STS, 28 de Junio de 1996

La representación procesal de Dª. Sonia interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 6 de mayo de 1983, que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la resolución del Instituto Nacional de Reforma y Desarrollo Agrario, de 24 de agosto de 1981, que aprobó la concentración parcelaria de la zona Laro-Parada (Pontevedra). En dicho recurso, tramitado con el número 44.110, recayó sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 7 de diciembre de 1987, cuyo fallo es del siguiente tenor: "Desestimamos el recurso 44.110 interpuesto por Dª Sonia contra la orden del Excmo. Sr. Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación de 6 de mayo de 1983, debiendo confirmar como confirmamos tal resolución por su conformidad a Derecho en cuanto a los motivos de impugnación, sin mención sobre costas".

Notificada dicha sentencia a la representación de las partes, por el Procurador de los Tribunales D. Saturnino Estévez Rodríguez, en nombre y representación de Dª Sonia , se interpuso recurso de apelación que fue admitido a trámite en un sólo efecto, y, emplazadas las partes y remitidas las actuaciones de la primera instancia a esta Sala que ahora enjuicia, se personaron ante la misma la recurrente y el Abogado del Estado en la representación que le es propia.

Por providencia de esta Sala se tuvo por personadas a las representaciones procesales de las partes apelante y apelada anteriormente señaladas; y por la recurrente, en su escrito de personación ante este Tribunal, se solicitó se acordase la práctica de prueba documental en los términos en su día acordados, requiriendo a la Administración demandada a fin de que remitiese al Tribunal impresos, boletines y planos concernientes a las fincas de aportación.

En virtud de providencia de esta Sala, de fecha 28 de abril de 1989, se mandó fueran entregadas las actuaciones a la parte apelante para que, en el plazo de veinte días, pudiera presentar el oportuno escrito de alegaciones. Dentro del plazo concedido, la representación de Dª Sonia solicitó que en su día se dictase sentencia revocando la recurrida, estimando el recurso y declarando no conformes aDerecho el Acuerdo y la Orden ministerial recurridos, y, en consecuencia, decretase la nulidad de éstos y declarase que el demandante tiene derecho a que en el Acuerdo de concentración parcelaria de LaroParada se le adjudique en el menor número posible de fincas de reemplazo, una superficie de la misma clase de cultivo y valor igual a las que tenían las parcelas que en su día aportó". Seguidamente, por providencia de 6 de julio de 1989, se confirió traslado para iguales fines y por idéntico término al Abogado del Estado, como apelado, quien en tiempo y forma presentó escrito solicitando que se dicte en su día resolución por la que se confirme la sentencia apelada.

Después de dejarse sin efecto el inicial señalamiento, por providencia de 7 de enero de 1991, se acordó oficiar a la Administración para que enviase el expediente administrativo o, en su caso, duplicado del mismo. Y, tras sucesivos requerimientos, traslados y estimación de un recurso de súplica interpuesto por la apelante, por providencia de 13 de mayo de 1993 se acordó dirigir nueva comunicación a la Administración para que remitiese la documentación a que se refería la parte dispositiva del auto de 26 de febrero de 1993.

Contestado dicho requerimiento por escrito del Instituto de Reforma y Desarrollo Agrario, de fecha 6 de julio de 1993, se confirió nuevo traslado a la representación procesal de la apelante, quien, en escrito presentado el 27 de septiembre de 1993, solicitó, alternativamente, encomendar a la jurisdicción penal la búsqueda de la documentación solicitada, o interesar del Juzgado de Instrucción de Lalín que remitiese la que obra en el mismo y someterla a examen pericial. Y, una vez que se recibió la documentación remitida por dicho órgano judicial, se dio nuevo traslado a la apelante para que en el término de veinte días formulase alegaciones con entrega del expediente administrativo. En este trámite, dicha parte interesó que, a la vista de la documentación aportada, se completase el informe pericial emitido en su día.

