STS, 4 de Noviembre de 2003

D. Juan Enrique interpuso recurso contencioso-administrativo contra la orden de 3 de mayo de 1996 del consejero de Agricultura y Medio Ambiente de la Diputación General de Aragón por la que se desestima el recurso ordinario interpuesto contra la resolución de la Dirección General de Estructuras Agrarias de 28 de marzo de 1995 sobre aprobación de acuerdo de concentración parcelaria en Pozuelo de Aragón (Zaragoza)

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón dictó sentencia el 25 de mayo de 1999, cuyo fallo dice:

Fallamos. Primero. Desestimamos el recurso contencioso-administrativo número 750 del año 1996, interpuesto por D. Juan Enrique contra las resoluciones referidas en el encabezamiento de la presente sentencia. Segundo. No hacemos especial pronunciamiento en cuanto a costas

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La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

Cita los artículos 173 y 218.1 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, así como las sentencias del Tribunal Supremo de 1 de febrero 1994, 14 de octubre de 1996, 17 de febrero de 1990, 27 de octubre de 1990, 5 de febrero de 1985 y 10 de febrero de 1994.

Al alegar la concurrencia de vicios sustanciales de procedimiento, el actor impugna en realidad las bases en su día aprobadas. Por una parte, los criterios o factores tenidos en cuenta en la clasificación de las fincas, afirmando que las bases son «arbitrarias, parciales y técnicamente perversas» y que deben ser revisadas contemplando en su elaboración los criterios a que alude. Por otra parte, la inclusión en la zona de regadío de parcelas que eran de secano.

Es clara la improcedencia de los citados motivos. Si el actor dice que no estaba de acuerdo con las clasificaciones efectuadas en las bases (las cuales conocía por haber formado parte de la Comisión Local de Concentración Parcelaria) debió interponer contra el acuerdo aprobatorio recurso jurisdiccional, el cual le fue ofrecido expresamente al notificarle la resolución por la que se desestimó el recurso ordinario interpuesto contra las mismas. Al no hacerlo así consintió que adquirieran firmeza.

En lo que respecta a la lesión que el actor sostiene que se le ha producido en la atribución de las fincas de reemplazo, el Tribunal Supremo tiene declarado en reiteradas sentencias que la lesión tiene que dimanar precisamente de la inobservancia de las bases firmes aplicables a la zona. Así se deduce de las sentencias de 7 de junio de 1982, 29 de febrero de 1988, 15 de julio de 1988, 1 de junio de 1989, 21 de diciembre de 1989, 7 de junio de 1996, 7 de octubre de 1996, 10 de octubre de 1996 y 7 de abril de 1983.

El recurrente no impugnó, como se ha manifestado, el acto aprobatorio de las bases.

El acuerdo de concentración no vulnera el contenido de las bases definitivas.

Resulta del expediente administrativo que el actor aportó dentro del subperímetro de secano 32 parcelas con una superficie total de 27,5510 Ha y recibió 4 fincas con una superficie total de 25,5151 Ha. Aquéllas tenían un valor de 137 449 puntos, con un valor reducido de 136 074 puntos, y éstas un valor de 135 038 puntos.

Esto supone un porcentaje de reducción del 1,75%, el cual, si bien supera ligeramente el establecido en el acuerdo con carácter general del 1%, se encuentra dentro del margen previsto en el artículo 202 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario. Además, como se hace constar en la resolución, a su esposa, con la que forma explotación, se le adjudicó un exceso de puntos sobre lo aportado.

El actor aportó un total de 0,6590 Ha de 3ª; 8,0730 Ha de 4ª; 9,5950 Ha de 5ª; 4,0730 Ha de 6ª; 4,0380 Ha de 7ª; y 1,1110 Ha de 8ª. Se le adjudicaron 1,3874 Ha de 3ª; 8,4234 Ha de 4ª; 7,7577 Ha de 5ª; 4,7917 Ha de 6ª; 2,6410 Ha de 7ª; y 0,5117 Ha de 8ª.

Dentro del subperímetro de regadío (denominado así en atención a las posibilidades de riego de las fincas) el recurrente aportó 8 parcelas con una superficie total de 1,48 hectáreas y recibió 2 fincas con una superficie total de 1,3921 Ha. Aquéllas tenían un valor de 11 1169 puntos [quiere decir 11 116 puntos], con un valor reducido de 10 671 puntos. Estas tienen un valor de 10 030 puntos.

En cuanto a clases, aportó un total de 0,1100 Ha de 1ª; 0,5690 Ha de 2ª; 0,4850 Ha de 3ª; 0,0710 Ha de 4ª; 0,1320 Ha de 5ª y 0,1130 Ha de 6ª. Se le adjudicaron 0,0460 Ha de 1ª, 0,4080 Ha de 2ª; 0,5890 Ha de 3ª; 0,1267 Ha de 4ª; 0,1174 Ha de 5ª; 0,1042 Ha de 6ª y 0,0007 Ha de 7ª.

