Las propuestas del Comité de Protección Social para cumplir los cuatro objetivos prioritarios de la Unión Europea

Las propuestas del Comité de Protección Social para cumplir los cuatro objetivos prioritarios de la Unión Europea

PAULA DE LA VILLA DE LA SERNA *

INTRODUCCIÓN

1. La Decisión del Consejo de 29 de junio de 2000 [2000/436/CE], instituyó un Comité de la Protección Social. Con fecha 16 de mayo de 2002, el Comité ha elaborado un importante Informe sobre la Protección Social en Europa, a la altura de 2001, relativo a los cuatro objetivos aprobados por el Consejo a efectos de reforzar la cooperación entre los Estados miembros en las diversas materias concernidas, en concreto, promover la integración social, garantizar las jubilaciones seguras y los regímenes de jubilación viables, garantizar un nivel elevado y duradero de protección de la salud y hacer el trabajo más asequible y garantizar una renta segura. El Informe ha sido elaborado en colaboración estrecha con EUROSTAT (Oficina de Estadística de las Comunidades Europeas), cuyos responsables han facilitado la mayor parte de los datos sobre los que se elabora el análisis. A su vez, SESPROS (Sistema europeo de estadísticas integradas de protección social) 1 ha constituído la fuente principal de aquellos datos, sobre todo los demográficos y del empleo.

2. El Informe va precedido de una explicación acerca del desarrollo de la cooperación, a nivel europeo, en el ámbito de la protección social y, en particular, sobre el denominado método abierto de coordinación. Una cooperación política reforzada habría de ayudar a los Estados miembros a conseguir más eficazmente las reformas en las que están comprometidos a la vista de las experiencias de los restantes países y de los desafíos pendientes en el contexto europeo. En su primera parte, el Informe se centra sobre las grandes tendencias de los gastos de protección social, con particular referencia al período comprendido entre los años 1994 y 1999, en el curso del cual las economías de la Unión conocieron un crecimiento relativamente constante, partiendo naturalmente de los datos estadísticos integrados de protección social. La segunda parte del Informe, describe el desarrollo de las medidas de protección social en los Estados miembros, fundando las principales observaciones en los estudios efectuados por expertos de cada Estado miembro en relación con las medidas intentadas o puestas en práctica después del año 1999.

   Hay que admitir, por tanto, que el Informe constituye una fuente valiosísima sobre los datos comparativos de los Estados miembros y sobre las tendencias a largo plazo, advirtiendo que la ralentización del crecimiento económico en el bienio 2001-2002 podría influir negativamente en la protección social, puesto que influiría de modo asimismo negativo en la creación de empleo y en el paro y dispararía los gastos sociales; contra todo ello lo único eficaz es establecer medidas a largo plazo, para evitar los bandazos típicos que acompañan en otro caso a los períodos de vacas gordas y de vacas flacas.

3. Importante es tener en cuenta que, a efectos del Informe, bajo protección social se entiende toda intervención de los organismos públicos o privados destinados a «aliviar» a las familias y a los individuos de una serie determinada de riesgos o de necesidades, sin que ello implique ningún acto recíproco simultáneo ni ninguna disposición individual. Engloba incluso las prestaciones dispensadas por los empleadores a sus trabajadores, a excepción de las retribuciones salariales, particularmente los complementos de las prestaciones en las situaciones de incapacidad temporal o de maternidad y, por supuesto, en casos de jubilación, invalidez y muerte. Las cifras correspondientes se calculan según la nueva metodología de las cuentas nacionales SEC95, utilizada por la mayor parte de los quince, entre ellos España a partir de 1995, porque anteriormente a esta fecha nuestro país aplicaba la metodología SEC79.

   LA FINANCIACIÓN DE LOS GASTOS DE PROTECCIÓN SOCIAL

1. En el año 1999 –último año del que se dispone de datos respecto de los quince, aunque todavía provisionales a excepción de los daneses, irlandeses, luxemburgueses y austriacos– el porcentaje de gastos sociales sobre el PIB se ha situado en el 27’5%, porcentaje que, descontados los gastos administrativos, se queda en la tasa del 26’5%. Este dato demuestra que, en términos reales, los gastos sociales han aumentado más rápidamente que el PIB a principio de la década de los noventa, pasando a ser inferior al crecimiento del PIB desde mitades del decenio. El porcentaje de referencia se traduce en un gasto medio de 5.800 euros por habitante. Lógicamente, se trata de un dato medio que no puede ocultar las importantes diferencias entre los distintos países. En primer lugar, si se advierten las diferencias de precios entre estos –midiendo los gastos en términos de unidades estándar de poder de compra (SPA) 2– los gastos por habitante presentarían diferencias sensibles, significando por ejemplo 8.500 SPA por habitante en Luxemburgo y de 3.400 SPA por habitante en España, situación esta última similar a la de Grecia, Portugal e Irlanda. Se está, pues, en disposición de establecer una correlación positiva entre los niveles de gastos sociales y los niveles medios de vida. En los tres países en los que el PIB por habitante es más débil, el nivel de los gastos sociales en relación con el PIB son igualmente bajos; contrariamente, aquellos países en los que los gastos sociales son superiores a la media comunitaria, presencian un PIB por habitante superior asimismo a tal media.

