STS, 27 de Octubre de 2003

Dña. Daniela interpuso recurso contencioso-administrativo contra acuerdo de 28 de marzo de 1995 sobre aprobación de concentración parcelaria en Pozuelo de Aragón (Zaragoza) y orden de 15 de junio de 1996 del consejero de Agricultura y Medio Ambiente de la Diputación General de Aragón por la que se estima parcialmente el recurso ordinario interpuesto.

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón dictó sentencia el 19 de abril de 2000, cuyo fallo dice:

Fallamos. Primero. La inadmisibilidad parcial del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal Dña. Daniela respecto de las fincas del subperímetro de regadío. Segundo. Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por dicha representación respecto al resto de lo solicitado, contra las resoluciones que se expresan en el encabezamiento de esta sentencia. Tercero. No hacemos especial pronunciamiento en orden a las costas

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La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

Partiendo de la anterior sentencia de la Sala de 25 de mayo de 1999, cita los artículos 173 y 218.1 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, así como las sentencias del Tribunal Supremo de 1 de febrero 1994, 14 de octubre de 1996, 17 de febrero de 1990, 27 de octubre de 1990, 5 de febrero de 1985 y 10 de febrero de 1994.

Al alegar la concurrencia de vicios sustanciales de procedimiento, el actor impugna en realidad las bases en su día aprobadas. Por una parte, los criterios o factores tenidos en cuenta en la clasificación de las fincas, afirmando que las bases son «arbitrarias, parciales y técnicamente perversas» y que deben ser revisadas contemplando en su elaboración los criterios a que alude. Por otra parte, la inclusión en la zona de regadío de parcelas que eran de secano.

Es clara la improcedencia de los citados motivos. Si el actor dice que no estaba de acuerdo con las clasificaciones efectuadas en las bases (las cuales conocía por haber formado parte de la Comisión Local de Concentración Parcelaria) debió interponer contra el acuerdo aprobatorio recurso jurisdiccional, el cual le fue ofrecido expresamente al notificarle la resolución por la que se desestimó el recurso ordinario interpuesto contra las mismas. Al no hacerlo así consintió que adquirieran firmeza.

Siguiendo el mismo precedente, afirma que en lo que respecta a la lesión que el actor sostiene que se le ha producido en la atribución de las fincas de reemplazo, el Tribunal Supremo tiene declarado en reiteradas sentencias que la lesión tiene que dimanar precisamente de la inobservancia de las bases firmes aplicables a la zona. Así se deduce de las sentencias de 7 de junio de 1982, 29 de febrero de 1988, 15 de julio de 1988, 1 de junio de 1989, 21 de diciembre de 1989, 7 de junio de 1996, 7 de octubre de 1996, 10 de octubre de 1996 y 7 de abril de 1983.

La aplicación de estos criterios generales al caso enjuiciado conduce a la inadmisibilidad del recurso respecto al subperímetro de regadío, toda vez que en el expediente no se formuló recurso ordinario con respecto al mismo. Son de aplicación los artículos 40 a) y 82 c) de la Ley de la Jurisdicción 1956 y artículos 69 c) en relación con el artículo 28 de la Ley 29/1998, aplicable al caso según la disposición transitoria segunda, 2.

En cuanto al subperímetro de secano procede la desestimación del recurso, pues la prueba pericial practicada concluye que la actora aportó 147 435 puntos y le fueron atribuidos 142 432 puntos, de modo que la diferencia en su contra, de 5 003 puntos, no llega a la sexta parte de la lesión.

El perjuicio económico que el perito entiende atribuido en el cultivo de viña, no puede ser estimado, porque con ello se aparta la pericial de las bases y porque la demandante en su recurso administrativo no pretendió reserva de esta clase de cultivo.

Finalmente, como declara reiteradamente la jurisprudencia (sentencias del Tribunal Supremo de 14 de octubre de 1996 y 28 de junio de 1996) en las valoraciones de las fincas afectadas han de apreciarse los beneficios e incrementos que se producen como consecuencia de la concentración.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de Dña. Daniela se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

1. Motivo primero

   Al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley 29/1998, por infracción de los artículos 68, 69 y 70 de la misma Ley.

   La sentencia declara la inadmisibilidad parcial del recurso.

   Se vulnera reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo que establece la improcedencia de la declaración de inadmisibilidad parcial del recurso, pues el acto administrativo recurrido es uno solo.

   Cita reiteradas sentencias del Tribunal Supremo en este sentido.

2. Motivo segundo

   Al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, por infracción del artículo 200.2º del Decreto 118/1973, de 12 de enero, por el que se aprueba el Texto de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario.

   La pretensión del actor es la declaración de nulidad del acuerdo de concentración, en contra de lo que afirma la sentencia.

   A la luz del expediente administrativo el actor ha podido conocer hechos de relevancia imposibles de conocer en el momento del recurso contra las fases del proceso de concentración en vía administrativa o judicial. En concreto, la declaración del redactor de la Memoria del Proyecto de Concentración en el sentido de que en la clasificación de las tierras se han tenido en consideración únicamente factores relativos a la productividad; y, en segundo lugar, la definición de la masa de regadío número 7 dentro del denominado subperímetro de regadío motivada en el momento del comienzo del proceso de concentración por las posibilidades de regadío de dichas superficies.