Ni el actor ni su esposa presentaron la «hoja de sugerencias» al proyecto y se desconocen por ello sus preferencias. La situación de las nuevas fincas se eligió en función de las aportaciones de mayor superficie, las viñas que existían antes de empezar la concentración y teniendo en cuenta las propiedades de ambos cónyuges. Aunque al recurrente se le atribuyeron menos puntos de los que le corresponderían como reducidos, éstos se compensaron en las atribuciones de su esposa. En las cuatro fincas del subperímetro de secano que le fueron atribuidas se incluyeron las quince fincas por él aportadas y que suponían el 60% aproximadamente de aquéllas. En las dos fincas del subperímetro de regadío atribuidas se incluyeron tierras que representan el 75% de aquéllas. La finca NUM000 del polígono NUM001 que se le atribuyó con una superficie de 1,9403 Ha y en la que se incluyeron dos parcelas de las aportadas con una superficie de 1,3970 Ha está situada en las proximidades del casco urbano. Por lo que respecta a la superficie plantada de viña, en el subperímetro de secano fue aproximadamente de 8 Ha la aportada y se le atribuyeron 7 hectáreas, de las que el 80% ya le pertenecía y en el subperímetro de regadío se le atribuyó el 88% de la superficie plantada aportada.

Debe concluirse que existe un equilibrio entre las fincas aportadas y las atribuidas y que el acuerdo de concentración observa en un grado al menos mínimamente satisfactorio los aspectos y finalidades contempladas en el artículo 173 de la Ley. Como expresa la jurisprudencia (sentencia de 1 de febrero de 1994), se procuró el logro de un equilibrio y equivalencia idóneas entre las superficies y las calidades de las tierras con la consiguiente compensación con valores totales sensiblemente similares entre lo aportado y lo recibido.

La conclusión no queda desvirtuada por el informe pericial. El perito prescinde de las clasificaciones de las tierras establecidas en las bases y realiza su propia clasificación. Incluye una nueva finca que no se había incluido por la Dirección General en el boletín individual de la propiedad respecto de la cual en ningún momento se ha solicitado nada ni en vía administrativa ni en el proceso, con una superficie de 0,59 hectáreas y a la que, por la clasificación que se le otorga (de 2ª y 3ª), corresponderían 4 967 puntos.

Los resúmenes que aparecen en el apartado c) «Desviaciones» del informe parten de unos datos que no coinciden con los que aparecen en los anexos. Mientras, según aquéllos, se le habían otorgado 304 puntos menos en regadío y 5 003 puntos menos de secano, en cambio en los anexos resultaría haber sido beneficiado en regadío al asignarle a las fincas aportadas un valor total de 7 825 puntos, con un valor reducido de 7 512 puntos, y a la atribuida un valor de 8 127 puntos, y en cambio sensiblemente perjudicado en el secano con una diferencia entre el valor reducido las aportaciones, que cifra en 161 826 puntos, y el valor de las fincas atribuidas, que cifra en 137 185 puntos, de un total de 24 641 puntos, lo que representa una minoración de poco más del 15%.

Finalmente, por lo respecta a las superficies plantadas de viña, también se aprecian contradicciones. En el apartado a) relativo a las aportaciones señala que existe una superficie dedicada al cultivo de viña de 2,6680 hectáreas, -además de otra de 0,0690 hectáreas de olivos que sí se le ha respetado- en el apartado b) relativo a las atribuciones afirma que sólo existe cultivo de viña en 1,2310 hectáreas, lo que supondría una diferencia de 1,4370 Ha, al valorar la superficie plantada de viña no restituida en la cifra de 1,0600 hectáreas.

En todo caso, el hecho de encontrarse las parcelas plantadas no fue un dato tenido en cuenta en la clasificación de las bases, en las que, al igual que sucedió en el supuesto contemplado en la citada sentencia de 1 de febrero de 1994, no se establecieron clases de tierras y coeficientes de compensación que recogieran el aspecto de las plantaciones.

Finalmente, como declara reiteradamente la jurisprudencia (sentencias del Tribunal Supremo de 14 de octubre de 1996, 28 de junio de 1996 y 24 de enero de 1996) en las valoraciones de las fincas afectadas han de apreciarse los beneficios e incrementos que se producen como consecuencia de la concentración. En el presente caso existe un considerable beneficio para el actor que no ha sido considerado en el informe pericial al reducirse a 4 las fincas atribuidas en el subperímetro de secano frente a las 32 aportadas y a 2 en el subperímetro de regadío frente a las 8 aportadas.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de D. Juan Enrique se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero

Al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, por infracción de los artículos 196 y 200.2º del Decreto 118/1973, de 12 de enero, por el que se aprueba el Texto de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario.

La pretensión del actor es la declaración de nulidad del acuerdo de concentración, en contra de lo que afirma la sentencia.

A la luz del expediente administrativo el actor ha podido conocer hechos de relevancia imposibles de conocer en el momento del recurso contra las fases del proceso de concentración en vía administrativa o judicial. En concreto, la declaración del redactor de la Memoria del Proyecto de Concentración en el sentido de que en la clasificación de las tierras se han tenido en consideración únicamente factores relativos a la productividad; y, en segundo lugar, la definición de la masa de regadío número 7 dentro del denominado subperímetro de regadío motivada en el momento del comienzo del proceso de concentración por las posibilidades de regadío de dichas superficies.

