STS, 19 de Julio de 2007
| Ponente | ANTONIO MARTI GARCIA |
| ECLI | ES:TS:2007:5127 |
| Número de Recurso | 10848/2004 |
| Fecha de Resolución | 19 de Julio de 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Julio de dos mil siete.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, compuesta por los Excmos. Sres. anotados al margen, el recurso de casación nº 10848/2004, interpuesto por la Junta de Andalucía que actúa representada por su Letrado, contra la sentencia de 8 de octubre de 2004, de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, recaída en el recurso contencioso administrativo 1826/2003, en el que se impugnaba la Orden de la Consejería de Educación y Ciencia de la Junta de Andalucía de 14 de julio de 2003, que resolviendo la convocatoria para acceso modificación y renovación de conciertos educativos de Centros docentes privados, no concede el concierto educativo para las seis unidades de Bachillerato, solicitadas por el centro Salesiano concertado San Ignacio de Cádiz. Siendo parte recurrida la Sociedad de San Francisco de Sales, que actúa representada por el Procurador D. Antonio de Palma Villalón.
Por escrito de 18 de septiembre de 2003, la Sociedad de San Francisco de Sales, interpuso recurso contencioso administrativo contra la Orden de 14 de julio de 2003 de la Consejería de Educación y Ciencia de la Junta de Andalucía, y tras los tramites pertinentes el citado recurso contencioso administrativo terminó por sentencia de 8 de octubre de 2004, cuyo fallo es del siguiente tenor: "FALLAMOS, con estimación del recurso contencioso administrativo interpuesto por la Congregación Salesiana contra la referida Orden de la Junta de Andalucía, debemos anularla y la anulamos, declarando el derecho de la actora a la aplicación del concierto de seis unidades de Bachillerato para el centro de referencia con efectos del curso 2003/2004 y por el periodo reglamentariamente determinado. No ha lugar a pronunciamiento sobre costas".
Una vez notificada la citada sentencia la Junta de Andalucía por escrito de 26 de octubre de 2004, manifiesta su intención de preparar recurso de casación y por providencia de 27 de octubre de 2004, se tiene por preparado el recurso de casación, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo por providencia de 17 de noviembre de 2004 .
En su escrito de formalización la parte recurrente interesa se case y anule la sentencia recurrida y se confirme el acto impugnado en base a los siguientes motivos de casación: "PRIMERO.- Al amparo del art. 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, por infracción del artículo 27.9 de la Constitución, artículo 19 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, artículos 47 y 48 de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio
, reguladora del Derecho a la Educación, artículo 43 del R.D. 2377/1985, de 18 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Normas Básicas sobre Conciertos Educativos, así como la jurisprudencia que resulta de aplicación y que citamos seguidamente. SEGUNDO.- Al amparo del art. 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional por infracción del artículo 54.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. TERCERO.- Al amparo del art.
88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, por infracción del artículo 71.2 de la misma Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ."
La parte recurrida en su escrito de oposición al recurso de casación, interesa su desestimación. QUINTO.- Por providencia de 11 de Junio de 2007, se señaló para votación y fallo el día diecisiete de julio del año dos mil siete, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, Magistrado de la Sala
La sentencia que es objeto del presente recurso de casación, estimó en parte el recurso contencioso administrativo, refiriendo en sus Fundamentos de Derecho, entre otros, los siguientes:
"SEGUNDO.- Esencialmente, la acción impugnatoria se sustenta en la falta de motivación de la disposición, no solo como determinante de su nulidad por incumplir la obligatoriedad de fundamentación de toda decisión administrativa sino también por desconocer la realidad sobre que se pronuncia, en cuanto que esas unidades responden a la necesidad de un proceso formativo que se anuda a anualidades anteriores de suerte que si se entendió conveniente concertar esas unidades en ejercicios precedentes, debe suponerse que los alumnos, que han seguido su formación en el centro, son los mismos, al menos de forma aproximada, cuando acceden a cursos superiores. La drástica reducción del concierto debe encontrar una justificación objetiva que en modo alguno se explicita en la disposición, máxime cuando no queda acreditado que la situación pretendida por la actora