   Estas circunstancias llevan consigo una incorrecta agrupación y valoración de las fincas aportadas y una absoluta falta de equivalencia desde el punto de vista de la productividad en las valoraciones de las fincas aportadas y de las atribuidas, al resultar calificadas y valoradas como de regadío fincas de secano y viceversa.

   El artículo 196 del citado Decreto 118/1973 obliga a la Administración a agrupar las tierras aportadas según su productividad y cultivo, asignando a cada clase un valor relativo al efecto de llevar a cabo compensaciones cuando resulten necesarias. El criterio que siguió la Administración sólo pudo ser conocido por el actor al tener acceso al expediente. Dicha circunstancia fue puesta de manifiesto en la vía administrativa.

   Los técnicos de la Administración demandada concedieron índices de productividad de regadío a parcelas que entonces eran de secano. En la prueba se acreditó que en el momento de la aprobación del acuerdo las parcelas de secano que fueron valoradas como de regadío por la Administración demandada, en atención a unas hipotéticas posibilidades de regadío, continúan siendo de secano. La Administración no impulsó proyecto alguno que indicara la real transformación en regadío.

   El actor ha podido comprobar cómo parcelas que le han sido asignadas como de regadío son de secano y carecen de cualquier infraestructura que garantice a medio plazo su irrigación.

   De acuerdo con una consolidada jurisprudencia (sentencia del Tribunal Constitucional [quiere decir del Tribunal Supremo] de 6 de diciembre de 1985 y sentencias del Tribunal Supremo de 1 de febrero de 1984 y 15 de junio de 1984) y con el artículo y 200.2º de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, el actor en ningún momento ha pretendido la impugnación de las bases de la concentración, sino que el acuerdo de concentración recoja los criterios que no fueron reflejados en aquéllas, hecho cuya falta ha provocado una absoluta desigualdad en las sustituciones de la propiedad aprobadas en autos, que no ha sido apreciada por la sentencia de instancia.

   La trascendencia patrimonial conllevada por estos vicios ha trascendido el ámbito estrictamente individual. Consta en autos la auténtica revolución social y económica provocada en el término municipal afectado al deducirse más de cincuenta recursos de vía administrativa contra el acuerdo de concentración, de los que más de veinte han continuado en la vía judicial, los cuales representan aproximadamente el 50% de la superficie concentrada.

   La sentencia considera erróneamente que el actor impugna las bases de la concentración. Por el contrario, la pretensión actora es la de obtener la anulación del acuerdo de concentración y de que se retrotraigan las actuaciones administrativas al momento inmediatamente posterior a la aprobación de las bases, exigiendo que, de conformidad con el artículo 200.2º del Decreto 118/1973, el acuerdo de concentración ampare y recoja aquellas circunstancias que, relativas al cultivo, producción y otras características de las fincas, vinieran a completar las agrupaciones realizadas por la Administración demandada de las fincas aportadas al proceso de concentración.

3. Motivo tercero

   Al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, por infracción del artículo 218.1º, en relación con el artículo 200.2º del Decreto 118/1973, de 12 de enero, por el que se aprueba el Texto de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario.

   El perito judicial, con objeto de proceder a la valoración real de las fincas según su estado y naturaleza, otorgó la condición de finca de secano o de regadío, no atendiendo a la hipotética posibilidad de riego, sino atendiendo a la clasificación y naturaleza real que de las fincas del actor se contenía en el Catastro de Bienes de Naturaleza Rústica. La agrupación efectuada por la Administración no responde a la realidad física de las mismas, ya no en el momento del comienzo del proceso de concentración, sino en el momento de la aprobación del acuerdo de concentración. El perito no cuestionaba las categorías y clasificaciones establecidas en las bases, sino la propia naturaleza de fincas que, siendo de secano, la Administración valoró como de regadío. La sentencia del Tribunal Supremo de 15 de junio de 1984 declara que no se exige que la diferencia de valor entre las fincas aportadas y las adjudicadas sea calculada exclusivamente con los criterios de clasificación de las tierras tenidos en cuenta en las bases definitivas.

   La sentencia reconoce la lesión producida al actor, pero se refiere al informe pericial para el cálculo de la misma e indica, respecto de los cultivos, que no puede computarse como perjuicio la pérdida de los mismos por no ajustarse a las bases y no constar la reserva.

   El perito mantiene las clasificaciones de las bases de concentración y lo único que varía es la adecuación a la realidad de las fincas indebidamente agrupadas por la Administración como de regadío o secano. Esta actuación no es discrecional, pues se atiene a la naturaleza de las fincas que obra en el Catastro.

   La jurisprudencia, como se ha indicado, establece que para el cálculo de la lesión pueden emplearse criterios distintos a los contemplados en las Bases definitivas.

