STS, 7 de Febrero de 2006

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Tercera, dictó Sentencia, el veintinueve de mayo de dos mil tres, en el Recurso número 392 de 2003 , en cuya parte dispositiva se establecía: " No ha lugar a plantear la cuestión de inconstitucionalidad solicitada por CONVIVENCIA CIVICA CATALANA, ante el Tribunal Constitucional, al amparo del art. 163 de la Constitución .

Estimamos en parte el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de CONVIVENCIA CIVICA CATALANA contra Decreto 269/1998 de 21 de octubre , sobre Régimen Jurídico de las concesiones para la prestación del servicio de radiodifusión sonora en ondas métricas con modulación de frecuencia por emisoras comerciales, DOGC de 2-11-1998; únicamente en el sentido de DECLARAR la NULIDAD DE PLENO DERECHO del primer párrafo de su art. 14.2, en cuanto al siguiente texto: " a efectos de lo que establecen los artículos 79.16 y 80.15 de la Ley 11/1998 de 24 de abril, General de Telecomunicaciones ", que queda eliminado y sin efecto alguno; y de DECLARAR LA NULIDAD DE PLENO DERECHO de la remisión que se efectúa en el apartado b) de dicho art. 14.2, a " las obligaciones específicas del artículo 6.f), en cuanto a la obligación de que " el uso del catalán se debe distribuir equitativamente en todas las franjas horarias", la cual queda excluida de dicha remisión. Desestimando las demás pretensiones de la demanda.

Sin efectuar especial pronunciamiento sobre las costas causadas".

En escritos de uno de junio de dos mil tres, el Procurador Don Jorge E. Belsa Colina, en nombre y representación de CONVIVENCIA CIVICA CATALANA, y el Abogado de la Generalidad de Cataluña, interesaron se tuvieran por presentados recursos de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha veintinueve de mayo de dos mil tres .

La Sala de Instancia, por Providencia de dieciocho de julio de dos mil tres, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.

En escrito de veinticinco de octubre de dos mil tres, el Abogado de la Generalidad de Cataluña, procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Providencia de uno de junio de dos mil cinco.

Por Auto de esta Sala, de cinco de noviembre de dos mil tres se declaró desierto el recurso de casación preparado por la representación procesal de Convivencia Cívica Catalana.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día treinta y uno de enero de dos mil seis, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martínez-Vares García, Magistrada de Sala

Constituye el objeto del presente recurso extraordinario de casación que resolvemos la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Tercera, de veintinueve de mayo de dos mil tres, pronunciada en el recurso contencioso administrativo núm. 392/2003 (antes 1966/1998 Sección Quinta ) interpuesto por la representación procesal de Convivencia Cívica Catalana contra el Decreto 269/1998 de la Presidencia de la Generalidad de la Comunidad Autónoma Catalana regulador del régimen jurídico de las concesiones para la prestación del servicio de radiodifusión sonora en ondas métricas con modulación de frecuencia para emisoras comerciales, que lo estimó en parte y declaró nulo de pleno derecho el primer párrafo del art. 14.2 en cuanto al siguiente texto: "a efectos de lo que establecen los artículos 79.16 y 80.15 de la Ley 11/1998 de 24 de abril, General de Telecomunicaciones ", que queda eliminado y sin efecto alguno; y de declarar la nulidad de pleno derecho de la remisión que se efectúa en el apartado b) de dicho art. 14.2, a "las obligaciones específicas del art. 6.f.", en cuanto a la obligación de que "el uso del catalán se debe distribuir equitativamente en todas las franjas horarias", la cual queda excluida de dicha remisión.

La Sentencia recurrida en lo que nos interesa afirma en el fundamento de Derecho cuarto C) que "el régimen de infracciones y el procedimiento sancionador previstos en el art. 14.2.b) del decreto carecen de cobertura lega. A parte el alcance del hecho de que el régimen sancionador de la Ley 31/1987, previsto en su título V (artículos 31 al 36 ), carece de referencia explícita al régimen de pluralismo lingüístico, aquí tiene trascendencia el hecho de que esa norma ha sido derogada en casi su totalidad por la Ley 11/1998 de 24 de abril, General de Telecomunicaciones (cuyo régimen sancionador esta regulado en el título VIII, artículos 76 a 85, que tampoco contienen una referencia concreta al cumplimiento de los criterios lingüísticos); y lo mismo debe decirse del art. 19 y concordantes de la Ley 25/1994 (y de la versión de la misma modificada por la Ley 22/1999 ).