Estas circunstancias llevan consigo una incorrecta agrupación y valoración de las fincas aportadas y una absoluta falta de equivalencia desde el punto de vista de la productividad en las valoraciones de las fincas aportadas y de las atribuidas, al resultar calificadas y valoradas como de regadío fincas de secano y viceversa.

El artículo 196 del citado Decreto 118/1973 obliga a la Administración a agrupar las tierras aportadas según su productividad y cultivo, asignando a cada clase un valor relativo al efecto de llevar a cabo compensaciones cuando resulten necesarias. El criterio que siguió la Administración sólo pudo ser conocido por el actor al tener acceso al expediente. Dicha circunstancia fue puesta de manifiesto en la vía administrativa.

Los técnicos de la Administración demandada concedieron índices de productividad de regadío a parcelas que entonces eran de secano. En la prueba se acreditó que en el momento de la aprobación del acuerdo las parcelas de secano que fueron valoradas como de regadío por la Administración demandada, en atención a unas hipotéticas posibilidades de regadío, continúan siendo de secano. La Administración no impulsó proyecto alguno que indicara la real transformación en regadío.

El actor ha podido comprobar cómo parcelas que le han sido asignadas como de regadío son de secano y carecen de cualquier infraestructura que garantice a medio plazo su irrigación.

De acuerdo con una consolidada jurisprudencia (sentencia del Tribunal Constitucional [quiere decir del Tribunal Supremo] de 6 de diciembre de 1985 y sentencias del Tribunal Supremo de 1 de febrero de 1984 y 15 de junio de 1984) y con los artículos 196 y 200.2º de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, el actor en ningún momento ha pretendido la impugnación de las bases de la concentración, sino que el acuerdo de concentración recoja los criterios que no fueron reflejados en aquéllas, hecho cuya falta ha provocado una absoluta desigualdad en las sustituciones de la propiedad aprobadas en autos, que no ha sido apreciada por la sentencia de instancia.

La trascendencia patrimonial conllevada por estos vicios ha trascendido el ámbito estrictamente individual. Consta en autos la auténtica revolución social y económica provocada en el término municipal afectado al deducirse más de cincuenta recursos de vía administrativa contra el acuerdo de concentración, de los que más de veinte han continuado en la vía judicial, los cuales representan aproximadamente el 50% de la superficie concentrada.

La sentencia considera erróneamente que el actor impugna las bases de la concentración. Por el contrario, la pretensión actora es la de obtener la anulación del acuerdo de concentración y de que se retrotraigan las actuaciones administrativas al momento inmediatamente posterior a la aprobación de las bases, exigiendo que, de conformidad con el artículo 200.2º del Decreto 118/1973, el acuerdo de concentración ampare y recoja aquellas circunstancias que, relativas al cultivo, producción y otras características de las fincas, vinieran a completar las agrupaciones realizadas por la Administración demandada de las fincas aportadas al proceso de concentración.

2. Motivo segundo

Al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, por infracción del artículo 218.1º, en relación con el artículo 200.2º del Decreto 118/1973, de 12 de enero, por el que se aprueba el Texto de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario.

El perito judicial, con objeto de proceder a la valoración real de las fincas según su estado y naturaleza, otorgó la condición de finca de secano o de regadío, no atendiendo a la hipotética posibilidad de riego, sino atendiendo a la clasificación y naturaleza real que de las fincas del actor se contenía en el Catastro de Bienes de Naturaleza Rústica. La agrupación efectuada por la Administración no responde a la realidad física de las mismas, ya no en el momento del comienzo del proceso de concentración, sino en el momento de la aprobación del acuerdo de concentración. El perito no cuestionaba las categorías y clasificaciones establecidas en las bases, sino la propia naturaleza de fincas que, siendo de secano, la Administración valoró como de regadío. La sentencia del Tribunal Supremo de 15 de junio de 1984 declara que no se exige que la diferencia de valor entre las fincas aportadas y las adjudicadas sea calculada exclusivamente con los criterios de clasificación de las tierras tenidos en cuenta en las bases definitivas.

La sentencia recurrida no reconoce lesión alguna al actor, sino que estima que la conclusión de la equivalencia entre los aportado y lo recibido no queda desvirtuada por el informe pericial, por cuanto el perito prescinde de las clasificaciones de las tierras establecidas en las bases.

El perito mantiene las clasificaciones de las bases, es decir, las categorías de tierras de secano y regadío conforme a las parcelas tipo recogidas en las mismas, y lo único que varía es la adecuación a la realidad de las fincas indebidamente agrupadas por la Administración demandada como de regadío o de secano y, para ello, el perito se atiene a la naturaleza de las fincas que obra en el Catastro de Bienes de Naturaleza Rústica. La jurisprudencia declara que para el cálculo de la lesión pueden emplearse criterios distintos a los contemplados en las bases definitivas de la concentración, máxime si en esta ocasión tales criterios coinciden con la realidad de las fincas.

La sentencia reconoce que, al menos, el resultado de la lesión representa «una minoración de poco más del 15%». Este porcentaje, al parecer, tampoco merece consideración para variar el criterio mantenido por la Administración.

A ese 15% del valor el perito añade y deja constancia de perjuicios de 1 422 945 pesetas sufrido por el actor al no ver restituido el cultivo de viña sobre 1,06 Ha.