   Aun negando la sentencia trascendencia a la prueba pericial, reconoce una lesión que no llega a la sexta parte. A esta atribución de 5 003 puntos de menos en la atribución de las fincas del actor, debe añadirse la constancia en el informe pericial del perjuicio de 1 422 945 ptas. sufrido al no haber recibido el cultivo de viña sobre una superficie de 1,06,00 hectáreas.

   Frente a la alegación de la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de octubre de 1996, efectuada en la fundamentación de la sentencia de instancia, cabría oponer las sentencias del Tribunal Supremo de 14 de enero de 1997 y 14 de octubre de 1996. Según estas sentencias, si la lesión es menor de la sexta parte, da lugar a la compensación económica, de lo que se infiere que la revisión jurisdiccional opera siempre que se acredite la lesión patrimonial con independencia de la cuantía.

   Debe señalarse que tras la adjudicación de las fincas el actor ha podido verificar la trascendencia que para su situación jurídica individualizada tiene el acto administrativo del acuerdo de concentración, puesto que la determinación de los perímetros de secano y regadío es determinante de la infracción alegada por el actor y de la lesión patrimonial que se le ha ocasionado.

   Debieran haber sido los técnicos redactores de las bases y del proyecto los que hubieran contemplado la necesidad de valorar e indemnizar los cultivos existentes y no restituidos.

   Las sentencias citadas por la sentencia de instancia se interpretan erróneamente si se tienen en cuenta las sentencias del Tribunal Supremo de 14 de enero de 1997 y de 14 de octubre de 1986, anteriormente citadas, que consagran la correcta interpretación del artículo 218.1 de la Ley que Reforma y Desarrollo Agrario no recogidas por la sentencia de instancia ahora impugnadas en cuanto a la compensación económica de aquellos perjuicios o lesiones que queden acreditados para garantizar el equilibrio entre las aportaciones y las atribuciones en un proceso de concentración parcelaria.

   Termina solicitando que se case la sentencia de instancia por los motivos expuestos.

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación procesal de la Comunidad Autónoma de Aragón se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

1. Inadmisibilidad del recurso

   Concurren causas de inadmisibilidad del recurso de casación a tenor del artículo 93.2 c) de la Ley 29/1998.

   El recurso carece manifiestamente de contenido casacional por haber resuelto el Tribunal Supremo sobre el fondo supuestos sustancialmente iguales. El examen de esta causa procede a pesar de no haberse evacuado el trámite previo de inadmisión, según jurisprudencia que cita.

   El motivo que fundamenta el recurso reitera los argumentos del escrito de demanda. Pretender reinterpretar la doctrina común del Tribunal Supremo elaborada en aplicación de la legislación de reforma y desarrollo agrario y, en particular, sobre concentración parcelaria, fundándose en la mera reproducción de lo ya argüido con anterioridad y, por tanto, carece de fundamento que justifique su examen casacional.

   Cita resoluciones del Tribunal Supremo que declaran la inadmisión del recurso de casación por fundamentarse éste exclusivamente en lo ya alegado en los escritos rectores del procedimiento.

   Por otra parte, el Tribunal Supremo ha desestimado por razones de fondo supuestos sustancialmente iguales. Por todas, cita las sentencias del Tribunal Supremo de 7 de junio de 1996, 24 de enero de 1996, 21 de diciembre de 1989, de 29 de noviembre de 1983, 1 de febrero de 1982, 15 de julio de 1988, de 29 de febrero de 1988, 14 de junio de 1985 y 7 de junio de 1982, las cuales destacan la importancia de la fijación de las bases en las distintas fases del procedimiento de concentración, señalando que la lesión trascendente tiene que dimanar de la inobservancia de las bases firmes aplicables a la zona.

2. Inexistencia de infracción de los artículos 68 a 70 de la Ley de la Jurisdicción por razón de la inadmisibilidad parcial

   A la vista de la doctrina jurisprudencial puede cuestionarse la estricta corrección procesal de la sentencia. No obstante, la aplicación de la doctrina debe entenderse matizada por el artículo 69 de la vigente Ley de la Jurisdicción, puesto que admite expresamente la inadmisibilidad parcial, al afirmar que «la sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de sus pretensiones».

   Conviene indicar, asimismo, la falta de definición de alcance de la impugnación que se realizó por la demandante en el escrito de interposición y en el suplico, con ocasión de la formalización de la demanda.

   Se pretendía la declaración de nulidad del acto originario y una retroacción genérica del procedimiento al momento anterior a la redacción de las bases, lo que suponía una indeterminada pretensión constitutiva para el reconocimiento, como situación jurídica individualizada, de la aplicación de criterios distintos en la elaboración de las mismas.

   Esta petición implicaba una doble pretensión constitutiva, según se interpretó por el Tribunal de instancia, ante la existencia de dos subperímetros en la zona objeto de la concentración. La recurrente, en suma, había planteado el debate en una forma que admitía la previa construcción de una doble causa de pedir, pues no se limitaba a una simple impugnación del acto de concentración.

   El rigor con que se exige la aplicación de la doctrina legal debe ser atemperado a la vista de la indeterminación de pretensiones y la actual redacción del artículo 69 de la Ley de la Jurisdicción.