En efecto, mediante una técnica legislativa ciertamente defectuosa, se pretende que el incumplimiento de las obligaciones establecidas en los arts. 6.f) y g) del Decreto , calificadas como condiciones esenciales de la concreta concesión, quede sujeto al régimen sancionador de la Ley 8/1996 , la Ley 31/1987 y de la Ley 25/1994 . Sin necesidad de entrar en mayores consideraciones, debe decirse que la remisión que efectúa la Disposición Adicional 5ª de la Llei 1/1998 , y en la que halla cobertura la norma del art. 14-2-b) del Decreto impugnado , lo es a dichos textos legales y únicamente a dichos textos legales. No a las leyes que en el futuro vayan derogándolos y estableciendo nuevos regímenes sancionadores. La naturaleza sancionadora de la remisión no permite analogías, ni presunciones de ningún género. Tampoco en el texto de la remisión hay base alguna para entender que la remisión lo es, además, a las leyes futuras que deroguen las expresamente mencionadas.

Sentado lo anterior, ya se ve que la remisión que en el primer párrafo del art. 14.2 del Decreto impugnado se efectúa a los arts. 79 y 80 de la Ley 11/1998, General de Telecomunicaciones , carece de cobertura legal, o sea, no puede apoyarse en la Disposición Adicional 5ª de la Llei 1/1998 , ni en ninguna otra norma de rango legal. Por ello deberá prosperar en este punto la pretensión de nulidad deducida en la demanda, conforme a lo dispuesto en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común , en donde se establece la nulidad de pleno derecho de las disposiciones administrativas que regulen materias reservadas a la Ley, y así se dirá en el Fallo.

A lo que deberá añadirse que la calificación del incumplimiento de la exigencia u obligación de que el uso del catalán se distribuya equitativamente en todas las franjas horarias, establecida en el segundo inciso del apartado f) del art. 6 del Decreto , como condición esencial de la concesión, operada por el apartado b) del art. 14.2 del Decreto , no tiene cobertura de rango legal en la Disposición Adicional 5ª de la Llei 1/1998 en relación con el art. 26.3 de la misma Llei , por cuanto aquella exigencia no se menciona en este precepto; cobertura de rango legal necesaria toda vez que la calificación de aquel incumplimiento como condición esencial de la concesión se efectúa, en el art. 14.2.b) del Decreto , en orden a su tipificación como infracción sancionable, por lo que le es de aplicación la reserva de ley. Por consiguiente, la remisión que en dicho precepto se hace al apartado f) del art. 6) deberá entenderse excluyendo la obligación de que "el uso del catalán se debe distribuir equitativamente en todas las franjas horarias".

El primero de los motivos de casación que vamos a resolver, alterando para ello el orden en el que se plantean en el escrito de interposición del recurso, se refiere al art. 88.1.c) de la Ley de la Ley de la Jurisdicción, Ley 29/1998, de 13 de julio , "por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la Sentencia" al apreciarse su falta de claridad y precisión, requisitos que exige el art. 218.1 y 2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil puesto que su motivación no se ha ajustado a las reglas de la lógica y de la razón de modo que falta la congruencia interna de la Sentencia.

Considera el motivo que la Sentencia en el fundamento cuarto, letra B, sostiene que la exigencia del 50% de emisión en catalán es correcta, pero luego dice que carece de cobertura legal en la Disposición Adicional 5ª de la Ley 1/1998 de acuerdo con los artículos 62.2 de la Ley 30/1992 y 9.3 y 25.2 de la Constitución .

El motivo no puede prosperar. Como expone la Administración Autonómica recurrente el art. 218 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, Ley de Enjuiciamiento Civil, dispone en sus apartados 1 y 2 al referirse a la exhaustividad, congruencia y motivación de las sentencias que "deben ser claras, precisas y congruentes con las demandas y con las demás pretensiones de las partes, deducidas oportunamente en el pleito. Harán las declaraciones que aquéllas exijan, condenando o absolviendo al demandado y decidiendo todos los puntos litigiosos que hayan sido objeto del debate".

Ese precepto del texto legal invocado no ha sido infringido por la Sentencia de instancia recurrida. La misma responde a las exigencias legales y no incurre en incongruencia interna como la recurrente denuncia. No se aprecia incoherencia interna o incongruencia por falta de lógica en el razonamiento que realiza la Sentencia de instancia como pretende el motivo y ello por lo que a continuación exponemos.