Denegada la referida solicitud por providencia de 17 de febrero de 1994 se dio, en esta misma resolución, nuevo traslado a la apelante para alegaciones que fueron formuladas por medio de escrito presentado el 23 de marzo de 1994. Evacuado el mismo trámite por el Abogado del Estado, por escrito de fecha 1 de junio de 1994, quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, para cuando por el turno le correspondiera. Y a tal fin se fijó el 25 de junio de 1996, en cuyo día tuvo lugar el referido acto.

Se impugna en el presente recurso sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 7 de diciembre de 1987, recaída en el proceso número 44.110, por la que se confirman la resolución del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 6 de mayo de 1983, que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra resolución del Instituto de Reforma y Desarrollo Agrario (IRYDA), de 24 de agosto de 1981, que aprobó la concentración parcelaria de la zona de Laro-Parada (Pontevedra). En los diversos escritos de alegaciones se formulan similares motivos de impugnación que sintéticamente pueden resumirse en los siguientes términos: a) omisión de diversos trámites del procedimiento de concentración, como son la encuesta del proyecto modificado de concentración (art. 197.2 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, Texto Refundido aprobado por Decreto núm. 118/73, de 12 de enero, LRDA), publicación del proyecto de concentración (art. 210 LRDA), reconocimiento pericial (art. 216), el trámite de audiencia en el recurso de alzada, propuesta de los sectores y fincas excluidas de la concentración, encuesta de las bases provisionales y aprobación y publicación de las bases definitivas; b) el acuerdo de concentración no se ajustó a las bases, vulnerándose el artículo 200. 2 LRDA, ya que se variaron el perímetro, el número de propietarios, medidas, valores y coeficientes de compensación; y c) y el acuerdo contraviene el espíritu y la letra de la LRDA.

Con carácter previo al análisis de los diversos motivos que fundamentan el recurso de apelación y que han sido resumidamente expuestos, es preciso efectuar una doble precisión. En primer lugar, asiste razón a la recurrente cuando pone de manifiesto el carácter incompleto del expediente remitido y que la Administración no ha sido suficientemente diligente en la tramitación del recurso al contestar los distintos requerimientos realizados por la Sala para completar la remisión efectuada; circunstancias que sólo, en alguna medida, pueden tener una cierta explicación en la pluralidad de procesos y recursos (dieciocho) tramitados en relación con la misma expropiación forzosa de la zona de Laro-Parada (Pontevedra) a que se refiere el presente recurso y que originaron, por su parte, las correspondientes remisiones del expediente. En todo caso, esta Sala se ha visto, en último término, en la necesidad de ponderar la necesidad de reiterar la petición de documentos, y ha entendido que ello no era imprescindible considerando, por una parte, que no cabe confundir la irregularidad del expediente materialmente remitido con la de la tramitación propiamente efectuada en el procedimiento administrativo, y, por otra y sobre todo, que este Tribunal ya ha tenido ocasión de pronunciarse con anterioridad en numerosas ocasiones -entreotras, en sentencias de 3 y 17 de marzo, 20 de julio y 4 de octubre de 1990- sobre la virtualidad de los mismos vicios que se atribuyen en el presente recurso de apelación al procedimiento seguido en la concentración parcelaria de la zona de Laro-Parada (Pontevedra) de que se trata. Criterios formulados ya en las mencionada sentencias que deben seguirse una vez más en el supuesto que nos ocupa, conforme al principio de unidad de doctrina. En segundo término, los acuerdos de concentración parcelaria están sujetos a un régimen peculiar de impugnación, según el artículo 218 -vicio sustancial del procedimiento y lesión en la apreciación del valor de las fincas superior a la sexta parte del valor de las parcelas aportadas-, que, sin embargo, debe ser objeto de una interpretación acorde con el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y a la plena revisión jurisdiccional de la actividad administrativa (art. 106 CE); de manera que dicho precepto no suponga una exclusión parcial del control jurisdiccional, sino la fijación de los efectos que cabe atribuir a los vicios de que pueda adolecer la actuación administrativa en la concentración parcelaria. Así, ha de considerarse que un defecto procedimental de escasa importancia, no causante de indefensión, o una limitada lesión en la apreciación del valor de las fincas, cuando no llegue a la sexta parte del valor, no tienen virtualidad invalidante de la concentración parcelaria, aunque proceda acordar, en su caso, las compensaciones restablecedoras del principio de igualdad entre lo aportado y lo recibido a que hubiere lugar. Y en este sentido se ha pronunciado la doctrina de este Tribunal, que, además, ha considerado el prevalente interés público en la estabilidad de la concentración ya realizada, considerando que la eventual lesión causada debe corregirse mediante atribuciones que absorban, en su caso, diferencias económicas conforme a los principios rectores de la propia concentración y sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 218.2 de la LRDA (SSTS 29 de febrero de 1988 y 17 de febrero de 1990).

