cuestión no haya hecho referencia alguna a la STC
82/1986, de 26 de junio, que utiliza unos términos semejantes a los del precepto objeto de la cuestión de
inconstitucionalidad, al expresar lo siguiente:
15 El artículo 21.1 del Decreto 179/2019, de 19 de noviembre, sobre normalización del uso institucional y administrativo de las
lenguas ociales en las instituciones locales de Euskadi dispone lo siguiente: “En el ámbito de las actividades internas, las entidades
locales y demás entidades que conforman el sector público local de Euskadi harán un uso racional de la traducción y la interpretación.
Se procurará evitar la traducción de documentos redactados en euskera para aquellas personas al servicio de la entidad local o
miembros de la corporación que posean un conocimiento a nivel de comprensión suciente de esta lengua, que determinará cada
entidad local, siendo como mínimo el nivel B2 del marco común europeo de referencia para las lenguas.”
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[…] la utilización por los poderes públicos de una sola de las lenguas coociales puede hacerse
indistintamente, por propia iniciativa o incluso a elección de los interesados, cuando así se regule,
siempre que no se lesionen los derechos de ningún interesado que pueda alegar válidamente el
desconocimiento de la lengua utilizada, lo que sólo puede hacerse respecto de lengua distinta del
castellano. El que todo el procedimiento pudiera realizarse en euskera, es consecuencia natural del
carácter ocial de esta lengua en la Comunidad Vasca, que conlleva la ecacia, en su ámbito, de las
actuaciones realizadas en la misma. (FJ 9)
Repárese en que este párrafo de la STC 82/1986, de 26 de junio contiene los términos que han sido trasladados
al artículo 6.2 de la LILE: “[…] siempre que no se lesionen los derechos de ningún interesado que pueda
alegar válidamente el desconocimiento de la lengua utilizada”. La referencia a “alegar válidamente el
desconocimiento” resulta algo compleja. En este caso, el Tribunal Constitucional parece utilizar esas palabras
con referencia a las lenguas ociales distintas del castellano, y no con relación a la lengua castellana. El TC
parece indicar que, respecto del uso que hagan los poderes públicos de la lengua castellana, no cabe alegar
válidamente su desconocimiento; por el contrario, sí que cabría alegar válidamente el desconocimiento de
la lengua propia ocial frente al uso de esta por parte de los poderes públicos. Esta conclusión, a nuestro
entender, ha de ser matizada.
El fundamento de esta interpretación se encontraría en el alcance del “deber de conocimiento del castellano”
previsto constitucionalmente en el primer párrafo del artículo 3. Ciertamente, no se establece una previsión
semejante en la Constitución respecto de las demás lenguas ociales. La previsión estatutaria del deber de
conocimiento de la lengua catalana para la ciudadanía de Cataluña (artículo 6.2 del Estatuto de Autonomía
de Cataluña [EAC]) tendría, de acuerdo con el TC, un alcance más limitado, como “deber individual y de
obligado cumplimiento que tiene su lugar especíco y propio en el ámbito de la educación, según resulta del
art. 35.2 EAC, y en el de las relaciones de sujeción especial que vinculan a la Administración catalana con sus
funcionarios, obligados a dar satisfacción al derecho de opción lingüística reconocido en el art. 33.1 EAC”.16
En todo caso, entendemos que en un régimen de doble ocialidad lingüística lo verdaderamente importante no
es que quepa, o no, “alegar válidamente” el desconocimiento de una de las lenguas, sino el plano del derecho
de uso (de opción lingüística) de las lenguas igualmente ociales, que no puede quedar arrinconado por el
hecho de que la Constitución solo haya establecido el deber de conocimiento de la lengua castellana. Dicho
de otro modo, la Administración no podría imponer el uso de la lengua castellana sobre la base de que no
cabe “alegar válidamente su desconocimiento”, de no querer privar de efectos jurídicos a la ocialidad de las
lenguas propias. Al margen de ello, no cabe olvidar que el conocimiento o desconocimiento de una lengua es
una cuestión de hecho; por tanto, si se desconoce una de las lenguas ociales y se conoce la otra, nada puede
impedir la utilización de esta (aunque se incumpla el deber constitucional de conocimiento).