no resulta sorpresiva sino que se limita a mantener una respuesta semejante a anualidades anteriores y si, como se ha advertido en alguna sentencia, ello no constituye por si suficiente motivo de continuidad, se hace preciso un juicio suficiente sobre el cambio de circunstancias que motiva la determinación de la Administración, juicio que no parece haberse producido. Es este el sentido que ha de extraerse de los términos del art. 2 de la Orden de 5.12.2002, que en la contestación se cita y según la que la renovación de un concierto, en cuanto a la modificación de las condiciones existentes, ha de hacerse en atención al "estudio y valoración" de las solicitudes, lo que demanda una especial motivación que avale la discrecionalidad administrativa. TERCERO.- En esta materia han sido numerosas las sentencias que se han pronunciado acerca de la motivación de disposiciones como las que consideramos. En efecto, la explicación se limita a una expresión estereotipada, "no cubrir las necesidades urgentes de escolarización" o "no ser necesario para garantizar la continuidad de los alumnos que atiende el centro". Como se ha dicho en reiteradísimos pronunciamientos, la motivación del acto administrativo cumple diferentes funciones. Desde el punto de vista interno, viene a asegurar la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración. Pero en el terreno formal, como exteriorización de los fundamentos en cuya virtud se dicta un acto administrativo, constituye una garantía para el administrado que podrá impugnar el acto con posibilidad de criticar las bases en que se funda. En último término, la motivación facilita el control jurisdiccional de la Administración que sobre su base, podrá desarrollarse con conocimiento de todos los datos necesarios. Por ello la motivación no constituye un rito sacramental, sino una medida instrumental para que se conozcan las razones de la voluntad de la Administración. En consonancia con lo anterior esta Sala ha expresado en reiteradas sentencias, por todas la de 15 de enero de 1999 (recurso 1911/94 ) que la motivación en cuanto discurso justificativo de la decisión de la Administración, responde a la necesidad de que se exterioricen las razones por las cuales se llega a emitir un determinado juicio o decisión, siendo su finalidad la de evitar la arbitrariedad administrativa. En este sentido la motivación conecta el acto con la legalidad, estableciendo un enlace entre el acto y el ordenamiento, haciendo ver que toda decisión administrativa es una especificación o particularización de la norma. Se otorga así racionalidad a la actividad administrativa, facilitando su fiscalización y evitando situaciones de indefensión que surgirían si el administrado no conociera los motivos o causas del ejercicio de sus potestades por los poderes públicos. El hecho de que en esas frases en que la Administración basa su denegación parezca realizarse un verdadero juicio de valor refuerza la necesidad de una más sólida fundamentación de medidas tan trascendente que afecta no solo a los centros sino a muchísimos alumnos, cuya formación depende en gran medida de esas decisiones administrativas. Los informes que pretende basarse la decisión adolece de esas características de la resolución de falta de fundamentación".
En el motivo primero de casación la parte recurrente al amparo del artículo 88,1,d de la Ley de la Jurisdicción denuncia la infracción de los artículos 27,9 de la Constitución, 19 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, 47 y 48 de la Ley Orgánica 8/85 de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación, artículo 43 del R.D. 2377/1985, de 18 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Normas Básicas sobre Conciertos Educativos, así como la jurisprudencia que resulta de aplicación.
Alegando en síntesis; a), que la sentencia entiende que la Administración no puede exigir como requisito el de ser necesario el concierto para garantizar la continuidad de los alumnos que atiende el centro, y esa tesis supone una infracción del articulo 19 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y de la doctrina expresada en sentencias de 14 de mayo de 2001 y de 16-1-93 ; b), que los criterios que la Orden impugnada tomó en consideración tanto para concertar como para denegar el concierto venían establecidos en el artículo 12 de la Orden de convocatoria, entre ellos la valoración de las necesidades de escolarización que atienden los centros docentes y c) que tratándose de niveles de enseñanza no obligatorios el requisito de atender a necesidades especificas de escolarización se aplica con mayor rigor y en este caso quedo probado que existían puestos escolares vacantes en la zona.
Y procede rechazar tal motivo de casación.
De una parte, porque esta Sala y Sección del Tribunal Supremo ha dictado sentencia de 22-11-2004, en un asunto similar al que ahora se enjuicia, cuyos criterios deben sostenerse en el presente caso por aplicación de los principios de igualdad y de seguridad jurídica; y la Sala de Instancia reitera que "tratándose de decisiones que afectan directamente al derecho fundamental a la educación y al derecho de los padres a elegir la enseñanza, la Administración debe motivar decisiones que inciden en ellos, no solo con argumentos genéricos, sino con razones concretas y, sobre todo, acreditando, cuando se aduce ese motivo, que no cuenta con fondos suficientes para mantener el numero de unidades de enseñanza primaria y secundaria que hasta ese momento venia financiando en el centro, respecto del cual no se ha objetado incumpla los requisitos necesarios para la renovación del concierto que establece el articulo 43 del Real Decreto 2377/85 ", y que en la sentencia de 14 de abril de 1994 esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado" las limitaciones presupuestarias insoslayables, las que han de ser probadas por la Administración no bastando su mera alegación y en ningún caso podrán ser motivo de exclusión de un Centro Privado del régimen de conciertos educativos".
De otra, porque ya en el análisis concreto de las causas por las que la Administración deniega el concierto, la sentencia recurrida expresamente refiere en sus Fundamentos sobre el requisito de "no cubrir necesidades urgentes de escolarización" o "no ser necesario para garantizar la continuidad de los alumnos que atiende el centro", qué además de que ello ha de ser probado adecuadamente, la explicación dada por la Administración se limita a una expresión estereotipada y el hecho de que parezca que la Administración realiza en esas frases verdaderos juicios de valor refuerza la necesidad de una más sólida fundamentación de medidas tan trascendentes, que afecta no sólo a los centros sino a muchísimos alumnos. Señala también la sentencia impugnada que los informes en que pretende basarse la decisión adolecen de esas características de falta de fundamentación. Esa valoración de la sentencia impugnada no resulta adecuadamente cuestionada en el recurso interpuesto contra la misma.
Además, porque el recurrente apoya su tesis en las sentencias del Tribunal Supremo de 14 de mayo de 2001 y de 16 de enero de 1993, que se concretan, cual el mismo refiere, a un procedimiento de admisión de alumnos en centros privados no universitarios sostenidos con fondos públicos, que no es supuesto de autos, que se refiere a un concierto, y en cierto modo a una renovación de un concierto anterior, pues no hay que olvidar, que la entidad recurrente era titular de un concierto y que por virtud de lo dispuesto en la nueva norma, Real Decreto 986/91 de 14 de julio, que implantó el primer curso de Bachilleratos LOGSE, tuvo que modificarlo e interesar un nuevo concierto. Y debiendo en fin recordar que el Tribunal Supremo en sentencia de 7 de abril de 2003 ha declarado" lo que no tiene justificación, con base al texto constitucional, es el distinto alcance que se quiere reconocer al derecho a la educación según los alumnos ya estuvieran en el colegio o procedan de otros centros".
Sin que a lo anterior pueda obstar la alegación que la parte recurrente hace sobre el artículo 12 de la Orden de convocatoria, pues además de que el citado artículo dice lo que valora la sentencia, en todo caso la interpretación de la Orden Autonómica, corresponde a la Sala de Instancia.
En el segundo motivo de casación, la parte recurrente al amparo del articulo 88,1,d) de la Ley de la Jurisdicción denuncia la infracción del artículo 54,2 de la Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Alegando en síntesis; a), que como la Orden impugnada ponía fin a un procedimiento destinado a una pluralidad de interesados, cuyas bases fueron previamente aprobadas, la motivación conforme al articulo 54,2 se lleva a cabo según lo dispuesto en las convocatorias y en el seno del procedimiento, y dicha motivación se encuentra en el expediente, en los Informes de la Inspección y de la Delegación Provincial; y b), que en relación con la falta de motivación la sentencia infringe la doctrina de la sentencia de 18 de septiembre de 2001 del Tribunal Supremo, que admite la discrecionalidad técnica de la Administración para valorar la concurrencia o no de las necesidades de escolarización.
Y procede rechazar tal motivo de casación al no apreciarse la concurrencia de la infracción denunciada.
Pues de una parte, la sentencia recurrida clara y reiteradamente refiere y concreta que la resolución impugnada no refiere los hechos y datos concretos en que basa la denegación y se limita a expresar conceptos genéricos que en el supuesto de autos, por las razones que expone, no eran suficientes, y la drástica reducción del concierto debe encontrar una justificación objetiva que en modo alguno se explicita en la disposición; se hace preciso, en fin, como afirma la sentencia impugnada, un juicio suficiente sobre el cambio de circunstancias que motiva la decisión de la Administración; tal falta de motivación no se puede suplir por el contenido del expediente, porque los informes en que pretende basarse la decisión adolecen, como ya se ha expuesto, de esas características de la resolución de falta de fundamentación.