Como se ha dicho, se denuncia, en primer lugar, por la recurrente la omisión de diversos trámites en el procedimiento de concentración parcelaria seguido. Concretamente, que no se realizó la encuesta del proyecto modificado, no se publicó el acuerdo de concentración, no se practicó el preceptivo reconocimiento pericial (arts. 197.2, 210 y 216 LRDA), y no pueden tenerse por practicados, dadas sus contradicciones, la propuesta de sectores y fincas excluidas, la encuesta de bases provisionales y aprobación y publicación de las bases definitivas. Ahora bien, como se ha señalado, de forma reiterada, en anteriores sentencias de esta Sala (SS. de 24 de febrero, 3, 10 y 17 de marzo, 28 de mayo, 20 de julio y 25 de septiembre de 1990 y 8 de febrero de 1991), junto al legajo para cada uno de los recurrentes, en la concentración de Laro- Parada obra un expediente general en el que, aunque pudieran existir ciertos errores materiales de transcripción, están acreditadas las fechas en que se declaró la utilidad pública de la concentración parcelaria, las de la aprobación de las bases provisionales y definitivas y aquellas en que tuvieron lugar las encuestas a que se refieren los artículos 183 Y 197 LRDA, cumpliéndose lo establecido en los artículos 209, 210 y 211 de la propia Ley. Asimismo, en el recurso de alzada de la apelante, Dª. Sonia , consta informe, de 11 de noviembre de 1982, del Jefe de la Sección de Estudios, Planes y Programas, con base en la inspección pericial que se gira el 14 de octubre de 1982, según informe del Jefe de la Sección de Estudios, Planes y Programas, de 11 de noviembre de 1982, y la recurrente, con su demanda, presenta dos informes periciales elaborados por D. Pedro Miguel , Perito Agrícola y por dos profesores de la Escuela Universitaria de Ingeniería Técnica Agrícola de Lugo, referentes a las condiciones generales de esta concentración parcelaria y también con precisiones relativas a la finca de la recurrente.

En tesis de la parte apelante, se infringió el principio de audiencia al no haberse dado traslado a Dª Sonia en el recurso de alzada. Criterio este que, sin embargo, no puede compartirse, ya que el artículo 117.1 de la anterior Ley de Procedimiento Administrativo establecía que para la resolución de los recursos administrativos ordinarios era de aplicación el trámite del artículo 91.1, cuando hubieran de tenerse en cuenta hechos o documentos no recogidos en el expediente originario, carácter que no tienen los informes y las propuestas, no concurriendo, por tanto, los presupuestos necesarios para, antes de resolver el recurso de alzada, conceder traslado al recurrente por razón de nuevos hechos o documentos. Y, por otra parte, respecto de los recursos de alzada interpuestos por terceros: a) en cualquier caso, como observa el Tribunal a quo la interesada ya en vía de recurso administrativo ha tenido oportunidad de defenderse; b) el carácter esencial de la audiencia, como medio para la efectividad del derecho de defensa, no puede contemplarse al margen de su propia instrumentalidad, de manera que la nulidad del acto o del procedimiento derivada de la consecuente indefensión sólo está justificada cuando ésta se produce realmente, es decir, cuando se pierde la oportunidad de hacer valer los propios argumentos o de utilizar pertinentes medios de prueba para la defensa de los derechos e intereses legítimos, circunstancia que no puede apreciarse cuando, como en el presente caso ocurre, en la propia vía administrativa y en la jurisdiccional no ha existido limitación alguna para el ejercicio del derecho de defensa en los términos que reconoce el artículo 24.2 CE. Y, en este sentido, ha tenido ocasión de pronunciarse esta misma Sala, entre otras en sentencias de 24 de mayo de 1995 y 9 de febrero de 1996, en las que contemplando razones de economía procesal se excluyen retroacciones dilatorias cuando, sin menoscabo de las garantías de los interesados ni limitaciones en las garantías de acierto administrativo, una eventual omisión del trámite de alegaciones en el procedimiento administrativo resulta subsanada en vía jurisdiccional.

Como ya ha señalado esta Sala en anteriores sentencias (SS. de 3 y 17 de marzo, 20 de julio y 4 de octubre de 1990, entre otras), debe rechazarse, por las razones que a continuación se exponen, el carácter sustancial, a los efectos del artículo 218 LRDA, de los siguientes vicios aducidos por la recurrente en sus distintos escritos de alegaciones: a) respecto a los propietarios afectados, el procedimiento de concentración parcelaria implica una serie de fases, actos o etapas, en cuyo sucesivo tracto pueden rectificarse las omisiones que pudieran irse produciendo ya en la relación de aquellos, inicialmente con 495 incrementada a 496, ya en el número de fincas aportadas o adjudicadas en reemplazo, siendo lo fundamental que en el acuerdo final de concentración ningún propietario o finca haya sido incluido o excluido indebidamente; b) consta certificación levantada respecto de la sesión celebrada por la comisión local el 17 de diciembre de 1976 en la que se hace referencia a las parcelas cuya exclusión se propone y que figuran en la relación, que nada tiene que ver con el acuerdo que aprobó la relación de fincas objeto de dicha exclusión, según la propuesta formulada el 20 de enero siguiente por el Jefe de la Sección de Ordenación de la Propiedad y que aprueba de conformidad el Director de Estructuras Agrarias, actuando por delegación del Presidente del IRYDA; c) en la transcripción de actas y acuerdos existen errores de fechas, que no afectan al hecho cierto de que las publicaciones en periódicos oficiales y por edictos se cumplieran en la forma establecida, las encuestas fueran efectivamente realizadas y se siguieran todos los trámites fundamentales de la Ley de 1973; y d) la recurrente expresa que en el expediente no figuran las bases provisionales, sin que se advierta qué interés puede existir en unas bases sustituidas posteriormente por las bases definitivas y proyecto modificado, además de que pudo y debió conocerlas cuando en su momento fueron publicadas en la forma legalmente establecida o al recurrir en alzada de conformidad con el artículo 213.2 LRDA.

Con la concentración se trata de racionalizar la estructura parcelaria para hacer competitivas las correspondientes explotaciones agrarias, sustituyendo las diferentes fincas que pertenecen a un propietario por una o varias parcelas concentradas o fincas de reemplazo, a través de un procedimiento en el que tiene como destacada fase la fijación de las bases de concentración, que incluye la exacta delimitación de la zona afectada, la clasificación de las tierras afectadas y fijación de coeficientes para llevar a cabo las compensaciones precisas, la declaración de propietarios de las parcelas y la relación de gravámenes sobre éstas (art. 184 LRDA). Bases que, como el posterior proyecto de concentración, se someten a encuesta pública para conocimiento y posible reclamación de los afectados, según resultan, entre otros, de los artículos 183, 193, 197, 200, 210 y 211 LRDA; y, por último, las tierras aportadas a la concentración han de agruparse por clases con arreglo a su productividad y cultivo, efectuándose compensaciones cuando resulten necesarias, y el acuerdo de concentración ha de ajustarse estrictamente a las Bases, teniendo en cuenta, en la medida que lo permitan las necesidades de la concentración, las circunstancias que, no quedando reflejadas en la clasificación de tierras, concurran en el conjunto de las aportaciones de cada partícipe, según disponen los artículos 196 y 200. 2 LRDA.

Por aplicación de esta normativa han de utilizarse los módulos o coeficientes y tipos de calificación acogidos en las Bases definitivas como denominadores comunes para todas las fincas afectadas por la concentración en las operaciones para hallar si existe lesión en la apreciación del valor de las fincas, pues así resulta de la obligatoriedad legal que tienen dichas Bases tanto para la Administración como para los titulares de las fincas afectadas y del propósito y finalidad que las inspira, en el que es esencial la unidad de método para la estimación de la totalidad y cada uno de los terrenos incluidos en la concentración, para no romper el equilibrio económico o "la equivalencia en la ecuación", según tuvo ocasión de señalar esta misma Sala en sentencia de 7 de abril de 1983.

Ahora bien, con ser cierta la premisa teórica de la que parte la recurrente sobre la necesidad de que el acuerdo de concentración se ajuste estrictamente a las bases, no pueden, sin embargo, acogerse los motivos en que basa su argumentación sobre la contradicción que entiende existente entre las bases y el acuerdo de la concentración de Lara-Parada y que son sustancialmente los mismos que esta Sala ha rechazado en las sentencias a que se ha hecho tan reiterada referencia por las siguientes razones: a) los planos de las fincas de aportación y reemplazo están por polígonos en el expediente general y particular, figurando aquellas identificadas en los planos de los polígonos en las que las mismas están situadas; b) afirma la recurrente que en la superficie objeto del acuerdo de concentración hay más de veinte hectáreas de terreno de diferencia, extremo sobre el que ha de señalarse que el dictamen pericial obrante en los autos de que dimana la apelación número 1887/87, expresa que en el proyecto inicial se habla de 471 has., 28 áreas y 30 cas., mientras que en el definitivo se indica que dicha superficie es de 471 has., 30 áreas y 20 cas., añadiéndose a continuación que esta diferencia no tiene una importancia trascendente, afirmación que debe ser compartida si se tiene en cuenta la superficie total a la que afecta la concentración, la pequeña diferencia y las dificultades para una coincidencia exacta de mediciones en terrenos accidentados como los de Galicia, y si la diferencia se refiere al total de la superficie efectivamente distribuida habrá de restarse la correspondiente a deducciones legalmente autorizadas y previstas en las bases, afirmación de la apelanteque, en todo caso, carece de la suficiente acreditación; c) el error con que el acuerdo de concentración transcribe coeficientes de compensación de determinadas clases de tierra no tiene la trascendencia pretendida si se consideran las valoraciones o puntuaciones de la Memoria del Proyecto definitivo; y d) El artículo 202 de la LRDA autoriza una deducción en las aportaciones de los propietarios, para el ajuste de adjudicaciones de hasta un 3%, y también otra, para las obras necesarias a la concentración incluidas en el artículo 62, sin que en total, entre ambas, puedan rebasar la sexta parte del valor de las parcelas aportadas a que se refiere el artículo 218 de dicho texto legal, y si bien existen discordancias e inexactitudes entre las valoraciones consignadas en la Memoria General y las referidas a los propietarios, el valor calculado de la masa común reflejado en el anexo número 5 del acuerdo de concentración es inferior al indicado porcentaje del valor de las aportaciones, por lo que, pese a la argumentación sustentada por la recurrente en relación con la fórmula empleada para el coeficiente de reducción y masas comunes, los errores o inexactitudes no pueden ser calificados de sustanciales.

Por último, no puede entenderse, como se aduce por la apelante, que el acuerdo contravenga el espíritu y la letra de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario si nos atenemos al índice de concentración logrado, que es la finalidad esencial señalada por el artículo 173 LRDA, tendente a la constitución de explotaciones de estructura de dimensiones adecuadas para el logro de una explotación más racional de los predios agrícolas objeto de la concentración.

Por las razones expuestas procede la desestimación del recurso, sin que se aprecien circunstancias para una imposición de las costas a tenor de lo establecido en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción.

En nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,