   Cita la sentencia de 14 de abril de 1997.

   Finalmente, aun admitiendo la tesis de la recurrente, el Tribunal distancia entró a conocer en el seno del proceso y valoró la totalidad de los hechos y de los argumentos jurídicos aducidos por las partes litigantes y, en particular, por la demandante, por lo que no se produjo ningún género de indefensión. Invoca el artículo 238.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

   La impugnación genérica y global de la sentencia de instancia se aparta de la exigencia del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción (sentencia del Tribunal Supremo de 28 de febrero de 1996).

   La inadmisión parcial devendría únicamente en causa de desestimación de la totalidad de las pretensiones ejercitadas por medio del recurso contencioso-administrativo del que conoció el Tribunal de Instancia.

   Un principio de economía procesal exigiría la ineficacia práctica de un pronunciamiento del Tribunal Supremo que estimase el motivo, pues en tal caso no se produciría la retroacción de lo actuado con remisión de los autos al Tribunal de instancia para que por éste se dictase una nueva sentencia, pues en caso de infracción de las normas de producción de la sentencia la Sala resolverá lo que corresponda dentro de los términos en que aparezca planteado el debate.

   La alegación de incongruencia no constituye sino una crítica al fondo de la sentencia que confunde la motivación y el razonamiento que sustenta el fallo.

   La sentencia impugnada en su fallo desestimatorio no ha incurrido en vicio de incongruencia alguno atendida la pretensión de la actora y los hechos alegados para sostenerla, lo que suponía la impugnación del acuerdo de concentración mediante la crítica de los criterios de valoración utilizados para formular las bases, entendiendo que eran erróneos e incorrectos.

   El hecho de que el Tribunal de instancia no haya adoptado los argumentos del actor no constituye incongruencia.

   Cita la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de julio de 2001, entre otras resoluciones.

3. Al motivo segundo

   La sentencia de instancia se ajusta a la legalidad en la aplicación de los artículos 196, 197.1 y 200.2 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario.

   Las alegaciones del recurrente no logran ocultar que la crítica última sobre la que pende todo su discurso es la relativa a los criterios técnicos utilizados en la elaboración de las bases firmes objeto de aprobación definitiva y que no fueron impugnadas en su momento.

   No puede sostenerse que se infringen los artículos 196 y 200.2 de la Ley cuando lo que afirma la sentencia de instancia es que las fincas adjudicadas al actor en concepto de fincas de reemplazo lo son con sujeción a los criterios establecidos en las bases definitivas, en las que se efectúa una clasificación determinada.

   La sentencia destaca el hecho de que el recurrente no interpuso recurso alguno contra ellas.

   Por tanto no pueden sustituirse a posteriori los criterios de las bases, según resulta de los artículos 197.1 y 218.1 de la Ley, de los que se desprende que estos criterios sirven de parámetro para el enjuiciamiento del acuerdo de concentración.

   De los artículos citados lo único que se infiere es que el acuerdo de concentración ha de ajustarse a lo previamente fijado en las bases, las cuales deben clasificar las tierras aportadas conforme a criterios técnicos sobre los que se asignará un valor relativo que permitirá, en su caso, determinar la forma general y objetiva de practicar compensaciones entre los propietarios afectados para mantener el equilibrio entre las aportaciones y las fincas recibidas, lo que es conforme al sistema de procedimientos escalonados que se articula legalmente.

   El análisis en la sentencia a quo de los coeficientes manifiesta la proporción entre las aportaciones de tierras del recurrente y las fincas ulteriormente adjudicadas. Los actos impugnados, como se pone de manifiesto en la sentencia, se sujetan a los criterios establecidos en el artículo 196 y 200.2 de la Ley, en cuanto el acuerdo de concentración se ciñe a los criterios señalados en las bases.

   No puede entenderse como absoluto, según resulta del artículo 196, en relación con el artículo 184 b) de la Ley, que la clasificación de las tierras deba hacerse necesariamente con los parámetros de productividad y cultivo cuando, además, en el caso concreto, la clasificación de las fincas no sólo se hizo atendiendo al criterio de la productividad, sino también a la distinción básica entre secano y regadío.

4. Al motivo tercero

   La sentencia de instancia se ajusta a la Ley en la aplicación de los artículos 218.1 y 200.2 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, así como de los artículos 348 de la Ley 1/2000 de Enjuiciamiento Civil, aplicable conforme al disposición adicional primera de la Ley de la Jurisdicción y 4 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

   El actor trata de sustituir el criterio de los técnicos de la Administración, cuya objetividad fuera reafirmada por el Tribunal instancia, por el suyo propio, que coincide con el criterio utilizado para la realización de la prueba pericial y que no se planteó sobre presupuestos de hecho coincidentes con aquellos que determinaron la fijación de las bases.

   Con deficiente técnica casacional se alega que la sentencia de instancia ha infringido las normas sobre valoración de la prueba y que, como consecuencia de ello, se vulnera el artículo 218.1 de la Ley, que sólo admite la interposición de recurso contra el acto que aprueba el acuerdo de concentración por vicio sustancial en el procedimiento y por lesión en la apreciación del valor de las fincas.