Dice la Sentencia de instancia en el segundo párrafo del apartado B) del fundamento de Derecho cuarto que "sin embargo, la norma del art. 6.g) del Decreto , impugnado, tiene plena cobertura en el art. 26.5 de la Ley de Política Lingüística . Y la garantía del 50% de emisión en catalán del art. 6.f), distribuido equitativamente en las franjas horarias, tiene asimismo cobertura en el art. 26.3 de dicha Ley , por cuanto la exigencia de una distribución equitativa en las franjas horarias tiene un fundamento razonable, por cuanto garantiza la eficacia de la cuota lingüística como medida de fomento y promoción de la lengua catalana. En cuanto a que tal exigencia requiere cobertura de rango legal, carece de fundamento normativo, sin perjuicio de lo que se dirá en sede de régimen sancionador".

Pues bien esa afirmación se refiere a lo que el decreto impugnado 269/1998, de 21 de octubre , del régimen jurídico de las concesiones para la prestación del servicio de radiodifusión sonora en ondas métricas con modulación de frecuencia para emisoras comerciales, describe en el art. 6 como obligaciones del concesionario, y en relación con ellas, y en cuanto a la del apartado g), la reputa amparada en lo dispuesto en el núm. 5 del art. 26 de la Ley 1/1998, de 7 de enero, del Parlamento de Cataluña, de Política Lingüística y en relación con la del apartado f) de idéntico precepto del decreto remite su anclaje legal al número 3 del mismo art. 26 de la Ley catalana citada y añade "por cuanto la exigencia de una distribución equitativa en las franjas horarias tiene un fundamento razonable, por cuanto garantiza la eficacia de la cuota lingüística como medida de fomento y promoción de la lengua catalana".

Esas afirmaciones no son contradictorias con las que la misma Sentencia efectúa en el apartado C) del mismo fundamento de Derecho cuarto en relación con esas mismas obligaciones de los concesionarios recogidas en los apartados f) y g) del decreto cuando éste se refiere a ellas en el art. 14.2 b) que se dedica al régimen sancionador, y niega que su consideración, en tanto que condiciones esenciales de la concesión, como infracciones cuente con la precisa cobertura legal que el principio constitucional de reserva de Ley exige en el art. 25 de la Constitución y que la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , refrenda en el art. 127.1 cuando señala que "la potestad sancionadora de las Administraciones públicas, reconocida por la Constitución, se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley" puesto que afirma categóricamente que "la Disposición Adicional Quinta de la Ley 1/1998 en el marco de las garantías legales para su cumplimiento no establece un régimen propio de sanciones" y concluye la Sentencia con toda coherencia y lógica sosteniendo que ese precepto 14.2 al que se refiere y con las precisiones que hace carece de cobertura legal.

En consecuencia la Sentencia no incurrió en el vicio de incongruencia interna que se le imputa por la defensa de la Administración recurrente, en tanto que las afirmaciones en ella contenidas se basaban en distintos razonamientos producidos para justificar su postura en ámbitos diferentes.

El segundo y último de los motivos, primero del recurso, se acoge al art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción por "infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate", alegando vulneración de los artículos 9.3 y 25.1 de la Constitución , 51.1. y 62.2 de la Ley 30/1992 , y 79.16 y 80.15 de la Ley 11/1998 por falta de cobertura legal en la Disposición Adicional 5ª de la Ley 1/1998 .

El motivo se refiere a los artículos 9.3 y 25.1 de la Constitución , así como a los artículos 51.1 y 62.2 de la Ley 30/1992 de los que dice que si bien la Sentencia no se refirió de modo expreso a ellos estaban implícitos en la cita que la misma contenía al principio de reserva de Ley. Cita que, sin duda, resulta correcta, y buena prueba de ello es que este Tribunal se ha referido al resolver el motivo anterior tanto al art. 25 de la Constitución como a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y en concreto al art. 127.1 de la misma .

Añade también el motivo que la Sentencia yerra cuando mantiene que carece de cobertura legal el decreto cuando en el art. 14.2.a) se remite a los artículos que cita de la Ley 11/1998 Ley General de Telecomunicaciones a la que no se refiere la Disposición Adicional Quinta de la Ley catalana 1/1998, de 7 de enero de Política Lingüística , porque si ese principio de reserva de Ley ha de referirse a las normas expresamente citadas en la disposición de remisión se produce una evidente petrificación de la misma y porque olvida también la Sentencia que cuando se trata de relaciones de sujeción especial, como ocurre en este supuesto en que se establecen posibles infracciones y sanciones en las que pueden incurrir los titulares de las concesiones otorgadas, el principio de reserva de Ley como reconoce la Jurisprudencia que cita se atenúa en su rigor hasta el punto de que ha de entenderse cumplido ese principio cuando la Ley se remite para la especificación o integración de las infracciones a una norma de carácter reglamentario.