3 Normativa
La normativa publicada en el BOPV en el período objeto de análisis resulta de una importancia relativa en lo
referido al estatus de la lengua vasca, por lo que únicamente procederemos a citarlas, sin mayor comentario.
3.1 Subvenciones para las entidades que promueven el euskera
RESOLUCIÓN de 8 de septiembre de 2021, del Director de HABE, por la que se convocan las subvenciones
dirigidas a los euskaltegis de los ayuntamientos o de las entidades de ellos dependientes, euskaltegis públicos
de titularidad municipal, para el curso 2021-2022, y se regulan las condiciones y el procedimiento para su
concesión.
RESOLUCIÓN de 8 de septiembre de 2021, del Director de HABE, por la que se convocan las subvenciones
dirigidas a los euskaltegis privados y centros homologados de autoaprendizaje del euskera para el curso 2021-
2022, y se regulan las condiciones y el procedimiento para su concesión.
16 STC 31/2010, FJ 14.
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3.2 Subvenciones para la promoción del euskera
ORDEN de 31 de agosto de 2021, del Consejero de Educación, por la que se convocan ayudas para los centros
docentes privados concertados para la euskaldunización del ámbito escolar durante el curso escolar 2021-2022.
ORDEN de 7 de julio de 2021, del Consejero de Cultura y Política Lingüística, por la que se regula y convoca
la concesión de subvenciones para fomentar el uso y la presencia del euskera en los centros de trabajo del
sector privado ubicados en la CAE, durante el año 2021 (Lanhitz).
ORDEN de 20 julio de 2021, del Consejero de Educación, por la que se convocan las ayudas dirigidas a la
subvención de materiales didácticos en euskera para niveles no universitarios (Convocatoria EIMA).
3.3. Pruebas de acreditación lingüística
RESOLUCIÓN 1423/2021, de 2 de noviembre, de la Directora General de Osakidetza-Servicio vasco de
salud, por la que se dispone la publicación del Acuerdo de Encomienda de Gestión entre Osakidetza-Servicio
vasco de salud y el Instituto Vasco de Administración Pública, para la gestión de actividades de organización
y ejecución material relativas a las convocatorias de acreditación de perles lingüísticos.
RESOLUCIÓN 1103/2021, de 3 de agosto, de la Directora General de Osakidetza-Servicio vasco de salud, por
la que se aprueba la segunda convocatoria ordinaria de pruebas de acreditación de perles lingüísticos de 2021.
RESOLUCIÓN de 28 de julio de 2021, del Director del Instituto Vasco de Administración Pública, por la que
se convocan exámenes de acreditación de perles lingüísticos.
RESOLUCIÓN de 22 de noviembre de 2021, del Director de HABE, por la que se disponen los niveles
del Currículo Básico para la Enseñanza del Euskera a Personas Adultas (HEOC), que se acreditarán en el
curso 2021-2022 mediante actividades de evaluación del grado de dominio en el uso del euskera y se realiza
la convocatoria de exámenes de 2022 para el alumnado de los euskaltegis y centros homologados para el
autoaprendizaje del euskera inscritos en el Registro de HABE.
3.4. Sustitución del personal con perl lingüístico preceptivo a su servicio para asistir a clases de
euskera
RESOLUCIÓN de 14 de julio de 2021, del Director del Instituto Vasco de Administración Pública, por la que
da a conocer la cantidad correspondiente al IVAP consignada en los presupuestos generales en el ejercicio
2021, para la concesión de subvenciones a las administraciones municipales por las sustituciones del personal
con perl lingüístico preceptivo a su servicio, para asistir a clases de euskera, y se actualizan las cantidades
de los módulos subvencionables por sustitución de personal asistente a los cursos de euskera.
3.5 Formación en euskera
RESOLUCIÓN de 15 de noviembre de 2021, del Director del Instituto Vasco de Administración Pública,
por la que se convocan cursos de euskera para el segundo cuatrimestre del curso 2021-2022, tanto para el
personal de la Administración General e Institucional de Euskadi, como para el personal de los entes públicos
con convenio de colaboración actualizado con el IVAP.
RESOLUCIÓN 1336/2021, de 15 de octubre, del Director del Instituto Vasco de Administración Pública y
de la Directora General de Osakidetza-Servicio vasco de salud, por la que se convocan cursos de euskera
para el personal de Osakidetza-Servicio vasco de salud y el personal de la Administración de la Comunidad
Autónoma de Euskadi adscrito al mismo, durante el segundo cuatrimestre del curso académico 2021-2022.
