STS, 22 de Octubre de 2003

En el recurso de apelación numero 7593/00, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, dicto con fecha 4 de octubre de 2.000, sentencia cuyo fallo dice textualmente: " Que desestimamos el recurso de apelación interpuesto contra Sentencia de 21-3-2000 estimatoria de recurso interpuesto contra resolución de la Diputación Provincial de Lugo sobre compensación de cantidades por estancias en Centro Rehabilitación San Rafael; Proced. Ordinario 502/99, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo. Sin imposición de costas".

Contra la referida Sentencia, por la Diputación Provincial de Lugo se formuló en fecha 29 de diciembre de 2.000 el escrito de interposición del recurso de casación en interés de la Ley, en el cual solicitó, dicte Sentencia por la que, respetando las situaciones jurídicas derivadas de la recurrida, declare que ésta infringe el ordenamiento jurídico y, fijando la doctrina correcta, establezca por todo lo manifestado en este escrito que el art. 109 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local se refiere a la Seguridad Social, como Servicio total del Estado, independientemente de las formas jurídicas de gestión que se pueden adoptar como INSALUD, Tesorería General de la Seguridad Social, INSS, y tanto si son del Estado como de las Comunidades Autónomas, y como consecuencia, declare la legalidad de la compensación como forma de extinción de obligaciones, cuando cualquier entidad u organismo de la Seguridad Social tenga deudas con cualquier ente local, y concretamente con las Diputaciones Provinciales.

Mediante Diligencia de Ordenación de fecha 8 de octubre de 2.002 se dio traslado a la parte recurrida y personada para que formalizase el escrito de oposición.

Evacuado el trámite conferido por el Letrado de la Administración de la Seguridad Social se presento con fecha 24 de octubre de 2.002 el escrito de oposición al recurso de casación, en el cual solicitó, dicte sentencia por la cual se inadmita o se declare no haber lugar al recurso de casación en interés de la ley formulado por la Diputación Provincial de Lugo, con la consiguiente imposición al recurrente de las costas procesales.

Por Diligencia de Ordenación de 29 de octubre de 2.002, se pasan las actuaciones al Ministerio Fiscal, para que en el plazo de diez días emita dictamen, y tal tramite lo cumplimenta por escrito de 20 de noviembre de 2.002, en el que manifiesta que corresponde desestimar el presente recurso de casación en interés de la ley, dado que la doctrina sentada en el fallo recurrido no es errónea.

Mediante Providencia de fecha 15 de julio de 2.003 se señaló para votación y fallo de este recurso el día 15 de octubre de 2.003, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

La doctrina, cuya fijación se solicita de esta Sala en el presente recurso, ha sido establecida en la mayoría de sus extremos por una reiterada Jurisprudencia a lo largo de numerosas sentencias dictadas en recursos de apelación y casación.

Así, no solamente en las invocadas en el escrito de interposición, sino las de 4 de julio de 1.999, 4 de junio de 2.001, 14 de febrero y 12 de noviembre de 2.002 han venido a confirmar que "la Ley 7/85, en su artículo 109, reconoce a las Entidades Locales la posibilidad de extinción total o parcial de las deudas que el Estado, las Comunidades Autónomas, los organismos autónomos, la Seguridad Social y cualesquiera otras entidades de Derecho Público tenga con las Entidades Locales o viceversa, por vía de compensación, cuando se trate de deudas vencidas, líquidas y exigibles", sin que, por tanto, la existencia del Reglamento de Recaudación de la Seguridad Social pueda alterar ni condicionar ese derecho. Y también han declarado que la diferencia de personalidad entre el INSALUD (hoy Instituto Nacional de Gestión Sanitaria), el INSS y la Tesorería de la Seguridad Social obedece al propósito de crear una gestión flexible y desconcentrada de este tipo de actividades, pero que no puede servir para esconder que se trata de un servicio estatal único de Seguridad Social el integrado por todas esas instituciones, cuya diversidad no es obstáculo a la existencia de una verdadera reciprocidad entre las cuotas reclamadas por la Tesorería y las deudas imputables a las otras entidades.

Las anteriores conclusiones, siquiera hayan sido negadas por la parte ahora recurrida en este mismo proceso, convertirían en inútil desde la perspectiva de la finalidad perseguida por el artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción vigente y su Jurisprudencia interpretativa el recurso de casación que se formula, puesto que ya ha declarado reiteradamente este mismo Tribunal que existiendo doctrina legal sobre el extremo sobre el que se pretende obtener una resolución por la vía de este excepcional remedio procesal, el recurso en interés de Ley pierde su finalidad específica que no es, desde luego, la de obtener resoluciones reiterativas sobre la correcta interpretación y aplicación de las normas.

Sin embargo existe una notable diferencia entre la doctrina plasmada en las sentencias anteriores que se mencionan y la que ahora se postula.

La Diputación Provincial de Lugo -que ha obtenido numerosas resoluciones de esta misma Sala en el sentido expresado en el fundamento anterior- pretende que se fije como doctrina legal vinculante (ex artículo 100, párrafo 7º): "que el artículo 109 de la Ley 7/85, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local se refiere a la Seguridad Social como Servicio total del Estado, independientemente de las formas jurídicas de gestión que se pueden adoptar como INSALUD, Tesorería General de la Seguridad Social, INSS, y tanto si son del Estado como de las Comunidades Autónomas, y como consecuencia, declare la legalidad de la compensación como forma de extinción de obligaciones, cuando cualquier entidad u organismo de la Seguridad Social tenga deudas con cualquier Ente Local, y concretamente con las Diputaciones Provinciales".

Esa pretensión implicaría tachar de errónea la doctrina sentada por los organismos judiciales de instancia, en la que se mantiene que la deuda generada por estancias en el Centro Residencial y Rehabilitador "San Rafael" de la Diputación Provincial de Lugo no era susceptible de ser compensada con las cuotas de Seguridad Social adeudadas por dicha Diputación a la Tesorería General, ya que los gastos por estancias se generaron en un período -1.992 a 1.998 y parte de 1.999- en el cual la asistencia sanitaria en Galicia había sido asumida por la Comunidad Autónoma a través del Servicio Galego de Saude (SERGAS), entidad que no puede ser considerada integrada en el ámbito de las entidades estatales gestoras de la Seguridad Social.

Admitiendo la concurrencia del interés legítimo de la Diputación de Lugo en el planteamiento del recurso, así como la susceptibilidad de ocasionar grave daño al interés general representado por el número de procesos pendientes y el implícito reconocimiento que de ello supone el que este Tribunal haya debido de pronunciarse en numerosas ocasiones sobre un tema en todo análogo al presente, se considera procedente enfocar la doctrina legal sobre este extremo partiendo de las siguientes consideraciones.

1. - La jurisprudencia de esta Sala es reiterada y uniforme en considerar que el Servicio de la Seguridad Social constituye un servicio estatal único, sin que la diferenciación de personificaciones que pueda alegarse entre la TGSS, el INSALUD y el INSS obedezca a otra finalidad que la de ofrecer una gestión flexible y descentralizada; pero sin esconder la realidad de la existencia de ese servicio estatal único, que es el auténtico deudor real de una Entidad Local que oponga frente a su reclamación de pago la compensación entre las cuotas debidas a la TGSS y las deudas por estancias y asistencias en centros dependientes de las Entidades Locales, según autoriza el artículo 109 de la Ley 2/85 (Sentencias de 24 de diciembre de 1.990, 27 de octubre de 1.995 y 27 de septiembre de 1.996, entre muchas otras).

2. - Avanzando un paso más, las Sentencias de 18 de enero y 8 de marzo de 1.999 sostienen el acantonamiento del régimen económico de la Seguridad Social dentro de la competencia exclusiva del Estado (artículo 149.17ª de la Constitución), garantizando así la unidad de su regulación jurídica, impidiendo la diversidad política territorial de las distintas Comunidades Autónomas y haciendo bueno el control de "Caja única" como exclusivo de las potestades estatales.

   En concreto, la primera de ellas -y con relación a la imposición de una sanción pecuniaria en materia de la Seguridad Social- atribuye en exclusiva la potestad sancionadora al Estado con respecto a aquellas infracciones que recaen directamente sobre la actividad económica de la misma por referirse a ilícitos que se hallen inmediatamente conectados con la percepción de sus ingresos o realización de los gastos correspondientes, sosteniendo que en semejante actividad es objeto inmediato de tutela la gestión de la caja única de la Seguridad Social. En cuanto a la segunda, atribuye igualmente en exclusiva a la Administración Estatal la competencia en el procedimiento de reconocimiento y declaración de la invalidez permanente, así como de la consecuente prestación compensatoria, pese a la transferencia de facultades operadas -en este caso a favor de la Comunidad de Andalucía- en materia de sanidad e higiene, atendiendo al carácter que ha de atribuirse a la primera como Organismo responsable de las prestaciones económicas de la Seguridad Social.

3. - Es lo cierto que el R.D. 1.679/90 transfirió a la Comunidad Autónoma de Galicia, con efecto de 1 de enero de 1.991, las funciones y servicios que figuran en el Anexo correspondiente al mismo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 33 del Estatuto Autonómico de dicha Comunidad, según el cual -en materia de Seguridad Social- correspondía a ésta el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado, salvo las normas que configuran el régimen económico de la misma. Igualmente viene atribuida a la Comunidad Autónoma gallega la gestión del régimen económico de la Seguridad Social en el ámbito de su competencia territorial, siempre sin perjuicio de la Caja Unica que se mantiene de modo expreso en el artículo 33 del Estatuto correspondiente.

   Entre las funciones y servicios que venía realizando el INSALUD en el ámbito territorial de la expresada Comunidad, y que ahora se traspasan a la misma, figuran como relevantes con respecto al presente procedimiento los correspondientes a los Centros y establecimientos sanitarios, asistenciales y administrativos de la Seguridad Social, la contratación, gestión, actualización y resolución de Conciertos con Entidades e Instituciones Sanitarias o Asistenciales (subrogándose la Comunidad Autónoma en los que estuvieren entonces en vigor), así como las funciones de gestión que desempeñaba el INSALUD y, entre, ellas la referente a las prestaciones sanitarias de la Seguridad Social, sin perjuicio de que dicha gestión se realice de acuerdo con la legislación básica del Estado y sujeción a la normativa general de la Seguridad Social en lo relativo a la determinación de beneficiarios, acción protectora y régimen económico-financiero y económico-administrativo.

   Finalmente, el apartado E) del Anexo al R.D. 1.679/90 (sobre algunos de cuyos aspectos hacen especial hincapié las sentencias de instancia para desestimar el recurso contencioso promovido por la Diputación) se detiene en particularizar el régimen financiero y presupuestario a que ha de acomodarse la gestión traspasada a la Comunidad Autónoma de Galicia, a la que atribuye la elaboración del anteproyecto anual de gastos de asistencia sanitaria de los servicios traspasados por el INSALUD.

   Conviene recordar que la determinación del presupuesto agregado de gastos ámbito estatal que, con cargo al presupuesto del INSALUD, haya de hacerse anualmente a favor de la Comunidad Autónoma gallega como consecuencia de la adaptación de las necesidades expuestas en el Anteproyecto mencionado a los recursos disponibles del Sistema de la Seguridad Social, llevará consigo la instrumentalización anual de los créditos que corresponden a la Comunidad por los Servicios traspasados, con carácter mensual fraccionado y limitativo, y debiendo ser financiados con los recursos propios de la Comunidad Autónoma los compromisos de gastos adquiridos por un importe superior, sin perjuicio de las transferencias complementarias que pudiesen acordarse en el caso de una desviación positiva que hubiese podido experimentar el presupuesto del INSALUD no transferido, respecto de su correspondiente presupuesto inicial.

4. - Como consecuencia de la transmisión operada se estipula (inciso i), apartado E) del Anexo que, a partir del 1 de enero de 1.991, los compromisos de gastos no reconocidos a dicha fecha por los Servicios Centrales del INSALUD serán contraídos con cargo a los créditos de la Comunidad Autónoma de Galicia, al considerar que los mismos se encuentran financiados por las desviaciones mencionadas en el párrafo anterior, confiándose al órgano designado por la Comunidad la función de ordenador de pagos, siquiera puedan éstos ser encauzados a través de la Tesorería de la Seguridad Social. Y como corolario de esa transmisión se traspasan a la Comunidad los bienes, derechos y obligaciones del INSALUD que correspondan a los servicios transferidos.

5. - Es doctrina consolidada de la Sala Cuarta de este Tribunal (Sentencias de 12 de diciembre de 1.996, 7 de marzo y 8 de mayo de 1.997, 7 de junio de 2.001 y 7 de febrero de 2.002, entre muchas otras) que el SERGAS es el único sujeto pasivo legitimado en las reclamaciones para reintegro de los gastos sanitarios ocasionados por la asistencia a internos en centros ajenos a la Seguridad Social una vez producida la transferencia de funciones del INSALUD a la Comunidad Autónoma de Galicia, ya se trate de esta entidad gestora, ya del Instituto Social de la Marina; esta última verificada a través del R.D. 212/96 redactado en términos coincidentes con el R.D. 1.679/90. De suerte que ninguna duda puede caber de que a partir del traspaso de funciones gestoras del INSALUD (caso que es el de autos) a la Comunidad Autónoma, es el Servicio Gallego de Salud (SERGAS) el único ente legitimado para soportar la reclamación por asistencia sanitaria en centros no dependientes de la Seguridad Social y cuyo importe corresponda satisfacer a esta última.