En cuanto a la primera de las cuestiones, la relativa a la necesaria reserva legal a la que se refiere el art. 25.1 de la Constitución y que refrenda el 127.1 de la Ley 30/1992 al exigir norma con rango legal para que exista la misma es obvio que la Sentencia acertó cuando afirmó que en este supuesto el art. 14.2.a) del decreto impugnado carecía de ella si se quería amparar en la Disposición Adicional Quinta de la Ley del Parlamento de Cataluña 1/1998 , porque en la misma no se mencionaba la Ley 11/1998 General de Telecomunicaciones a la que el decreto remite para considerar infracciones muy graves o graves el incumplimiento por los concesionarios de las condiciones esenciales del servicio establecidas como obligaciones de aquellos en los apartados a), b), c), d), e), h), i), j), k) y l) del art. 6 del decreto , y la mención de la misma se efectúa por primera vez en el decreto, y tampoco sirve el argumento que se refiere a la lenidad del principio de reserva de Ley expuesto cuando de relaciones de sujeción especial se trata, y a la que se refiere el art. 127.3 de la Ley 30/1992 cuando señala que "las disposiciones de este Título no son de aplicación al ejercicio por las Administraciones públicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio y de quienes estén vinculados a ellas por una relación contractual".

Como expone la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1990, de 29 de marzo , fundamento de Derecho octavo "una cosa es, en efecto, que quepan restricciones en el ejercicio de los derechos en los casos de sujeción especial y otra que los principios constitucionales (y derechos fundamentales en ellos subsumidos) puedan ser también restringidos o perder eficacia y virtualidad. No se puede relativizar un principio sin riesgo de suprimirlo. Y siempre deberá ser exigible en el campo sancionatorio administrativo (no hay duda en el penal) el cumplimiento de los requisitos constitucionales de legalidad formal y tipicidad como garantía de la seguridad jurídica del ciudadano. Otra cosa es que esos requisitos permitan una adaptación -nunca supresión- a los casos e hipótesis de relaciones Administración-administrado y en concordancia con la intensidad de la sujeción. A un supuesto de máxima intensidad se refería, por ejemplo, la STC 2/1987 (situación de preso), que admitió la normación reglamentaria en castigos, bien que en relación con la Ley (General Penitenciaria) que establecía las previsiones generales".

Y este alto Tribunal en Sentencias de veintitrés de octubre de dos mil uno y veintiséis de abril de dos mil cuatro, referidas ambas al régimen disciplinario de funcionarios públicos, quizá la relación de sujeción especial de mayor intensidad o por antonomasia, ha aceptado que existe reserva legal cuando la Ley Orgánica en el supuesto de la Sentencia de dos mil cuatro, y la Ley en el otro de los casos referidos, tipifican específicamente las faltas muy graves, añadiendo que las faltas graves y leves se determinarán reglamentariamente.

Pero no es este el supuesto que nos concierne, puesto que el art. 14.2.a) del decreto invoca preceptos de una Ley del Estado no contemplada en la Disposición Adicional Quinta de la Ley catalana 1/1998 , preceptos cuya cita convierten en infracciones muy graves y graves, a sancionar de acuerdo con lo establecido en el art. 82.2 de la misma norma, el incumplimiento por los concesionarios de las obligaciones que les impone el art. 6 del decreto en los apartados a), b), c), d), e), h), i), j), k) y l ) de modo que como expusimos no es que se atenúe el principio de reserva de Ley como consecuencia de una sujeción especial con la Administración sino que simplemente aquella no existe, puesto que no hay remisión a norma reglamentaria sino que la norma legal a la que se remite el precepto no se cita en la norma legal en la que se pretende establecer la reserva de Ley necesaria.

Y lo mismo ocurre con el apartado b) del artículo 14 del decreto tantas veces citado , que en este caso remite de modo exclusivo a la Ley 1/1998 del Parlamento de Cataluña, Disposición Adicional Quinta , en relación con las obligaciones específicas del art. 6. f) y g) del decreto , y que contiene a su vez una remisión a la legislación estatal no contenida en aquel, y a la que la Sala de instancia negó valor de reserva legal sobre lo que ya nos hemos pronunciado, y a lo que la Sentencia recurrida añadió que la concreta referencia del apartado f) del art. 6 del decreto de que el uso del catalán debía distribuirse equitativamente en todas las franjas horarias no tenía acogida en el art. 26 de la Ley catalana citada en la Disposición Adicional Quinta de la norma por lo que había de entenderse carente de reserva legal y de ahí su exclusión del apartado f).

En consecuencia el motivo y por ende el recurso deben rechazarse.

Al desestimarse el recurso de conformidad con lo establecido en el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción procede hacer expresa condena en costas a la Administración recurrente.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN