STS, 23 de Junio de 2003
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 23 Junio 2003 |
D. JAIME ROUANET MOSCARDOD. RAMON RODRIGUEZ ARRIBASD. JOSE MATEO DIAZD. JUAN GONZALO MARTINEZ MICOD. ALFONSO GOTA LOSADA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Junio de dos mil tres.
VISTO ante esta Sección Segunda de la Sala Tercera el recurso de casación nº. 8102/98 interpuesto por la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado, contra la Sentencia dictada, en fecha 19 de Mayo de 1998, por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso nº 805/98 interpuesto por Compañia Logística de Hidrocarburos CLH, S.A., contra la Resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de 6 de Abril de 1994, sobre fijación de canon por ocupación de terrenos portuarios.
Comparece, como parte recurrida, Cia. Logística de Hidrocarburos CLH, S.A., representada por el Procurador Sr. Abajo Abril , asistido de Letrado.
La representación procesal de Cia. Logística de Hidrocarburos CLH,S.A. interpuso recurso contencioso administrativo y formalizada la demanda, en la que alegó los hechos e invocó los fundamentos de derecho que estimó del caso, pidió se dicte Sentencia por la que se anule y deje sin efecto la revisión de canónes aprobada por O.M. de 27 de Noviembre de 1991 y la O.M. de 2 de Marzo de 1998, en cuanto al sistema de actualización anual de cánones concesionales establecido en ellas, declarándose igualmente el derecho de la recurrente a obtener la devolución de las cantidades que se hayan satisfecho al Puerto de Gijón en aplicación de dichas OO.MM y su sistema de revisión anual.
Conferido traslado, el Abogado del Estado evacuó el trámite de contestación, solicitando se dicte Sentencia por la que se desestime el recurso interpuesto.
En fecha 19 de Mayo de 1998, la Sala de instancia dictó Sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal : Fallamos: "Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Compañia de Hidrocarburos CLH S.A., contra el Acuerdo dictado por el Tribunal Económico Administrativo Central el dia 6 de Abril de 1994, descrito en el fundamento jurídico primero de esta Sentencia y en consecuencia lo anulamos asi como la Orden del Ministerio de Obras Públicas de 27 de Noviembre de 1991 de que trae causa por ser contrarios a derecho con las inherentes consecuencias legales, sin efectuar condena al pago de las costas."
Contra la citada Sentencia, el Abogado del Estado en la representación que ostenta, preparó recurso de casación, según lo establecido en el art. 96 de la Ley reguladora de este orden Jurisdiccional, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de Abril , e interpuesto este, compareció, como parte recurrida, Cia. Logística de Hidrocarburos CLH S.A., que se opuso al mismo, pidiendo la confirmación de la Sentencia de instancia; tras lo cual quedaron los autos pendientes de deliberación y fallo por la Sala, señalado para el 17 de Junio de 2003, fecha en que tuvo lugar dicha actuación procesal.
Frente a la Sentencia de la Audiencia Nacional estimatoria del recurso de la Compañia Logística de Hidrocarburos CLH S.A., en relación con la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 27 de Noviembre de 1991, revisora del canon de la concesión por ocupación del dominio público portuario, que vino a anular dicho fallo, el Abogado del Estado articula los siguientes motivos de casación, recogidos de manera sucinta:
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- Al amparo del nº 1º del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción en la redacción de 1992, por abuso de jurisdicción, invocando la infracción de los artículos 66.2, 117.4 , 161 y 163 de la Constitución , al establecer la Sentencia recurrida que el Consejo de Ministros carece de potestad para dictar una norma de desarrollo de la Ley 18/85; deduciendo el representante de la Administración General del Estado, de la anterior conclusión y de los fundamentos anteriores, que lo que hace la Sala es declarar contrario a Derecho el art. 9 de la Ley 13/85 de Régimen Financiero de Puertos del Estado, cuando establece que los canónes por concesiones administrativas " se fijarán y actualizarán anualmente con sujeción a la política financiera que determine el Gobierno y a la normativa general y objetivos anuales de gestión", viniendo a declarar que no puede corresponder al Consejo de Ministros , aunque lo diga una Ley, la competencia para determinar el canon que se debería haber determinado por Ley, lo que no es competencia de la Sala de la Audiencia Nacional.
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- Al amparo del nº. 4º del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción en la redacción de 1992, la infracción del art. 9º.1. de la Constitución, en cuanto la Audiencia Nacional es un poder público sujeto al art. 9º de la Ley 18/1985 de 1 de Julio de Régimen Financiero de Puertos del Estado, mientras no sea anulada o modificada por el Tribunal Constitucional.
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- Al amparo del nº 4º del ya citado art. 95. 1 de la Ley de la Jurisdicción, invoca la infracción del art. 9 de la Ley 18/1985, de 1 de Julio , Real Decreto 2546/1985, de 27 de Diciembre, en relación con la aplicación indebida del art. 31.3 de la Constitución y de la Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de Diciembre.
Para fundar este motivo , el Abogado del Estado hace un extensa argumentación iniciada en la alegación -ya anticipada- de que, aunque la Sentencia parte de la base de que lo impugnado (la O.M.) se practicó en aplicación del Real Decreto 2546/1985, y de la falta de cobertura legal de éste, por existir en la materia reserva de Ley y considerar que la deslegalización operada por la Ley 18/85 no podía realizarse por ser contraria a la Constitución , y sin plantear la cuestión de inconstitucionalidad, se declara la ilegalidad de aquel Real Decreto, para concluir, -el recurrente- que aun admitiéndose la reserva de Ley después de la Sentencia 185/95 del Tribunal Constitucional, en la creación de cánones por ocupación del dominio público portuario, no puede entenderse que la determinación del porcentaje a aplicar para la obtención del precio público tambien requiera de una Ley, o dicho de otro modo, no se permita la deslegalización de la materia y la colaboración del Reglamento.
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- Al amparo del art. 95. 1. 4º de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de la Disposición Derogatoria de la Ley 18/1985, de 1 de Julio y los artículos 2.2 del Código Civil, en relación con la aplicación indebida del art. 15 de la Ley 1/1966, de 28 de Enero, alegando que no es posible la aplicación del art. 15 de la Ley 1/1966, que hace la Sentencia recurrida, por estar derogado, ya que el art. 9 de la Ley 18/85 viene a regular de manera distinta a aquella Ley el canon por utilización de superficie o instalaciones de los puertos, con colaboración reglamentaria.
Nuevamente se trae ante la Sala la cuestión relativa a la validez de las Ordenes Ministeriales que modifican o actualizan los cánones por ocupación del dominio público portuario, en aplicación del Real Decreto 2546/1985 , de 27 de Diciembre, aunque en esta ocasión con alguna singularidad en los motivos esgrimidos por el recurrente Abogado del Estado, derivados de la fundamentación del fallo de instancia.
Sin embargo, sobre la cuestión de fondo existe una consolidada doctrina, que es preciso recordar. Asi como se dice, entre las mas recientes, en Sentencia de 18 de Junio de 2002, ciertamente, aun cuando esta Sala venía tratando la materia relativa a cánones y tarifas portuarias como precios públicos susceptibles de ser cuantificados por una Orden Ministerial -- vgr. sentencia de 25 de Abril de 1995--, resulta hoy imposible seguir manteniendo este criterio a la vista del sentado por la sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de Diciembre, según la cual, y en síntesis, al declarar la inconstitucionalidad parcial del art. 24 de la Ley de Tasas y Precios Públicos de 13 de Abril de 1989, en cuanto aquí interesa, sustrajo del concepto de precio público, tanto las contraprestaciones pecuniarias por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, como las derivadas de la prestación de servicios o realización de actividades en régimen de Derecho público, si tales servicios o actividades eran de solicitud o recepción obligatoria para los interesados --que no tendrían otra alternativa para evitar su pago que la renuncia a las prestaciones correspondientes-- o no eran prestados o realizados por el sector privado, contraprestaciones estas que la sentencia constitucional englobó en el amplio concepto de prestación patrimonial de carácter público --art. 31.3, citado, de la Constitución-- y para las cuales era insoslayable, por tanto, el respeto del principio de legalidad. Y así, en las sentencias de 9 de Septiembre de 1998 (recurso 261/1992, 14 de Enero de 1999 (recurso 497/92), 11, 13, 20, 22 (tres) y 27 de Febrero de 1999 (recursos 8651/95, 5394/96, 5413/95, 8414/96, 8397/96, 4065/96, 9236/96), 5 y 25 de Febrero de 2000 (recursos 3353/95 y 3598/95) 26 de Junio (recurso 1612/96) y 22 de Diciembre de 2001 (recurso 5778/96), ha declarado que la liquidación practicada al amparo de la cuantificación de lo que es una tasa --o, si se quiere, prestación patrimonial de carácter público-- hecha al amparo de Ordenes Ministeriales --como aquí ocurre-- ha de considerarse nula, habida cuenta que este elemento de la relación jurídico-tributaria debería haber estado contenido, cuando menos y dentro de los márgenes que el establecimiento de las señas de identidad de un tributo (sus elementos esenciales) permite a la colaboración reglamentaria (sobre todo en cuanto se refiere a la base y al tipo impositivo), en una disposición con rango de Real Decreto, y ello siempre que en la ley se contengan criterios claros y suficientes para poder realizar esa determinación cuantitativa y no solo unos criterios genéricos y evanescentes que hagan posible que la actuación de la Administración en la apreciación de factores técnicos a la hora de concretar bases y tipos, se transforme, no ya solo en una actuación discrecional, sino en una actuación libre no sometida a límite alguno.
Además de cuanto acaba de decirse, -continua la doctrina que estamos reproduciendo- en las sentencias a que antes se ha hecho referencia, esta Sala tiene también declarado (vgr. en las antecitadas sentencias de 20 de Febrero de 1999, 25 de Febrero de 2000 y 22 de Diciembre de 2001) que, ante la declaración de inconstitucionalidad antes mencionada, el Real Decreto-Ley 2/1996, de 26 de Enero, que entró en vigor en la misma fecha de su publicación en el BOE, es decir, el siguiente día 27, hubo de atribuir la consideración de "prestaciones patrimoniales de carácter público", convalidándolos, por tanto, a los precios públicos incluidos en su Anexo, entre otros, «los precios públicos por ocupación o aprovechamiento del dominio público portuario regulados por el Real Decreto 2546/1985, de 27 de Diciembre», es decir los cánones concesionales de que aquí se trata. Con ello, tal disposición convalidante dejó claro que los actos liquidatorios dictados al amparo del Real Decreto últimamente citado con anterioridad al 12 de Enero de 1996 (fecha de publicación de la sentencia constitucional 185/1985 y a partir de la cual el Real Decreto-Ley desplegaba su virtualidad) que no hubieran adquirido firmeza, eran actos nulos de pleno derecho como consecuencia de la tan repetida declaración de inconstitucionalidad. Posteriormente, como es bien sabido, la Ley 62/1997, de 26 de Diciembre, ha redactado de nuevo el art. 69 de la Ley 27/1992, de 24 de Noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, y ha regulado y determinado los elementos esenciales del canon por ocupación o aprovechamiento del dominio público portuario y, en el art. 69 bis, el canon por prestación de servicios al público y el desarrollo de actividades comerciales o industriales, al margen de que, en su art. 70, haya conceptuado como "precios privados" las tarifas procedentes por servicios portuarios, en cuya calificación, conforme es obvio, no puede la Sala entrar al ser materia ajena a la controvertida en este proceso.