   Sin embargo, el Tribunal no admite que la prueba pericial desvirtúe los criterios fijados en las bases, pues razona que el informe parte de presupuestos distintos de los fijados en las bases y presenta, conforme a las reglas de la sana crítica, contradicciones ponderadas expresamente por el Tribunal.

   No puede negarse la objetividad de los criterios fijados por los técnicos de la Administración, aceptados en su día por el propio recurrente.

   Según jurisprudencia reiterada la pericia debe ser valorada en todo caso conforme a las reglas de la sana crítica, sin que el Tribunal se encuentre vinculado por el dictamen del perito judicial.

   Cita la sentencia del 10 de abril de 1996, la cual reconoce la presunción de imparcialidad de que gozan los informes públicos.

   El proceso valorativo de la prueba pericial, conforme al artículo 632 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, está sujeto a las reglas de la sana crítica y debe valorarse su contenido en función de los demás medios de prueba. La eficacia probatoria de los dictámenes periciales viene determinada por su mayor o menor fundamentación y razón de ciencia.

   Lo que evidenció el examen de la aplicación de los criterios fijados en las bases es que el recurrente recibió en adjudicación fincas de reemplazo en una proporción correlativa a las aportadas y que no se produjo la lesión que se denuncia en el defecto de la sexta parte de la aportación y que el que recurrente se benefició de las consecuencias inherentes a la actuación. Se facilitó su explotación y la adjudicación es conforme a las finalidades definidas en el artículo 173 de la Ley según la interpretación jurisprudencial.

   De sustituir los criterios de las bases por los propuestos por el recurrente se quebraría el principio de igualdad respetado por las bases, que fijan una unidad de método (superficies y clases de cultivo) para la ulterior valoración de las fincas afectadas. Una alteración posterior de los criterios que sirven para la adjudicación de las fincas de reemplazo, cuando tampoco se alegó por el recurrente circunstancia alguna en las encuestas para la elaboración del proyecto de concentración, vulneraría el principio de igualdad en perjuicio de los demás propietarios.

   La solicitud de retroacción del procedimiento debe ser ponderada bajo el prisma del interés público, máxime cuando el recurrente ha obtenido un beneficio en su explotación que no puede negarse, como es el derivado de la reducción del número de fincas que debe explotar, agrupadas de forma que su explotación tanto de secano como de regadío puede ser atendida de mejor modo.

   Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se desestime en su integridad en el recurso de casación declarando no haber lugar al mismo e imponiendo las costas causadas a la parte recurrente.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 22 de octubre de 2003, en que tuvo lugar.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por la representación procesal de Dña. Daniela contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón el 19 de abril de 2000, por la que se declara la inadmisibilidad parcial del recurso contencioso-administrativo respecto de las fincas del subperímetro de regadío y se desestima, respecto al resto de lo solicitado, el recurso contencioso- administrativo interpuesto por dicha representación contra el acuerdo de 28 de marzo de 1995 sobre aprobación de concentración parcelaria en Pozuelo de Aragón (Zaragoza) y orden de 15 de junio de 1996 del consejero de Agricultura y Medio Ambiente de la Diputación General de Aragón por la que se estima parcialmente el recurso ordinario interpuesto.

La parte recurrida alega la inadmisibilidad del recurso de casación por haberse resuelto en el fondo otros asuntos sustancialmente iguales. Refiriéndose esta posible causa de inadmisibilidad al fondo del recurso, su estudio debe ser efectuado en relación con los diversos motivos de casación.

Según resulta de reiterada doctrina de esta Sala (sentencias de 11 de octubre de 1988, 29 de noviembre de 1988, 17 de febrero de 1990, 27 de octubre de 1990, 5 de noviembre de 1991, 16 de marzo de 1995, 28 de junio de 1996 y 14 de octubre de 1996, entre otras), el régimen peculiar de impugnación de los acuerdos de concentración parcelaria establecido en el artículo 218 de la ley de Reforma y Desarrollo Agrario es un reflejo de la complejidad de intereses presentes en acuerdos de esta naturaleza y de la existencia de un principio esencial de conservación de la nueva ordenación legal de la propiedad que informa la regulación legal de la concentración y se ajusta a los siguientes principios:

1. Los acuerdos de concentración parcelaria, sólo son susceptibles de recurso contencioso- administrativo, según el artículo 218 de la ley de Reforma y Desarrollo Agrario, en dos casos: a) por vicio en el procedimiento -que debe tener carácter sustancial- y b) por lesión en la apreciación del valor de las fincas en más de la sexta parte.

2. En la medida en que este régimen de impugnación puede comportar limitaciones al acceso a los Tribunales, con vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva consagrado por la Constitución, debe ser objeto de una interpretación conforme a ésta, fundada en una consideración flexible de tales restricciones, en todo caso subordinadas a la justicia material y a la efectividad del acceso a los Tribunales.

3. En cuanto al primero de los citados aspectos -limitación de la impugnación a vicios formales- su fundamento radica, como recogen las sentencias, entre otras, de 4 de noviembre de 1988 y 6 de noviembre de 1981, en que en materia de concentración parcelaria el ordenamiento regulador establece un sistema de garantías escalonado, en el que primero se fija un procedimiento para la determinación de las bases y, una vez firmes éstas y efectuadas las operaciones técnico- materiales correspondientes, la impugnación del acuerdo aprobatorio se ve limitada a los supuestos de infracción de las formalidades o vulneración de las bases rectoras, pues este escalonamiento en fases determina la previa fijación de las bases, cuya firmeza -artículo 197 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario-, es trámite preclusivo para que la Administración pueda adoptar, siguiendo el procedimiento legalmente establecido, el acuerdo de concentración.

4. La inamovilidad de las bases una vez firmes no ha obstado, sin embargo, para que esta Sala considere que para el cálculo de la lesión económica derivada de la diferencia de valor entre las fincas aportadas y las atribuidas como consecuencia del acuerdo de concentración puedan tenerse en cuenta criterios no recogidos en las bases, dado que, de acuerdo con el artículo 173 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, la concentración de las propiedades y la equivalencia en las sustituciones son los grandes principios inspiradores de la institución parcelaria contemplada, atemperados por la satisfacción del interés público en la estabilidad de la concentración (sentencias de 15 de junio de 1984 y 7 de febrero de 1990). En efecto, el artículo 200.2 de la Ley, al disponer que el acuerdo de concentración se ajustará estrictamente a las bases, ordena tener en cuenta, en la medida en que lo permitan las necesidades de la concentración, las circunstancias que, no quedando reflejadas en la clasificación de tierras, concurran en el conjunto de las aportaciones de cada participante.

5. La condición para ello, sin embargo, es que tales criterios resulten conformes con las bases o no se opongan a las mismas y sean uniformes, pues las sentencias de 7 de abril de 1983 y 7 de junio de 1996 declaran que han de utilizarse los módulos o coeficientes y tipos de calificación acogidos en las bases definitivas como denominadores comunes para todas las fincas afectadas por la concentración en las operaciones para hallar si existe lesión en la apreciación del valor de las fincas, pues así resulta de la obligatoriedad legal que tienen dichas bases tanto para la Administración como para los titulares de las fincas afectadas y del propósito y finalidad que las inspira, en el que es esencial la unidad de método para la estimación de la totalidad y cada uno de los terrenos incluidos en la concentración para no romper el equilibrio económico o «equivalente de la ecuación».

6. En cuanto al segundo de los citados aspectos -lesión de la sexta parte- esta Sala ha venido insistiendo en la necesidad de una interpretación restrictiva y conforme a la Constitución del citado precepto. La sentencia de esta Sala de 5 de febrero de 1985 (como recuerda la sentencia de 17 de febrero de 1990) declara que tal limitación de acceso a los Tribunales de Justicia tiene que ser objeto de una interpretación restringida, que posibilite al máximo lo que es común en la defensa de estos derechos e intereses no sometidos a limitación alguna. Siguiendo esta línea esta Sala, en la sentencia de 6 de diciembre de 1985 ha matizado el reiterado artículo 218 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario en el sentido de que, según que la lesión exceda o no del sexto del valor de las fincas aportadas, establecido con arreglo a las bases aprobadas, las consecuencias serán distintas, pues mientras que la lesión alcance o supere el citado sexto del valor señalado determinará una rectificación en la concentración efectuada con arreglo al párrafo segundo del expresado artículo 218 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, y si no alcanza este límite sólo dará origen a una compensación que restablezca el principio de igualdad entre lo aportado y lo recibido concretado en el apartado a) del art. 173 de la referida Ley.

En el motivo primero, al amparo del artículo 88,1 c) de la Ley 29/1998, por infracción de los artículos 68, 69 y 70 de la misma Ley, se alega, en síntesis, que la sentencia declara la inadmisibilidad parcial del recurso, vulnerando con ello reiterada jurisprudencia.

El motivo debe ser estimado. La Sala de instancia, al inadmitir parcialmente el recurso contencioso-administrativo, infringe la jurisprudencia reiterada citada por la parte recurrente.

Indirectamente, la sentencia de instancia rechaza con ello entrar en el examen de los argumentos expuestos respecto a la indebida valoración por la Administración de las fincas incluidas en el subperímetro de regadío por no haber sido planteados en el recurso interpuesto en el expediente administrativo. Con ello desconoce, asimismo, que en el recurso contencioso-administrativo pueden alegarse cualesquiera motivos de nulidad del acto impugnado, aunque no hayan sido esgrimidos en el procedimiento administrativo (artículo 56.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso- administrativa 29/1998, de 13 de julio, que reproduce la redacción de la Ley de 1956) y atribuye un carácter excesivamente restringido y contrario al derecho a la tutela judicial efectiva al carácter revisor de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

No pueden aceptarse los elaborados argumentos expuestos por la parte recurrida, que en la instancia solicitó la inadmisibilidad parcial fundada en la desviación procesal respecto de lo pedido en el expediente administrativo. En efecto, los términos de la demanda permiten discernir una pretensión de nulidad del acuerdo de concentración fundada en diversos motivos (la infracción del procedimiento por indebida valoración de los terrenos y la lesión en más de la sexta parte del valor de las fincas aportadas), los cuales no articulan pretensiones independientes. Para esta apreciación resulta indiferente que la parte recurrente, pretenda extraer de la nulidad invocada la consecuencia de la retroacción del procedimiento administrativo al momento anterior a la aprobación de las bases. En efecto, esta petición no es independiente de la de nulidad, sino consecuencia de ella y, aunque lo fuera, no permitiría separar los motivos de nulidad que se refieren a los terrenos de regadío de los que afectan a los de secano.

