STS, 20 de Diciembre de 2002
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 20 Diciembre 2002 |
D. RAMON TRILLO TORRESD. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Diciembre de dos mil dos.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 1.542/2.000 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Generalidad Valenciana, representada por la Letrada de sus servicios jurídicos, contra la sentencia dictada el 21 de diciembre de 1.999 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso número 2.640/98, tramitado por el procedimiento especial de la Ley 62/1.978, sobre acuerdo aprobatorio de convenios de colaboración con las organizaciones sindicales. Ha comparecido como parte recurrida la Procuradora Doña Beatriz Martínez Martínez, en nombre de la Confederación de Sindicatos Independiente y de Funcionarios (hoy Central Sindical Independiente y de Funcionarios) y ha presentado escrito de alegaciones el Ministerio Fiscal.
La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Confederación de Sindicatos Independientes y Sindical de Funciones (CSI-CSIF), contra Acuerdo del Consell de la Generalidad Valenciana de fecha 21 de julio de 1.998, aprobando convenios de colaboración con las centrales sindicales CC.OO., UGT y USO, debemos anular y anulamos dicho acto administrativo por ser contrario al principio de igualdad y libertad sindical, declarando como situación jurídica individualizada el derecho de la actora a participar en los diversos programas de desarrollo del AVEF y, consecuentemente, a las subvenciones públicas que a tal objetivo se destinen, en razón de su representatividad en la Comunidad Autónoma Valenciana, con expresa imposición de las costas procesales a la Generalidad Valenciana."
Notificada la anterior sentencia, la Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación promovido contra la misma por la representación procesal de la Generalidad Valenciana, y, remitidas las actuaciones a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, la Letrada de los servicios jurídicos de la Generalidad Valenciana, en representación y defensa de la misma, presentó escrito de interposición del recurso, expresando los motivos en que se ampara y solicitando se dicte sentencia por la que casando la antes referida, dicte otra por la que declare que la denegación presunta de la solicitud formulada por la Confederación de Sindicatos Independientes y Sindicato de Funcionarios a la Presidencia de la Generalidad Valenciana el 31 de julio de 1.998, no vulnera los artículos 28 en relación con el 14 del Texto Constitucional, esto es, no vulnera su derecho a la libertad sindical, ni supone discriminación alguna y por tanto, no existe derecho al reconocimiento de situación jurídica individualizada alguna.
Admitido el recurso, se dió traslado del mismo a la Procuradora Doña Beatriz Martínez Martínez, en nombre de la Confederación de Sindicatos Independiente y de Funcionarios (hoy Central Sindical Independiente y de Funcionarios), para oposición, presentando dicha parte escrito en el que, tras impugnar los motivos del recurso en virtud de las razones que estimó procedentes, solicitó que se dicte sentencia desestimando el recurso de casación con condena en costas.
Habiéndose dado traslado del recurso al Ministerio Fiscal, presentó escrito formulando las alegaciones que consideró pertinentes y entendiendo que procede declarar que no hay lugar al recurso de casación.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 17 de diciembre de 2.002, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
La Confederación de Sindicatos Independientes y Sindical de Funcionarios (CSI-CSIF) interpuso recurso contencioso-administrativo, al amparo de lo dispuesto en la Ley 62/1.978, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona, contra el acuerdo de 21 de julio de 1.998 del Pleno del Consell de la Generalidad Valenciana por el que se aprobaron determinados convenios suscritos con ciertas organizaciones sindicales (CCOO, UGT y USO), debiendo considerarse desestimada por silencio administrativo la reclamación presentada al efecto. La Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia el 21 de diciembre de 1.999, por la que estimó el recurso, anulando el acuerdo del Consell de 21 de julio de 1.998 por ser contrario al principio de igualdad y libertad sindical, declarando como situación jurídica individualizada el derecho de la actora a participar en los diversos programas de desarrollo del Acuerdo Valenciano por el Empleo y la Formación (AVEF) y, consecuentemente, a las subvenciones públicas que a tal objetivo se destinen, en razón de su representatividad en la Comunidad Autónoma de Valencia. Frente a dicha sentencia la Generalidad de Valencia ha promovido el presente recurso de casación, al que se opone la Confederación de Sindicatos Independientes y Sindical de Funcionarios, hoy Central Sindical Independiente y de Funcionarios (CSI-CSIF), entendiendo el Ministerio Fiscal que procede declarar no haber lugar al mismo.
CSI-CSIF entiende que el recurso de casación es inadmisible, pues se trata de un acto de la Administración Valenciana, sujeto a derecho de dicha Comunidad, sin que el fallo se fundamente de modo relevante en norma estatal o de derecho comunitario europeo (artículo 86.4 de la Ley de la Jurisdicción 29/1.998, L.J.), considerando que el texto legal no quiere aludir en este supuesto a la Constitución.
La causa de inadmisibilidad debe rechazarse, ya que la Constitución, como ley fundamental del Estado, que ocupa el primer lugar en la pirámide normativa, es suficiente para fundar el recurso de casación a los efectos del artículo 86.4 mencionado, encontrándose debidamente preparado por la Generalidad Valencia el referido recurso (véase escrito presentado en la Sala de instancia el 25 de enero de 2.000).
El primer motivo de casación, que se ampara en el apartado c) del artículo 88.1 de la L.J., alega que la sentencia de instancia no resuelve la totalidad de las pretensiones deducidas por las partes, con vulneración de los artículos 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1.881.
La Generalidad Valenciana afirma, en primer lugar, que la Sala incurre en una incongruencia puesto que en su fundamento jurídico primero recoge como acto administrativo impugnado en vía administrativa uno que no lo fue. La incongruencia es un desajuste entre las pretensiones procesales de las partes y la sentencia que el órgano jurisdiccional dicta para resolverlas, pero no puede plantearse comparándose el contenido de la sentencia con lo pedido en vía administrativa. La desviación entre lo solicitado en la vía administrativa y la pretensión de la demanda integra, en su caso, otro tipo de infracción normativa, que debe atribuirse a la parte y que no puede encuadrarse en la incongruencia de la sentencia ni en el artículo 88.1.c) de la L.J. En el caso que nos ocupa el párrafo tercero del fundamento jurídico primero de la sentencia de instancia identifica el acto administrativo impugnado como la desestimación presunta de la petición deducida a la Presidencia de la Generalidad Valenciana por la que se solicita la nulidad del acuerdo de 21 de julio de 1.998, que aprobó diversos convenios de colaboración con las entidades sindicales, con las restantes especificaciones que se expresan. Pues bien, el escrito de interposición del recurso se refería al Acuerdo del Consell de la Generalidad Valenciana de 21 de julio de 1.998 y a que debía considerarse desestimada por silencio administrativo la reclamación consiguiente presentada, y el suplico de la demanda aludía a los acuerdos de 21 de julio de 1.998 (acuerdos que, salvo error, la Generalidad Valenciana no ha incluido en el expediente administrativo), por lo que no existe incongruencia alguna, al entenderse perfectamente cuál era el acto recurrido y el objeto de la pretensión, que estaba identificado en el aludido párrafo tercero del fundamento de derecho primero de la sentencia impugnada, y que se decidió en el fallo.
Indica en segundo lugar la Generalidad Valenciana que la sentencia estima el recurso pero con referencia al acto que recoge como impugnado, lo que como hemos visto resulta acertado, y, además, que no efectúa una estimación parcial del recurso, alegación igualmente rechazable, ya que la sentencia en ningún punto razona que la estimación se produzca con dicho carácter.
Finalmente, hemos de señalar que el reconocimiento del derecho de CSI-CSIF a participar en el desarrollo del AVEF (Acuerdo Valenciano por el Empleo y la Formación) y, consecuentemente, a las subvenciones públicas que a tal objetivo se destinen era una pretensión expresamente ejercitada en la demanda. Si el fallo de la sentencia no menciona el PEV (Programa Económico Valenciano) se trata de una cuestión que no convierte la sentencia en incongruente y que, en su caso, sólo podría invocar la parte recurrente, única parte susceptible de verse afectada, pero no la Generalidad Valenciana.
El motivo debe ser desestimado.
El segundo motivo de casación, acogido al apartado d) del artículo 88.1 de la L.J., alega vulneración por aplicación indebida del artículo 28.1 de la Constitución, que se considera que sólo es de aplicación a las subvenciones; infracción por no aplicación del artículo 3.1.d) de la Ley de Contratos del Estado (quiere hacerse referencia a la Ley 13/1.995, de Contratos de las Administraciones Públicas, de 18 de mayo), que en este precepto excluye del ámbito de la misma los convenios de colaboración celebrados por la Administración con personas sujetas a derecho privado, siempre que su objeto no esté comprendido en los contratos regulados en la propia Ley o en normas administrativas especiales; esta infracción se pone en relación con el principio de autoorganización en el ejercicio de competencias propias y, en concreto, de las que se establecen en los artículos 31, 33 y 34 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana; e infracción de la jurisprudencia con cita, entre otras (al enunciar el motivo) de la del Tribunal Constitucional de 14 de enero de 1.991 y de las del Tribunal Supremo de 13 de octubre de 1.997, 8 de junio de 1.984 (que se menciona como de 1.994) y 2 de julio de 1.994.
La esencia del razonamiento de la Generalidad Valenciana consiste en mantener que no se han concedido subvenciones a las organizaciones sindicales, con exclusión de CSI-CSIF, sino que se han celebrado con ellas unos convenios de colaboración suscritos para llevar a cabo el cumplimiento de los objetivos previstos en el PEV, lo cual entra dentro de las competencias que ostenta la Generalidad Valenciana, cuya ejecución a ella sola corresponde; así como que la decisión de suscribir estos convenios de colaboración con determinados Sindicatos no es arbitraria, ya que se tomó en cuenta que su estructura permite la disponibilidad de locales en todas las comarcas de la Comunidad en orden a la realización de las actividades que la Generalidad pretende conseguir; y, finalmente, que los aludidos convenios suponen un intercambio de prestaciones entre los que los suscriben y no comportan una liberalidad que se otorgue a los sindicatos de mayor representatividad.
Los argumentos que se exponen en el motivo segundo del recurso deben ser desestimados. La subvención pública no es una donación efectuada por la Administración sin contraprestación alguna por parte de la entidad que la recibe. Es una disposición gratuita de fondos públicos para fomentar una actividad de utilidad o interés social o para promover la consecución de un fin público (véase artículo 81.2.a. del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria de 23 de septiembre de 1.988). Desde este punto de vista, cuando la Generalidad Valenciana entrega cantidades de dinero a las organizaciones sindicales para promover una serie de actividades que forman parte de la acción sindical está subvencionando la actividad del Sindicato, aunque sea para la consecución de unos fines que la Administración también comparte (como fines de utilidad pública).
Aún cuando los convenios de colaboración celebrados con las organizaciones sindicales constituyan los convenios a que se refiere el artículo 3.1.d) de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, y aun cuando las cantidades que en virtud de ellos se entregan no pudieran calificarse estrictamente como subvenciones, lo cierto es que la Administración, al elegir unas organizaciones sindicales para suscribir con ellas dichos convenios, que indudablemente suponen un beneficio para dichas organizaciones por las cantidades de dinero que perciben para la realización de sus actividades, y al excluir a la parte recurrente en la instancia -CSI-CSIF- ha llevado a cabo una conducta contraria a los principios de igualdad y libertad sindical establecidos por los artículos 14 y 28.1 de la Constitución, que exigen de los poderes públicos que otorguen un trato igualitario a las distintas entidades sindicales (aquí no es cuestión de si son o no más representativas) para el fomento y difusión de la acción sindical.