A la vista de la doctrina que acabamos de reiterar, dado el fallo de la Sentencia de instancia, estimatorio de la pretensión anulatoria de la resolución del Tribunal Económico Administrativo Central y de la Orden Ministerial impugnada, no cabía, en principio, otra cosa que la desestimación de la casación, aunque haciendo alguna referencia a las singularidades antes aludidas por mor de los motivos de casación opuestos en este caso.
En efecto, como vimos al principio, el Abogado del Estado achaca a la Sentencia de instancia abuso de Jurisdicción por haber venido a declarar contrario a derecho el art. 9 de la Ley 18/1985 de Régimen Financiero de Puertos del Estado; siendo cierto que las argumentaciones empleadas por la Sala de la Audiencia Nacional, en algún párrafo de los fundamentos de derecho, dan pie para el enfoque que articula el representante de la Administración General del Estado, aunque no se formule una declaración en tal sentido en el fallo y por lo tanto podría haber incurrido en las infracciones normativas denunciadas.
Sin embargo, sobre ese concreto extremo, el Tribunal Constitucional ha dictado la Sentencia 63/2003, con fecha 27 de Marzo del presente, en la cuestión de inconstitucionalidad nº 249/95, planteada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, cuya parte dispositiva dice así: " Declarar la inconstitucionalidad del art. 9 y la disposición transitoria de la Ley 18/1985, de 1 de Julio, que modifica la Ley 1/1966, de 28 de Enero, sobre régimen financiero de los puertos y su nulidad, solo en cuanto resulta aplicable a las concesiones administrativas por ocupación del dominio público en los términos expuestos en el fundamento jurídico 8."
Por su parte el fundamento jurídico 8 declara lo siguiente : "Es necesario, sin embargo, precisar el alcance concreto que debe atribuirse a dicha declaración. El art. 9 y la disposición transitoria de la Ley 18/1985 regulan el sistema de fijación tanto de las tarifas por sus servicios generales y específicos como de los "cánones por concesiones y autorizaciones administrativas". La cuestión planteada se refiere únicamente a estos últimos, de suerte que la declaración de inconstitucionalidad se proyecta sobre los preceptos cuestionados sólo en cuanto se refieren a los cánones por concesiones administrativas y no establecen , en relación con los mismos, criterios que circunscriban la decisión de los órganos administrativos que, conforme a dichos preceptos, deben fijar el quantum de la prestación."
A la vista de lo resuelto por el Tribunal Constitucional, carece de interés entrar en el detalle de los dos primeros motivos de casación , que han de ser desestimados.
En cuanto al tercer motivo dedicado a la interpretación de la Sentencia 185/1995 del Tribunal Constitucional, la tesis del Abogado del Estado es discrepante con la realizada por esta Sala en la copiosa jurisprudencia antes reseñada y por lo que se refiere al 4º motivo de casación, sobre la vigencia o no del art. 15 de la Ley 1/1966, carece de predicamento para influir en el contenido del fallo de instancia y por lo tanto, tampoco en casación, pero además y como ya se ha dicho, la cuestión ha quedado definitivamente zanjada por el Tribunal Constitucional.
En cuanto a costas ha de aplicarse lo dispuesto en el art. 102.3 de la Ley de la Jurisdicción en la redacción de 1992 y han de imponerse a la parte recurrente.
Por lo expuesto en nombre de Su Majestad el Rey y la potestad que nos confiere el pueblo español.
Que debemos desestimar y desestimamos la casación interpuesta por el Abogado del Estado, contra la Sentencia dictada, en fecha 19 de Mayo de 1998, por la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso administrativo nº. 805/94, con imposición de las costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia en el dia de la fecha, siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D: Ramón Rodriguez Arribas, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que como Secretario de la misma, certifico.
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