La crisis del euro y la regla de oro: problemas constitucionales
| Autor | Víctor Ferreres Comella |
| Cargo | Abogado Del Área de Derecho Público, Procesal y Arbitraje de Uría Menéndez (Barcelona). |
| Páginas | 96-103 |
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Los economistas han debatido durante largo tiempo acerca de la solidez de los fundamentos de la zona euro. En particular, han discutido si la Unión Europea satisface o no las condiciones necesarias para que una determinada región se convierta en una «zona monetaria óptima». La primera de ellas es la existencia de un intenso flujo comercial entre los países, condición que se cumple suficientemente. Pero existen mayores dudas con respecto a otras dos condiciones: la posibilidad de que los trabajadores se muevan libremente de un lugar a otro y el establecimiento de un sistema institucional que asegure determinados niveles de integración fiscal. El Derecho de la Unión Europea, en efecto, garantiza la libertad de circulación de los trabajadores, pero existen barreras lingüísticas y culturales que reducen la facilidad con la que las personas pueden cambiar de residencia. En cuanto a la integración fiscal, la capacidad de la Unión Europea de recaudar impuestos y de realizar gastos es demasiado marginal. Son básicamente los Estados miembros quienes asumen la responsabilidad de ofrecer bienes y servicios públicos a los ciudadanos, y de obtener los recursos necesarios para financiarlos, a través de las leyes fiscales. El presupuesto de la Unión Europea es, en cambio, muy reducido 1.
Las voces más optimistas consideran, sin embargo, que estas limitaciones se pueden neutralizar, en buena medida, a través de la coordinación de las políticas económicas de los Estados. Se trata de lograr cierta convergencia en el plano estatal, que compense la reducida capacidad de la Unión Europea para adoptar políticas fiscales propias. Ese es el sentido, en definitiva, del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, recogido en el Protocolo 12 al Tratado de la Unión Europea (TUE), que fija topes a la deuda pública y al déficit público de los Estados.
El problema, sin embargo, es que los instrumentos con que cuentan las autoridades de la Unión Europea para reaccionar frente a los países que infrinjan las normas relativas al déficit y a la deuda son bastante precarios. Así, la Comisión Europea puede abrir un procedimiento por déficit excesivo contra un Estado, pero no puede adoptar ninguna decisión vinculante: su papel se circunscribe a la mera formulación de recomendaciones, siendo el Consejo de la Unión Europea quien decide, por mayoría cualificada, si impone determinadas medidas al Estado
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infractor (artículo 126 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, TFUE). La crisis que se produjo en noviembre de 2003 ilustra bien las carencias del sistema: el Consejo consideró entonces que Francia y Alemania habían violado el Pacto de Estabilidad, pero se abstuvo de imponer sanciones 2.
La precariedad del orden institucional vigente se debe, además, al hecho de que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) carece de jurisdicción para conocer de demandas contra un Estado que incurra en déficit y deuda excesivos. El apartado 10 del artículo 126 del TFUE, en efecto, es muy claro cuando establece que el recurso por incumplimiento que, por regla general, los Estados y la Comisión pueden formular contra un Estado miembro por violación del Derecho de la Unión Europea (recurso que se regula en los artículos 258 y 259 del TFUE), no es aplicable cuando las normas infringidas sean las que integran el Pacto de Estabilidad.
Para progresar hacia un sistema que asegure la efectividad de las normas en este ámbito, es preciso expandir las atribuciones de las autoridades supranacionales. Concretamente, habría que reducir la discrecionalidad política del Consejo de la Unión Europea y asignar a la Comisión un mayor protagonismo. Además, debería ser posible demandar a un Estado ante el TJUE, en caso de inobservancia del Pacto de Estabilidad.
Esta mayor efectividad del sistema institucional sería compatible con la necesaria flexibilidad normativa. Las limitaciones relativas a la deuda y el déficit no tienen por qué expresarse en términos categóricos. De hecho, el Pacto de Estabilidad fue revisado en 2005, al objeto de introducir determinadas excepciones y matices a las reglas generales 3.
Pero una cosa es que las normas sean flexibles, y otra muy distinta es que no estén respaldadas por un sistema institucional que imponga su observancia de forma eficaz.