La sentencia de instancia señala que el hecho de encontrarse las parcelas plantadas no se tuvo en cuenta en la clasificación de las bases y cita la sentencia del Tribunal Supremo de 1 de febrero de 1994. Este criterio es totalmente distinto del recogido en la sentencia de 1 de febrero de 1984, en la que se declara que no se ha tenido en cuenta la clase de cultivo de la mayor parte de las parcelas aportadas por el recurrente (viñedo), al adjudicar tierras de reemplazo mayormente sin esa plantación ni de ninguna otra especie.

Ha sido tras la adjudicación de las fincas de reemplazo cuando el actor ha podido verificar la trascendencia que para su situación jurídica individualizada y para su explotación agrícola produce el acto administrativo del acuerdo de concentración.

Termina solicitando que se tenga por formulado recurso de casación a fin de que la sentencia impugnada sea casada por los motivos expuestos.

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación procesal de la Comunidad Autónoma de Aragón se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

1. - Inadmisibilidad del recurso

   Concurren causas de inadmisibilidad del recurso de casación a tenor del artículo 93.2 c) de la Ley 29/1998.

   El recurso carece manifiestamente de contenido casacional por haber resuelto el Tribunal Supremo sobre el fondo supuestos sustancialmente iguales. El examen de esta causa procede a pesar de no haberse evacuado el trámite previo de inadmisión, según jurisprudencia que cita.

   El motivo que fundamenta el recurso reitera los argumentos del escrito de demanda. Pretender reinterpretar la doctrina común del Tribunal Supremo elaborada en aplicación de la legislación de reforma y desarrollo agrario y, en particular, sobre concentración parcelaria, fundándose en la mera reproducción de lo ya argüido con anterioridad y, por tanto, carece de fundamento que justifique su examen casacional.

   Cita resoluciones del Tribunal Supremo que declaran la inadmisión del recurso de casación por fundamentarse éste exclusivamente en lo ya alegado en los escritos rectores del procedimiento.

   Por otra parte, el Tribunal Supremo ha desestimado por razones de fondo supuestos sustancialmente iguales. Por todas, cita las sentencias del Tribunal Supremo de 7 de junio de 1996, 24 de enero de 1996, 21 de diciembre de 1989, de 29 de noviembre de 1983, 1 de febrero de 1982, 15 de julio de 1988, de 29 de febrero de 1988, 14 de junio de 1985 y 7 de junio de 1982, las cuales destacan la importancia de la fijación de las bases en las distintas fases del procedimiento de concentración, señalando que la lesión trascendente tiene que dimanar de la inobservancia de las bases firmes aplicables a la zona.

2. - Al motivo primero

   La sentencia de instancia se ajusta a la legalidad en la aplicación de los artículos 196, 197.1 y 200.2 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario.

   Las alegaciones del recurrente no logran ocultar que la crítica última sobre la que pende todo su discurso es la relativa a los criterios técnicos utilizados en la elaboración de las bases firmes objeto de aprobación definitiva y que no fueron impugnadas en su momento.

   No puede sostenerse que se infringen los artículos 196 y 200.2 de la Ley cuando lo que afirma la sentencia de instancia es que las fincas adjudicadas al actor en concepto de fincas de reemplazo lo son con sujeción a los criterios establecidos en las bases definitivas, en las que se efectúa una clasificación determinada.

   La sentencia destaca el hecho de que el recurrente, como miembro de la Comisión Local, gozó en función del artículo 184 de la Ley de una posición de privilegio en la elaboración de las bases, pues es la Comisión Local la que somete las bases provisionales a su aprobación definitiva por la Administración. Por otra parte, las mismas fueron aceptadas por él al no interponer recurso alguno contra ellas.

   Por tanto no pueden sustituirse a posteriori los criterios de las bases, según resulta de los artículos 197.1 y 218.1 de la Ley, de los que se desprende que estos criterios sirven de parámetro para el enjuiciamiento del acuerdo de concentración.

   De los artículos citados lo único que se infiere es que el acuerdo de concentración ha de ajustarse a lo previamente fijado en las bases, las cuales deben clasificar las tierras aportadas conforme a criterios técnicos sobre los que se asignará un valor relativo que permitirá, en su caso, determinar la forma general y objetiva de practicar compensaciones entre los propietarios afectados para mantener el equilibrio entre las aportaciones y las fincas recibidas, lo que es conforme al sistema de procedimientos escalonados que se articula legalmente.

   El minucioso análisis en la sentencia a quo de los coeficientes manifiesta la proporción entre las aportaciones de tierras del recurrente y las fincas ulteriormente adjudicadas. Los actos impugnados, como se pone de manifiesto en la sentencia, se sujetan a los criterios establecidos en el artículo 196 y 200.2 de la Ley, en cuanto el acuerdo de concentración se ciñe a los criterios señalados en las bases.

   No puede entenderse como absoluto, según resulta del artículo 196, en relación con el artículo 184 b) de la Ley, que la clasificación de las tierras deba hacerse necesariamente con los parámetros de productividad y cultivo cuando, además, en el caso concreto, la clasificación de las fincas no sólo se hizo atendiendo al criterio de la productividad, sino también a la distinción básica entre secano y regadío.