En el motivo segundo se alega, en síntesis, que (según la Memoria del Proyecto de Concentración) en la clasificación de las tierras se han tenido en consideración únicamente factores relativos a la productividad y que la definición de la masa de regadío número 7 dentro del denominado subperímetro de regadío motivada en el momento del comienzo del proceso de concentración por las posibilidades de regadío de dichas superficies lleva consigo una incorrecta agrupación y valoración de las fincas aportadas y una absoluta falta de equivalencia desde el punto de vista de la productividad en las valoraciones de las fincas aportadas y de las atribuidas, en contra del artículo 196 del Decreto 118/1973, que obliga a la Administración a agrupar las tierras aportadas según su productividad y cultivo. Se añade que el criterio que siguió la Administración sólo pudo ser conocido por el actor al tener acceso al expediente, que dicha circunstancia fue puesta de manifiesto en la vía administrativa y que, de acuerdo con jurisprudencia que cita y con los artículos 196 y 200.2º de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, en ningún momento ha pretendido la impugnación de las bases de la concentración, sino que el acuerdo de concentración recoja los criterios que no fueron reflejados en aquéllas, solicitando su anulación y la retroacción de las actuaciones administrativas al momento inmediatamente posterior a la aprobación de las bases, exigiendo que, de conformidad con el artículo 200.2º del Decreto 118/1973, el acuerdo de concentración ampare y recoja aquellas circunstancias que, relativas al cultivo, producción y otras características de los fincas, vinieran a completar las agrupaciones realizadas por la Administración demandada de las fincas aportadas al proceso de concentración.

El motivo debe ser desestimado.

El acuerdo de concentración, al desconocer criterios ajenos a la productividad de los terrenos e incluir determinados terrenos en el subperímetro de regadío en función de sus expectativas de riego, no ha hecho sino seguir lo determinado expresamente en las bases de la concentración definitivamente aprobadas y firmes.

Sea acertada o no la valoración y la consiguiente distribución de las fincas realizada, no puede imputarse al acuerdo de concentración un vicio o defecto sustancial de tipo formal por aplicar criterios expresamente recogidos en las bases. Es cierto que (como se ha recogido en anterior fundamento jurídico) el artículo 200.2 de la Ley, al disponer que el acuerdo de concentración se ajustará estrictamente a las bases, ordena tener en cuenta, en la medida en que lo permitan las necesidades de la concentración, las circunstancias que, no quedando reflejadas en la clasificación de tierras, concurran en el conjunto de las aportaciones de cada participante. La posible infracción de esta prescripción, si el acuerdo se ajusta a las bases, no constituye un vicio sustancial de procedimiento, sino que únicamente puede ser planteado como vicio sustantivo en la valoración y distribución de las tierras en la medida en que se alegue y demuestre que produce una lesión económica para el recurrente.

La sentencia impugnada no infringe esta interpretación cuando afirma que, al alegar la concurrencia de vicios sustanciales de procedimiento, el actor impugna en realidad las bases en su día aprobadas, pues propugna, por una parte, la revisión de los criterios o factores tenidos en cuenta en la clasificación de las fincas y, por otra parte, la inclusión en la zona de regadío de parcelas que eran de secano, por lo que, si no estaba de acuerdo con las clasificaciones efectuadas en las bases (las cuales conocía por haber formado parte de la Comisión Local de Concentración Parcelaria) debió interponer contra el acuerdo aprobatorio los oportunos recursos.

En el motivo tercero se alega, en síntesis, que el perito judicial, con objeto de proceder a la valoración real de las fincas según su estado y naturaleza, otorgó la condición de finca de secano o de regadío no atendiendo a la hipotética posibilidad de riego, sino atendiendo a la clasificación y naturaleza real que de las fincas el actor se contenía en el Catastro de Bienes de Naturaleza Rústica, mientras que la agrupación efectuada por la Administración no responde a la realidad física de las mismas y el perito mantiene las clasificaciones de las bases, es decir, las categorías de tierras de secano y regadío conforme a las parcelas tipo recogidas en las mismas. Se añade que la sentencia reconoce una lesión en menos de una sexta parte, a cuyo valor el perito añade y deja constancia de perjuicios por 1 422 945 ptas. sufrido al no haber recibido el cultivo de viña sobre una superficie de 1,06,00 hectáreas. Subraya, finalmente, que la jurisprudencia considera que una lesión menor de la sexta parte debe dar lugar a indemnización.