La compensación como modo de extinción de las obligaciones, cualquiera que sea la naturaleza de éstas, exige como requisito insoslayable la reciprocidad subjetiva entre acreedores por derecho propio (artículo 1.195 del Código Civil) aparte de todas las demás circunstancias de liquidez, exigibilidad y disponibilidad que enumera el siguiente artículo.

La doctrina legal mencionada en el fundamento anterior ha establecido con firmeza que es el SERGAS el sujeto pasivo legitimado para soportar las reclamaciones por débitos derivados de la asistencia sanitaria en los centros dependientes de las entidades locales gallegas a partir del 1 de enero de 1.991, refiriéndose incluso de modo específico a la asistencia correspondiente al internamiento en un Sanatorio Siquiátrico dependiente de los Entes Locales, como ocurre en el presente caso. Esa conclusión se apoya precisamente en la transferencia competencial efectuada por el Estado por el R.D. 1.679/90, como consecuencia de los principios establecidos en la Ley General de Sanidad y en el Estatuto de Autonomía de Galicia, negando inequívocamente que quepa efectuar esas reclamaciones al INSALUD o a la Administración Estatal en general, ya que a partir de la fecha indicada no solamente se ha efectuado la transferencia efectiva de funciones y servicios, sino también la de los bienes, derechos y obligaciones del INSALUD que correspondan a los servicios traspasados, habilitándose los créditos necesarios para que se pudiese afrontar el pago de los efectivamente prestados a partir de entonces.

Fácil es comprender que en tales circunstancias razones de elemental coherencia y seguridad jurídica conducen a inadmitir cualquier posibilidad de compensación entre las prestaciones por cuotas de Seguridad Social debidas por la Diputación Provincial de Lugo a la Tesorería General del Estado y la deuda que por asistencia sanitaria prestada en un Sanatorio Siquiátrico dependiente de la primera mantiene el SERGAS frente a la Diputación, puesto que ha quedado establecido claramente por la Jurisprudencia de este Tribunal la inexistencia de la relación subjetiva de reciprocidad que ha de caracterizar esa posibilidad de compensación.

Pero aun prescindiendo del anterior argumento, tampoco sería posible sentar la doctrina legal que se postula en el presente recurso.

Ciertamente que deriva del bloque normativo constitucional (artículo 149.17ª) la atribución competencial al Estado de la legislación básica y del régimen económico de la Seguridad Social; sin embargo ello no impide que éste pueda encomendar la ejecución de los servicios correspondientes a las Comunidades Autónomas, como asimismo está constitucionalmente previsto y aquí ha ocurrido. Que esa encomienda se haya producido a través de una forma de gestión sanitaria y económica, ni altera el régimen normal de prestación de la asistencia sanitaria por la misma Administración Estatal (artículo 57 del Texto Refundido de la Ley de Seguridad Social) a través del INSALUD, que precisamente actúa con ese mismo carácter de gestor, ni tampoco impide que la transferencia de competencias acordada defiera a un nuevo sujeto (la Comunidad Autónoma de Galicia, en este caso) la asunción de los servicios, derechos y obligaciones que hubiese venido desempeñando el gestor estatal.

La doctrina de esta Sala ha venido manteniendo la existencia de un servicio estatal único de asistencia sanitaria, así como admitiendo que el principio de Unidad de Caja, que proclama el mismo artículo del Texto Refundido, impide considerar que la personalidad jurídica propia de la entidad gestora INSALUD pueda constituir un obstáculo legal para compensar los débitos acreditados de la misma, en esta materia, con los procedentes de las cuotas de Seguridad Social de los que resulte acreedora la Tesorería General, dada la esencial unidad de ese servicio; pero la doctrina antedicha no puede extenderse a considerar que cuando se traspasan competencias para la gestión de las funciones y servicios de asistencia sanitaria a un ente territorial subjetivamente distinto del Estado, dotándolo de los recursos financieros necesarios para hacer frente a las obligaciones en que se subroga, se pueda seguir sosteniendo que exista la necesaria reciprocidad subjetiva que posibilita la compensación de créditos y deudas. Y en nada se opone a esta conclusión al principio de Unidad de Caja o del sistema económico que es característico del servicio estatal básico.

Las consideraciones anteriores determinan la improcedencia de fijar como doctrina legal la propuesta y la consiguiente desestimación del recurso de casación de Interés de la Ley formulado en estos autos; si bien el Tribunal estima que, tanto en atención a la existencia de precedentes que hayan podido inducir a error a la parte recurrente, como a la naturaleza de este tipo de recurso de casación, no es procedente hacer expresa condena en costas.