3. - Al motivo segundo

   La sentencia de instancia se ajusta a la Ley en la aplicación de los artículos 218.1 y 200.2 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, así como de los artículos 348 de la Ley 1/2000 de Enjuiciamiento Civil, aplicable conforme al disposición adicional primera de la Ley de la Jurisdicción y 4 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

   El actor trata de sustituir el criterio de los técnicos de la Administración, cuya objetividad fuera reafirmada por el Tribunal instancia, por el suyo propio, que coincide con el criterio utilizado para la realización de la prueba pericial y que no se planteó sobre presupuestos de hecho coincidentes con aquellos que determinaron la fijación de las bases.

   Con deficiente técnica casacional se alega que la sentencia de instancia ha infringido las normas sobre valoración de la prueba y que, como consecuencia de ello, se vulnera el artículo 218.1 de la Ley, que sólo admite la interposición de recurso contra el acto que aprueba el acuerdo de concentración por vicio sustancial en el procedimiento y por lesión en la apreciación del valor de las fincas.

   Sin embargo, el Tribunal no admite que la prueba pericial desvirtúe los criterios fijados en las bases, pues razona que el informe parte de presupuestos distintos de los fijados en las bases y presenta, conforme a las reglas de la sana crítica, contradicciones ponderadas expresamente por el Tribunal.

   No puede negarse la objetividad de los criterios fijados por los técnicos de la Administración, aceptados en su día por el propio recurrente.

   Según jurisprudencia reiterada la pericia debe ser valorada en todo caso conforme a las reglas de la sana crítica, sin que el Tribunal se encuentre vinculado por el dictamen del perito judicial.

   Cita la sentencia del 10 de abril de 1986, la cual reconoce la presunción de imparcialidad de que gozan los informes públicos.

   El proceso valorativo de la prueba pericial, conforme al artículo 632 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, está sujeto a las reglas de la sana crítica y debe valorarse su contenido en función de los demás medios de prueba. La eficacia probatoria de los dictámenes periciales viene determinada por su mayor o menor fundamentación y razón de ciencia.

   Lo que evidenció el examen de la aplicación de los criterios fijados en las bases es que el recurrente recibió en adjudicación fincas de reemplazo en una proporción correlativa a las aportadas y que no se produjo la lesión que se denuncia en el defecto de la sexta parte de la aportación y que el que recurrente se benefició de las consecuencias inherentes a la actuación. Se facilitó su explotación y la adjudicación es conforme a las finalidades definidas en el artículo 173 de la Ley según la interpretación jurisprudencial.

   De sustituir los criterios de las bases por los propuestos por el recurrente se quebraría el principio de igualdad respetado por las bases, que fijan una unidad de método (superficies y clases de cultivo) para la ulterior valoración de las fincas afectadas. Una alteración posterior de los criterios que sirven para la adjudicación de las fincas de reemplazo, cuando tampoco se alegó por el recurrente circunstancia alguna en las encuestas para la elaboración del proyecto de concentración, vulneraría el principio de igualdad en perjuicio de los demás propietarios.

   La solicitud de retroacción del procedimiento debe ser ponderada bajo el prisma del interés público, máxime cuando el recurrente ha obtenido un beneficio en su explotación que no puede negarse, como es el derivado de la reducción del número de fincas que debe explotar, agrupadas de forma que su explotación tanto de secano como de regadío puede ser atendida de mejor modo.

   Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se desestime en su integridad el recurso de casación declarando no haber lugar al mismo e imponiendo las costas causadas a la parte recurrente.

Por necesidades del servicio se suspendió el señalamiento previsto para el día 17 de septiembre de 2003 y se señaló nuevamente para el 29 de octubre de 2003, en que tuvo lugar.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por D. Juan Enrique contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón el 25 de mayo de 1999, por la que se desestima el recurso contencioso- administrativo número 750 del año 1996, interpuesto por D. Juan Enrique contra orden de 3 de mayo de 1996 del consejero de Agricultura y Medio Ambiente de la Diputación General de Aragón por la que se desestima el recurso ordinario interpuesto contra la resolución de la Dirección General de Estructuras Agrarias de 28 de marzo de 1995 sobre aprobación de acuerdo de concentración parcelaria en Pozuelo de Aragón (Zaragoza).

La parte recurrida alega la inadmisibilidad del recurso de casación por haberse resuelto en el fondo otros asuntos sustancialmente iguales. Refiriéndose esta posible causa de inadmisibilidad al fondo del recurso, su estudio debe ser efectuado en relación con los diversos motivos de casación.

Según resulta de reiterada doctrina de esta Sala (sentencias de 11 de octubre de 1988, 29 de noviembre de 1988, 17 de febrero de 1990, 27 de octubre de 1990, 5 de noviembre de 1991, 16 de marzo de 1995, 28 de junio de 1996 y 14 de octubre de 1996, entre otras), el régimen peculiar de impugnación de los acuerdos de concentración parcelaria establecido en el artículo 218 de la ley de Reforma y Desarrollo Agrario es un reflejo de la complejidad de intereses presentes en acuerdos de esta naturaleza y de la existencia de un principio esencial de conservación de la nueva ordenación legal de la propiedad que informa la regulación legal de la concentración y se ajusta a los siguientes principios:

1. Los acuerdos de concentración parcelaria, sólo son susceptibles de recurso contencioso- administrativo, según el artículo 218 de la ley de Reforma y Desarrollo Agrario, en dos casos: a) por vicio en el procedimiento -que debe tener carácter sustancial- y b) por lesión en la apreciación del valor de las fincas en más de la sexta parte.

2. En la medida en que este régimen de impugnación puede comportar limitaciones al acceso a los Tribunales, con vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva consagrado por la Constitución, debe ser objeto de una interpretación conforme a ésta, fundada en una consideración flexible de tales restricciones, en todo caso subordinadas a la justicia material y a la efectividad del acceso a los Tribunales.

3. En cuanto al primero de los citados aspectos -limitación de la impugnación a vicios formales- su fundamento radica, como recogen las sentencias, entre otras, de 4 de noviembre de 1988 y 6 de noviembre de 1981, en que en materia de concentración parcelaria el ordenamiento regulador establece un sistema de garantías escalonado, en el que primero se fija un procedimiento para la determinación de las bases y, una vez firmes éstas y efectuadas las operaciones técnico- materiales correspondientes, la impugnación del acuerdo aprobatorio se ve limitada a los supuestos de infracción de las formalidades o vulneración de las bases rectoras, pues este escalonamiento en fases determina la previa fijación de las bases, cuya firmeza -artículo 197 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario-, es trámite preclusivo para que la Administración pueda adoptar, siguiendo el procedimiento legalmente establecido, el acuerdo de concentración.

4. La inamovilidad de las bases una vez firmes no ha obstado, sin embargo, para que esta Sala considere que para el cálculo de la lesión económica derivada de la diferencia de valor entre las fincas aportadas y las atribuidas como consecuencia del acuerdo de concentración puedan tenerse en cuenta criterios no recogidos en las bases, dado que, de acuerdo con el artículo 173 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, la concentración de las propiedades y la equivalencia en las sustituciones son los grandes principios inspiradores de la institución parcelaria contemplada, atemperados por la satisfacción del interés público en la estabilidad de la concentración (sentencias de 15 de junio de 1984 y 7 de febrero de 1990). En efecto, el artículo 200.2 de la Ley, al disponer que el acuerdo de concentración se ajustará estrictamente a las bases, ordena tener en cuenta, en la medida en que lo permitan las necesidades de la concentración, las circunstancias que, no quedando reflejadas en la clasificación de tierras, concurran en el conjunto de las aportaciones de cada participante.

5. La condición para ello, sin embargo, es que tales criterios resulten conformes con las bases o no se opongan a las mismas y sean uniformes, pues las sentencias de 7 de abril de 1983 y 7 de junio de 1996 declaran que han de utilizarse los módulos o coeficientes y tipos de calificación acogidos en las bases definitivas como denominadores comunes para todas las fincas afectadas por la concentración en las operaciones para hallar si existe lesión en la apreciación del valor de las fincas, pues así resulta de la obligatoriedad legal que tienen dichas bases tanto para la Administración como para los titulares de las fincas afectadas y del propósito y finalidad que las inspira, en el que es esencial la unidad de método para la estimación de la totalidad y cada uno de los terrenos incluidos en la concentración para no romper el equilibrio económico o «equivalente de la ecuación».

6. En cuanto al segundo de los citados aspectos -lesión de la sexta parte- esta Sala ha venido insistiendo en la necesidad de una interpretación restrictiva y conforme a la Constitución del citado precepto. La sentencia de esta Sala de 5 de febrero de 1985 (como recuerda la sentencia de 17 de febrero de 1990) declara que tal limitación de acceso a los Tribunales de Justicia tiene que ser objeto de una interpretación restringida, que posibilite al máximo lo que es común en la defensa de estos derechos e intereses no sometidos a limitación alguna. Siguiendo esta línea esta Sala, en la sentencia de 6 de diciembre de 1985 [que el recurrente cita como del Tribunal Constitucional, sin duda inducido a error por una inexactitud en la transcripción padecida en la sentencia de esta Sala de 14 de octubre de 1996] ha matizado el reiterado artículo 218 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario en el sentido de que, según que la lesión exceda o no del sexto del valor de las fincas aportadas, establecido con arreglo a las bases aprobadas, las consecuencias serán distintas, pues mientras que la lesión alcance o supere el citado sexto del valor señalado determinará una rectificación en la concentración efectuada con arreglo al párrafo segundo del expresado artículo 218 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, y si no alcanza este límite sólo dará origen a una compensación que restablezca el principio de igualdad entre lo aportado y lo recibido concretado en el apartado a) del art. 173 de la referida Ley.