El motivo debe ser estimado, si bien el recurso contencioso-administrativo interpuesto en la instancia deberá, como veremos, ser desestimado.

En primer lugar, debe considerarse errónea la doctrina de la Sala de instancia en cuanto a la irrelevancia de la posible existencia de una lesión inferior a la sexta parte en el valor de lo aportado, conforme a lo afirmado en los fundamentos anteriores sobre la trascendencia indemnizatoria de la lesión inferior a la sexta parte. La parte recurrente, en efecto, formula en su demanda como petición subsidiaria a la de nulidad del acuerdo de concentración, la de la reparación que proceda en el caso de que se estime que la lesión es inferior a la sexta parte.

En segundo lugar, se alega, también, que no se tuvo en cuenta el cultivo de viña de parte de la finca de la recurrente con el argumento de contradecirse las bases y no haberse hecho reserva del mismo. El argumento de la Sala de instancia es también inexacto, conforme a la doctrina expuesta en fundamentos jurídicos anteriores, según la cual para el cálculo de la lesión económica derivada de la diferencia de valor entre las fincas aportadas y las atribuidas como consecuencia del acuerdo de concentración pueden tenerse en cuenta criterios no recogidos en las bases, en la medida en que lo permitan las necesidades de la concentración. Esta circunstancia podría, en consecuencia, determinar una descompensación económica susceptible de ser considerada en la impugnación en la instancia, por constituir un hecho susceptible de apreciación jurídica, y la Sala debió entrar en el examen de la prueba de la existencia de dicho perjuicio.

El artículo 95.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa 29/1998, de 13 de julio, dispone que en determinados casos, entre los que se encuentra el de estimación del recurso de casación por alguno de los motivos deducidos al amparo del artículo 88.1.d) de la citada Ley, además de casar la resolución recurrida, la Sala resolverá lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate. Esto comporta, dentro de los límites de la cuestión litigiosa tal como ha quedado configurada en el recurso de casación, pero al margen de los cauces reglados de impugnación por motivos jurídicos propios de este recurso, el examen pleno de las pretensiones de las partes con la consiguiente valoración de la prueba realizada.

Esta Sala advierte que el motivo principal de la diferencia de valor recogida en el dictamen pericial dimana de la clasificación como regadío del sector numero 7, y resulta directamente de las bases, las cuales expresan que la clasificación como regadío de tierras concretas no deriva de su naturaleza actual, sino de las posibilidades futuras de regadío y que, en general, la valoración efectuada por el perito se ajusta a unos criterios de valoración formulados con carácter autónomo respecto de las bases de concentración. La Administración no pudo, en consecuencia, al aprobar el acuerdo, seguir una clasificación diferente entre fincas de secano y de regadío, pues con ello se hubiera opuesto a las bases firmes no impugnadas por la parte actora, en contra de la jurisprudencia que ha quedado expresada, ni efectuar las valoraciones de los terrenos con criterios de calificación distintos de los expresados en las citadas bases, que no fueron impugnadas. En consecuencia, la diferencia de valor apreciada por el perito -que no justifica, ni se le solicitó en su momento que lo hiciera, que sus valoraciones se ajustan a los módulos y criterios fijados en las bases de la concentración- no puede ser aceptada, por cuanto esto significaría contravenir las bases definitivas de la concentración.

En cuanto al hecho de no haberse tenido en cuenta el cultivo de viña de parte de la finca de la recurrente, esta Sala observa que no aparece que la valoración efectuada por el perito haya sido realizada con criterios de uniformidad que garanticen la unidad de método esencial para garantizar el resultado de la concentración, según la jurisprudencia reseñada en un anterior fundamento. El perito, en efecto, se limita en el dictamen a reseñar las características de cultivo de las fincas pertenecientes a la recurrente, pero omite su comparación con el resto de las fincas afectadas y el resultado que la consideración del factor cultivo -en relación con los demás que puedan considerarse y específicamente los tenidos en cuentas en las bases, en las que figura la productividad de las fincas- arroja en una valoración uniforme de todas ellas.

Procede, en suma, rechazando la inadmisibilidad parcial solicitada, desestimar el recurso interpuesto en la instancia por la representación procesal de Dña. Daniela contra acuerdo de 28 de marzo de 1995 sobre aprobación de concentración parcelaria en Pozuelo de Aragón (Zaragoza) y orden de 15 de junio de 1996 del consejero de Agricultura y Medio Ambiente de la Diputación General de Aragón por la que se estima parcialmente el recurso ordinario interpuesto, por ser dichos acuerdos conformes a Derecho.

No ha lugar a la imposición de las costas causadas en la instancia ni en el presente recurso de casación, pues, con arreglo al artículo 139.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa 29/1998, de 13 de julio, no se aprecia que la parte recurrente haya sostenido su acción en la instancia con mala fe o temeridad y, con arreglo al artículo 139.2 de la misma Ley, en las instancias o grados sucesivos a la primera sólo procede la imposición de costas si se desestima totalmente el recurso.

En fuerza de lo razonado, en nombre del Rey y por la potestad emanada del Pueblo que nos confiere la Constitución,