RESOLUCIÓN de 23 de julio de 2021, del Director de la Administración de Justicia, por la que se dispone
la publicación del Acuerdo de encomienda de gestión entre el Departamento de Igualdad, Justicia y Políticas
Sociales y el Instituto de Alfabetización y Reeuskaldunización de Adultos (HABE), para formación lingüística
de euskera del personal de la Administración de Justicia que presta sus servicios en la Comunidad Autónoma
del País Vasco.
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ORDEN de 13 de julio de 2021, del Consejero de Educación, por la que se convocan subvenciones para el
desarrollo de programas de promoción de la interculturalidad dirigidos al alumnado inmigrante y de refuerzo
lingüístico del Alumnado de Reciente Incorporación (L2. Educación inclusiva y atención a la diversidad).
3.6 Convocatoria de plazas públicas con perl perceptivo
RESOLUCIÓN 1473/2021, de 25 de noviembre, de la Directora General de Osakidetza-Servicio vasco de
salud, por la que se aprueban las bases generales que han de regir los procesos selectivos para la adquisición
del vínculo estatutario jo en Osakidetza-Servicio vasco de salud, convocados en los años 2018-2019.
RESOLUCIÓN 322/2021, de 1 de julio, de la Directora Gerente de la Organización Sanitaria Integrada
Goierri-Alto Urola, por la que se convoca la provisión, mediante libre designación, de un puesto de Jefe
Sección Administración y Gestión-A en la Organización Sanitaria Integrada Goierri-Alto Urola, de Osakidetza-
Servicio vasco de salud.
ACUERDO de 21 de julio de 2021, del Consejo de Administración del Ente Público Osakidetza-Servicio vasco
de salud, de elaboración y gestión de las listas de contratación temporal en Osakidetza-Servicio vasco de salud.
3.7 Subvenciones para la cooperación entre minorías
RESOLUCIÓN de 5 de octubre de 2021, de la Secretaria General de Acción Exterior, por la que se convocan
ayudas a proyectos de cooperación técnica con las Regiones Estratégicas Europeas de Flandes, Gales y
Córcega para 2021-2022.
4 Reexión conclusiva
El Tribunal Constitucional debe pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 6.2 de la LILE, referido
a las posibilidades y a los límites de la utilización del euskara por parte de las entidades locales como lengua
de trabajo a efectos internos. El alcance de este próximo pronunciamiento marcará la intensidad del control de
legalidad del Decreto 179/2019, de 19 de noviembre, sobre normalización del uso institucional y administrativo
de las lenguas ociales en las instituciones locales de Euskadi. Llama la atención el planteamiento del Tribunal
Superior de Justicia, que denota una posición apriorística y, por las razones apuntadas, escasamente cientíca.
La interpretación que realiza el Auto del Tribunal Superior de Justicia parece que quisiera hacer decir a la ley
lo que esta no pretende, que no es más que armar la validez jurídica de las actuaciones realizadas en una de
las lenguas ociales con plenos efectos jurídicos. Esta cuestión ya ha sido resuelta y aclarada por el Tribunal
Constitucional, armando su plena constitucionalidad. Por las razones que han sido apuntadas en este trabajo,
resulta también sorprendente que el Tribunal Superior haya aceptado de forma acrítica la legitimación activa
de la formación política VOX en el recurso contencioso-administrativo directo del que surge la cuestión de
inconstitucionalidad, formación que no ostenta ningún edil en los municipios vascos.
El debate parlamentario no puede sustituirse a través de la actividad judicial en forma de planteamiento de
recursos de inconstitucionalidad. También sorprende que el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco haya
planteado una cuestión de inconstitucionalidad con relación a un artículo de la ley municipal cuyo desarrollo
en el Decreto 179/2019, de 19 de noviembre, no ha sido objeto del recurso directo. La paradoja que se
plantea es la siguiente: si los artículos del Decreto que desarrolla el artículo 6.2 de la ley no han sido objeto
del recurso directo, ¿cuál es la razón que ha movido al Tribunal Superior de Justicia a plantear la cuestión
de inconstitucionalidad? Quedamos a la espera de la sentencia del Tribunal Constitucional para realizar una
valoración más detenida de la cuestión.