En el motivo primero se alega, en síntesis, que (según la Memoria del Proyecto de Concentración) en la clasificación de las tierras se han tenido en consideración únicamente factores relativos a la productividad y que la definición de la masa de regadío número 7 dentro del denominado subperímetro de regadío motivada en el momento del comienzo del proceso de concentración por las posibilidades de regadío de dichas superficies lleva consigo una incorrecta agrupación y valoración de las fincas aportadas y una absoluta falta de equivalencia desde el punto de vista de la productividad en las valoraciones de las fincas aportadas y de las atribuidas, en contra del artículo 196 del Decreto 118/1973, que obliga a la Administración a agrupar las tierras aportadas según su productividad y cultivo. Se añade que el criterio que siguió la Administración sólo pudo ser conocido por el actor al tener acceso al expediente, que dicha circunstancia fue puesta de manifiesto en la vía administrativa y que, de acuerdo con jurisprudencia que cita y con los artículos 196 y 200.2º de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, en ningún momento ha pretendido la impugnación de las bases de la concentración, sino que el acuerdo de concentración recoja los criterios que no fueron reflejados en aquéllas, solicitando su anulación y la retroacción de las actuaciones administrativas al momento inmediatamente posterior a la aprobación de las bases, exigiendo que, de conformidad con el artículo 200.2º del Decreto 118/1973, el acuerdo de concentración ampare y recoja aquellas circunstancias que, relativas al cultivo, producción y otras características de los fincas, vinieran a completar las agrupaciones realizadas por la Administración demandada de las fincas aportadas al proceso de concentración.

El motivo debe ser desestimado.

El acuerdo de concentración, al desconocer criterios ajenos a la productividad de los terrenos e incluir determinados terrenos en el subperímetro de regadío en función de sus expectativas de riego, no ha hecho sino seguir lo determinado expresamente en las bases de la concentración definitivamente aprobadas y firmes.

Sea acertada o no la valoración y la consiguiente distribución de las fincas realizada, no puede imputarse al acuerdo de concentración un vicio o defecto sustancial de tipo formal por aplicar criterios expresamente recogidos en las bases. Es cierto que (como se ha recogido en anterior fundamento jurídico) el artículo 200.2 de la Ley, al disponer que el acuerdo de concentración se ajustará estrictamente a las bases, ordena tener en cuenta, en la medida en que lo permitan las necesidades de la concentración, las circunstancias que, no quedando reflejadas en la clasificación de tierras, concurran en el conjunto de las aportaciones de cada participante. La posible infracción de esta prescripción, si el acuerdo se ajusta a las bases, no constituye un vicio sustancial de procedimiento, sino que únicamente puede ser planteado como vicio sustantivo en la valoración y distribución de las tierras en la medida en que se alegue y demuestre que produce una lesión económica para el recurrente.

La sentencia impugnada no infringe esta interpretación cuando afirma que, al alegar la concurrencia de vicios sustanciales de procedimiento, el actor impugna en realidad las bases en su día aprobadas, pues propugna, por una parte, la revisión de los criterios o factores tenidos en cuenta en la clasificación de las fincas y, por otra parte, la inclusión en la zona de regadío de parcelas que eran de secano, por lo que, si no estaba de acuerdo con las clasificaciones efectuadas en las bases (las cuales conocía por haber formado parte de la Comisión Local de Concentración Parcelaria) debió interponer contra el acuerdo aprobatorio recurso jurisdiccional, el cual le fue ofrecido expresamente al notificarle la resolución por la que se desestimó el recurso ordinario interpuesto contra las mismas.

En el motivo segundo se alega, en síntesis, que el perito judicial, con objeto de proceder a la valoración real de las fincas según su estado y naturaleza, otorgó la condición de finca de secano o de regadío no atendiendo a la hipotética posibilidad de riego, sino atendiendo a la clasificación y naturaleza real que de las fincas el actor se contenía en el Catastro de Bienes de Naturaleza Rústica, mientras que la agrupación efectuada por la Administración no responde a la realidad física de las mismas y el perito mantiene las clasificaciones de las bases, es decir, las categorías de tierras de secano y regadío conforme a las parcelas tipo recogidas en las mismas. Se añade que la sentencia reconoce que, al menos, el resultado de la lesión representa «una minoración de poco más del 15%» y a ese 15% del valor el perito añade y deja constancia de perjuicios de 1 422 945 pesetas sufridos por el actor al no ver restituido el cultivo de viña sobre 1,06 Ha. Subraya, también, que la sentencia de instancia señala que el hecho de encontrarse las parcelas plantadas no se tuvo en cuenta en la clasificación de las bases con arreglo a un criterio jurisprudencial que no se aviene con el recogido en la sentencia de 1 de febrero de 1984.

El motivo debe ser desestimado.

No podemos aceptar las alegaciones de la parte recurrente en el fundamento de este motivo, por las siguientes razones:

1. En el recurso de casación es obligado atenerse a la apreciación de la prueba hecha por la Sala a quo, salvo que: a) se alegue por el cauce del artículo 88.1 c) de la Ley de la Jurisdicción el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio en relación con la proposición o la práctica de prueba o la defectuosa motivación de la sentencia; b) se invoque oportunamente como infringida una norma que deba ser observada en la valoración de la prueba -ya se trate de las normas que afectan a la eficacia de un concreto medio probatorio, de las reglas que disciplinan la carga de la prueba y la formulación de presunciones, del principio de presunción de inocencia o de los criterios seguidos jurisprudencialmente sobre la apreciación de determinados hechos o circunstancias o los principios que deben respetarse en su valoración-; c) se demuestre que se han hecho apreciaciones o se han adoptado conclusiones que resultan jurídicamente erróneas o inadecuadas sobre los presupuestos de hecho aceptados como probados; o, finalmente, d) se alegue que el resultado de la valoración probatoria es arbitrario, inverosímil o falto de razonabilidad, pues en este caso debería estimarse infringido el principio del ordenamiento que obliga al juzgador a apreciar la prueba sujetándose a las reglas de la sana crítica (v. gr., sentencia de 21 de diciembre de 1999 y 16 de abril de 2002, entre otras muchas); e) sea procedente que el Tribunal de Casación, cuando el recurso se funde en el motivo previsto en el artículo 88.1 d), haga uso de la facultad -reconocida en el artículo 88.3 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa 29/1998, de 13 de julio- de integración en los hechos admitidos como probados por el Tribunal de instancia de aquellos que, habiendo sido omitidos por éste, estén suficientemente justificados según las actuaciones y cuya toma en consideración resulte necesaria para apreciar la infracción alegada de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia, incluso la desviación de poder.

2. La apreciación de la prueba en instancia se combate, pues, en primer término, manteniendo que la Sala ha realizado una apreciación jurídicamente errónea al valorar el dictamen pericial, pues ha afirmado que el perito no respeta las clasificaciones de terrenos efectuadas en las bases. Sin embargo, esta Sala advierte que el motivo principal de la diferencia de valor recogida, la clasificación como regadío del sector numero 7, resulta directamente de las bases, las cuales expresan que la clasificación como regadío de tierras concretas no deriva de su naturaleza actual, sino de las posibilidades futuras de regadío. La Administración no pudo, en consecuencia, al aprobar el acuerdo, seguir una clasificación diferente entre fincas de secano y de regadío, pues con ello se hubiera opuesto a las bases firmes no impugnadas por la parte actora, en contra de la jurisprudencia que ha quedado expresada.

3. Se defiende, asimismo, que la Sala de instancia incurre en arbitrariedad en la valoración de la prueba pericial, pues reconoce una diferencia de valor entre lo aportado y lo obtenido en un 15%, a la que no atribuye transcendencia alguna. Sin embargo, esta Sala observa que la sentencia a quo realiza un pormenorizado examen de la restitución efectuada, y llega a la conclusión de la existencia de una equivalencia sustancial de valor entre lo cedido y lo recibido. Por el contrario, la Sala pone en duda el acierto del dictamen pericial, fundándose en contradicciones existentes entre su parte principal y los anexos. La cita de la desviación del 15% no constituye sino uno de los argumentos que emplea la Sala para resaltar que dicha apreciación entra en contradicción con lo afirmado en el dictamen, pero no es por sí suficiente para entender que no juegan otros factores de compensación que la Sala destaca en sus consideraciones (particularmente, la compensación de puntos a favor de la esposa del recurrente, con la que forma una unidad de explotación).

4. Se alega, también, que no se tuvo en cuenta el cultivo de viña de parte de la finca del recurrente. Esta circunstancia podría, efectivamente, determinar una descompensación económica susceptible de ser considerada en la impugnación en la instancia, por constituir un hecho susceptible de apreciación jurídica. Sin embargo, la Sala de instancia no considera debidamente probado este extremo -y hay que insistir en la necesidad de atenerse a la valoración de la prueba realizada-, pues afirma que se aprecian contradicciones, ya que en el apartado a) del dictamen relativo a las aportaciones se señala que existe una superficie dedicada al cultivo de viña de 2,6680 hectáreas y en el apartado b) relativo a las atribuciones se afirma que sólo existe cultivo de viña en 1,2310 hectáreas, lo que supondría una diferencia de 1,4370 Ha, al valorar la superficie plantada de viña no restituidas en la cifra de 1,0600 hectáreas. En consecuencia, la argumentación posterior de la Sala sobre la irrelevancia del cultivo existente no constituye sino un razonamiento subsidiario, que no puede desnaturalizar la apreciación probatoria realizada como obstáculo para tener acceso al examen de la cuestión por este Tribunal de Casación. Y, desde luego, la parte recurrente no ha alegado ni justificado que la apreciación de estas relevantes contradicciones en el dictamen pericial responda a un criterio manifiestamente ilógico, erróneo o contrario a las reglas de la sana crítica.

Independientemente de ello, esta Sala observa que no se justifica que la valoración efectuada por el perito haya sido realizada con criterios de uniformidad que garanticen la unidad de método esencial para garantizar el resultado de la concentración, según la jurisprudencia reseñada en un anterior fundamento. El perito, en efecto, se limita en el dictamen a reseñar las características de cultivo de las fincas pertenecientes a los recurrentes, pero omite su comparación con el resto de las fincas afectadas y el resultado que la consideración del factor cultivo -en relación con los demás que puedan considerarse y específicamente los tenidos en cuentas en las bases, en las que figura la productividad de las fincas- arroja una valoración uniforme de todas ellas.

En atención a lo expuesto es procedente declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa 29/1998, de 13 de julio, cuando establece que en los grados o instancias sucesivas a la primera se impondrán al recurrente las costas si se desestima totalmente el recurso, dado que no se aprecia la concurrencia de circunstancias que justifiquen lo contrario.

En fuerza de lo razonado, en nombre del Rey y por la potestad emanada del Pueblo que nos confiere la Constitución,