Y de otra, porque la discrecionalidad técnica, a que se refiere la sentencia de 18 de septiembre de 2001, del Tribunal Supremo, que el recurrente cita en apoyo de su tesis, no puede ciertamente subsanar el defecto de no concretar la Administración las causas o motivos concretos por los que deniega un concierto, que además, como las actuaciones muestran, se formula por exigencia legal en sustitución de otro anterior autorizado.
Debe por último señalarse que los criterios adoptados siguen la doctrina de esta Sala en asuntos similares, en particular la fijada en la sentencia de 23 de enero de 2007, dictada en el recurso de casación 4670/2002, en un asunto similar al enjuiciado.
En el motivo tercero de casación, la parte recurrente al amparo del articulo 88,1,d) de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la infracción del articulo 71,2 de la Ley de la Jurisdicción .
Alegando en síntesis; a), que la sentencia no solo anula la Orden impugnada sino que sustituye a la Administración condenándole a hacer frente a las consecuencias económicas de la puesta en marcha de 6 unidades de Bachillerato, sin que exista fundamentación alguna; y b), que el motivo principal de la estimación ha sido la falta de motivación y por ello la Sala se ha extralimitado al considerar que de esa falta de motivación cabe derivar la existencia de necesidades de escolarización, cuando desde el principio se comunicó a la parte actora que no existían dichas necesidades.
Y procede rechazar tal motivo de casación.
Pues la Sala no sustituye a la Administración, como refiere el recurrente, sino que se limita a resolver el recurso contencioso administrativo dentro de los términos en que este se había planteado, y conviene recordar que la resolución impugnada deniega las seis unidades solicitadas y que el recurrente había solicitado la nulidad de la resolución impugnada y la concesión de las seis unidades solicitadas y siendo ello así parece adecuado con tales planteamientos, el que la Sala reconozca el derecho de la actora al concierto en su vertiente económica referida a esas unidades no autorizadas, pues lo contrario seria tanto como perjudicar a la entidad recurrente y beneficiar a la Administración, máxime cuando en el expediente existen informes favorables a la autorización del concierto, y cuando este, como las actuaciones muestran, lo solicita un centro que ya tenia un concierto autorizado, y que hubo de proceder a una nueva solicitud, alterando el convenio anterior, por virtud de la modificación de las normas vigentes la LOGSE y en concreto el Real Decreto 986/91 .
Las valoraciones anteriores, obligan, conforme a lo dispuesto en el artículo 95, de la Ley de la Jurisdicción, a declarar no haber lugar al recurso de casación, con expresa condena en costas a la parte recurrente, y al amparo del artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, se señala como cantidad máxima a reclamar por el Letrado de la parte recurrida la de 3.000 euros y ello en atención a), a que las costas se imponen por imperativo legal y en tales casos esta Sala, de acuerdo además con las propias normas del Colegio de Abogados de Madrid, exige una especial moderación; y b), a que la actividad de las partes se ha referido a tres motivos de casación de cierta complejidad, sin perjuicio obviamente de que el Letrado pueda interesar de su cliente la cantidad que estime proceda.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación, interpuesto por la Junta de Andalucía que actúa representada por su Letrado, contra la sentencia de 8 de octubre de 2004, de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, recaída en el recurso contencioso administrativo 1826/2003, que queda firme. Con expresa condena en costas a la parte recurrente y señalándose como cantidad máxima a reclamar por el Letrado de la parte recurrida la de 3.000 euros.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
-
STSJ Andalucía , 4 de Abril de 2008
...mismo año (recurso 1827/03). Contra la primera de ellas se interpuso, además, recurso de casación que ha sido resuelto por el TS en sentencia de 19 de Julio de 2007, rechazando el recurso interpuesto. Baste, pues, con reproducir lo ya expresado por nuestras sentencias y, además, por la del ......
-
La diferenciación por género en los centros educativos: ¿Debe financiarse por la Administración pública a través de los conciertos?
...o, si realmente existen, deberá especificar claramente hasta qué punto es necesaria esa reducción. Como estipula el Tribunal Supremo en su Sentencia de 19 de julio de 2007: «Tratándose de decisiones que afectan directamente al derecho fundamental a la educación y al derecho de los padres a ......