No es de extrañar, pues, que la crisis del euro haya llevado a los Estados a explorar vías para fortalecer los mecanismos de salvaguarda del Pacto de Estabilidad. Así, antes de la cumbre del Consejo Europeo de diciembre de 2011 se discutió seriamente la posibilidad de reformar los tratados vigentes, a fin de que tanto la Comisión como el TJUE pasaran a asumir una mayor responsabilidad en este campo. La negativa del Reino Unido, sin embargo, hizo imposible la reforma de los tratados, que exige unanimidad de los Estados. Ello forzó a los demás países a seguir un camino alternativo: la celebración de tratados internacionales externos al Derecho de la Unión Europea 4.
Esta estrategia alternativa se concretó en dos nuevos acuerdos internacionales: el «Tratado constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE)», que fue firmado el 2 de febrero de 2012 por los países de la eurozona, y el «Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria», que fue firmado el 2 de marzo de 2012 por 25 Estados de la Unión Europea (todos, menos el Reino Unido y la República Checa). El primer tratado entró en vigor el pasado 27 de septiembre de 2012, mientras que la entrada en vigor del segundo está prevista para el 1 de enero de 2013, siempre que haya sido ratificado por al menos 12 Estados cuya moneda es el euro (artículo 14.2) 5.
En este trabajo, nos centraremos en el Tratado de Estabilidad y, concretamente, en la «regla de oro» que exige que la situación presupuestaria de las administraciones públicas de los Estados sea de equilibrio o de superávit. Este principio de equilibrio presupuestario, como veremos, debe ser incorporado por los Estados en su propio Derecho nacional, mediante disposiciones que tengan «carácter permanente, preferentemente de rango constitucional».
Es importante señalar que existe una estrecha cone-xión entre el Tratado de Estabilidad y el Tratado
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por el que se instituye el MEDE. Así, la concesión de asistencia financiera a un Estado por parte del MEDE está condicionada, a partir del 1 de marzo de 2013, a la ratificación del Tratado de Estabilidad por parte del Estado beneficiario. Y, una vez transcurrido un año desde la entrada en vigor del Tratado de Estabilidad, la asistencia financiera del MEDE está también condicionada al cumplimiento por parte del Estado de la obligación de incluir en su ordenamiento interno el principio de equilibrio presupuestario 6.
Como ya se ha indicado, el Tratado de Estabilidad tiene la naturaleza de un acuerdo intergubernamental, que no se integra en el ordenamiento de la Unión Europea. No obstante, el propio Tratado prevé que, en el plazo máximo de cinco años desde su entrada en vigor, se adoptarán las medidas necesarias para incorporar su contenido al marco jurídico de la Unión Europea (artículo 16), normalizando así, podríamos decir, la situación actual.
El propósito último de este instrumento jurídico es salvaguardar el euro. Por ello, los Estados que resultan vinculados son, en principio, aquellos que pertenecen al eurogrupo. Ahora bien, los Estados que no pertenezcan todavía a la eurozona pueden, si así lo desean, manifestar su intención de quedar vinculados por la totalidad o una parte de las disposiciones del Tratado, en materia de «pacto presupuestario» y de «coordinación de las políticas económicas y convergencia» (artículos 1.2 y 14.4).
A los efectos de garantizar la integridad de la moneda única, el Tratado de Estabilidad sienta, en primer lugar, una obligación de carácter sustantivo: la situación presupuestaria de las administraciones públicas de cada Estado signatario debe ser de equilibrio o de superávit (artículo 3.1). Esta regla de oro de equilibrio presupuestario se concreta en una serie de exigencias específicas, en lo tocante a niveles de déficit público y de deuda pública, que son más intensas que las exigencias que dimanan del TFUE y del Protocolo 12.
Junto a esta obligación sustantiva, el Tratado de Estabilidad fija una obligación de índole institucional. El artículo 3.2, en efecto, precisa que los Estados signatarios deben incorporar la regla de oro al Derecho nacional, «mediante disposiciones que tengan fuerza vinculante y sean de carácter permanente, preferentemente de rango constitucional, o cuyo respeto y cumplimiento estén de otro modo plenamente garantizados a lo largo de los procedimientos presupuestarios nacionales». Además, los Estados deben garantizar la independencia de las autoridades nacionales responsables de supervisar la observancia de la regla de oro.
Es interesante poner de manifiesto que el papel que se asigna al...
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