Afirma la Generalidad Valenciana que el motivo de preferir determinadas entidades sindicales al Sindicato CSI-CSIF es que las elegidas contaban con una estructura que les permitía la disponibilidad de locales en toda la Comunidad. Pero para que dicha preferencia pudiese legitimar la exclusión de un Sindicato respecto a los demás habría que demostrar que CSI-CSIF no cuenta con esa estructura adecuada. El artículo 3.2 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas no excluye a los convenios de colaboración de los principios generales de la ley, que son aplicables para resolver las dudas que pudieran presentarse. En este sentido, el primer principio de la contratación administrativa es el de igualdad, no discriminación y libre concurrencia, al que alude especialmente la Exposición de Motivos del texto legal (apartado 1.5). La Generalidad Valenciana no promovió ninguna clase de concurso o concurrencia pública para determinar las organizaciones sindicales que le ofrecían los medios adecuados para la realización de los fines que perseguía con los convenios de colaboración, ni en el proceso ha acreditado que existan unos motivos objetivos y razonables para la exclusión de CSI-CSIF, todo lo cual conduce a ratificar el criterio de la sentencia impugnada de que los convenios de colaboración celebrados con ciertas organizaciones sindicales constituyen una facilitación de medios públicos para que los Sindicatos puedan ejercitar la acción sindical (la sentencia alude a atender las necesidades de los trabajadores), por lo que no existe razón alguna para que pueda negarse la participación en este beneficio al Sindicato accionante (CSI-CSIF).
Los razonamientos antes expresados justifican que no apreciemos que la sentencia de instancia haya incurrido en las infracciones que le atribuye el segundo motivo de casación.
No existe vulneración del artículo 28.1 de la Constitución, porque dicho precepto, en conexión con el principio de igualdad del artículo 14, prohibe que los Sindicatos sean objeto de una discriminación como la apreciada por la sentencia de instancia, se califique o no de subvención la entrega de las correspondientes cantidades de dinero.
No se produce conculcación del artículo 3.1.d) de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, pues el hecho de que los convenios celebrados por la Generalidad Valenciana con determinadas organizaciones sindicales puedan encuadrarse en dicho precepto no supone que, si por medio de ellos se ha llevado a cabo respecto a un Sindicato una conducta discriminatoria, proceda reconocerlo así y adoptar las medidas necesarias para su corrección.
No se infringen los artículos 31, 33 y 34 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma Valenciana, ya que las competencias propias de la Generalidad han de ejercitarse siempre con respecto a los derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, como a los demás que protege el ordenamiento, por lo que si en aplicación de tales competencias tiene lugar la vulneración de dichos derechos, el acto de la Administración debe ser dejado sin efecto por ser contrario al ordenamiento jurídico, adoptándose las medidas necesarias para restablecer el derecho conculcado.
La sentencia del Tribunal Constitucional de 14 de enero de 1.991 (número 2/1.991) se refiere a un cambio por la Entidad administrativa de la organización de un servicio (prestación de asistencia domiciliaria a los ancianos), y en nada alude al problema de la discriminación sindical por la concesión de unos beneficios a unas organizaciones sindicales con exclusión de otra sin causa que lo justifique. Lo mismo hemos de decir, sin necesidad de particularizar caso por caso, de las sentencias del Tribunal Supremo de 8 de junio de 1.984, 2 de julio de 1.994, 27 de mayo de 1.996, 13 de octubre de 1.997, 19 de junio de 1.998, 29 de octubre de 1.998 y 28 de diciembre de 1.998 (todas ellas identificadas por la parte para su mejor localización), que no permiten resolver la cuestión planteada de otra manera que la que ha quedado expuesta en el anterior fundamento de derecho ni contienen criterios contrarios a cuanto ha quedado expresado.
El segundo motivo de casación, como el primero, debe ser desestimado.
Procede declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de las costas a la parte recurrente (artículo 139.2 de la L.J.).
Debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Generalidad Valenciana contra la sentencia dictada el 21 de diciembre de 1.999 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso número 2.640/98, tramitado por el procedimiento especial de la Ley 62/1.978; e imponemos a la Administración recurrente el pago de las costas ocasionadas por el recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.
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