2. Es imprescindible tener en cuenta, de otro lado, que un alto nivel de gasto social no es válido de suyo como indicador seguro del alto nivel de protección social. Es en todo caso inevitable apreciar la eficacia con la que se emplean los recursos, pues el hecho de gastar más no implica necesariamente una protección mejor. En 1999, las pensiones de jubilación (y las que en ellas traen su causa) han constituido el primer gasto social en el conjunto de la Unión, representando un 44% del total y un 12% del PIB. Los gastos de salud ocupan el segundo lugar en importancia, salvo en Irlanda que ocupan el primero, alcanzando en 1999 el 22% de los gastos sociales y el 6% del PIB en el conjunto de la Unión. Sumando por tanto los gastos en pensiones y en sanidad, se obtienen las impresionantes cifras del 66% del total de los gastos sociales y el 18% del total de la repercusión en el PIB.

3. La financiación de la protección social en la Unión Europea presenta diferencias sensibles entre los quince. Están por un lado los países en los que las cotizaciones sociales financian en un alto porcentaje los gastos sociales y, de otro, los países en los que los impuestos juegan un papel predominante. Pertenecen al primer grupo países como Bélgica, Alemania, España, Francia, Holanda y Austria, perteneciendo al segundo grupo los restantes miembros. En el conjunto de la Unión, las cotizaciones no han dejado de perder importancia como fuente de ingresos desde 1990, pasando del 66% en 1990, al 63’5% en 1994 y al 60’5% en 1999, lo que tiene como principal explicación la reducción o la contención de las cuotas para promover la creación de empleo, dentro de cuyo capítulo entra también el otorgamiento de importantes subvenciones a favor de los empleadores para aligerar el peso de la cotización a su cargo. En siete de los quince países miembros, la parte de la financiación total por cuotas ha aumentado en las de origen patronal, pasando en Bélgica del 42% al 49’5% y en Holanda del 19% al 28’5%.

   PROMOVER LA INTEGRACIÓN SOCIAL

1. Como expresan los objetivos comunes definidos en el Consejo Europeo de Niza (diciembre, 2000), y en los planes nacionales de acción presentados por los Estados miembros (junio 2001), la exclusión social constituye actualmente un problema pluridimensional, que requiere medidas integradas, tarea en la que los sistemas de protección social juegan un papel protagonista en cuanto a la reducción de los niveles de pobreza y a la misma integración social, ayudados naturalmente por políticas adecuadas de empleo, educación, sanidad y vivienda. En el año 1998, el 18% de la población europea, o del espacio económico europeo, es decir, 60 millones de personas, estaba en situación de pobreza actual o potencial, en cuanto que se trataba de personas que vivían en hogares con disposición de rentas inferiores al 60% de la renta nacional media respectiva, datos que sin la protección social serían más espectaculares aún.

2. En el Consejo Europeo de Lisboa (marzo de 2000) se diseñaron las líneas que permitieran aplicar el método abierto de coordinación a la integración social, perfiladas más todavía en el Consejo Europeo de Niza (diciembre de 2000), en el que se concluyó que ningún éxito está asegurado sin la integración de las políticas económica, social y del empleo lo que, a efectos prácticos, requiere inexcusablemente un ambicioso programa de favorecimiento de la participación en el empleo, acceso de todos a los recursos, a los derechos, a los bienes y a los servicios en los ámbitos de la vivienda, la sanidad, la educación, la justicia, la cultura, los deportes y el ocio. Ahí están, después de Niza, los planes nacionales y bienales de acción (junio de 2001) para luchar contra la pobreza y contra la exclusión social, lo que ha dado lugar a un Informe conjunto sobre la inclusión social realizado por la Comisión Europea, muy expresivo sobre los desafíos a vencer para conseguir resultados positivos en el empeño. Dentro de esta cadena de esfuerzos coordinados, el Consejo Europeo de Laeken (diciembre de 2001), examinó y valoró los diez indicadores primarios y los ocho indicadores secundarios que habían sido adoptados por el Consejo de Empleo y de Asuntos Sociales 3. En enero de 2002 se pone en marcha un programa quinquenal de acción comunitaria, con una dotación de 75 millones de euros, con el fin de estimular la cooperación entre los Estados miembros en la lucha contra la exclusión social.

3. Medidas concretas para favorecer la integración social en la Unión son diversas, situándose en lugar destacado la formación a las personas cuya cualificación es inadecuada o ha sido sobrepasada por la evolución de la tecnología o de la estructura de la actividad económica. También es importante aceptar la recomendación de condicionar ciertas ayudas económicas a la participación de programas activos sobre el mercado de trabajo. En Finlandia y en Suecia, por ejemplo, las personas que solicitan una ayuda social por desempleo tienen la obligación de inscribirse como demandantes de empleo en los servicios de empleo y en Portugal, como segundo ejemplo, las personas que no son beneficiarias de las prestaciones de desempleo conforme al régimen común, vienen obligadas a participar en actividades de interés general si quieren percibir un subsidio especial de la misma cuantía que el salario mínimo. Dentro de estas preocupaciones, se sitúa la introducción en España, en febrero de 2000, de la renta de inserción activa en el mercado de trabajo.

   Dato significativo es el que atañe al aumento de las prestaciones a favor de la inserción de los discapacitados en la Unión, pasando del 47% en 1995 al 62% en 1999. También las minorías étnicas y los inmigrantes han sido objeto de particular atención en una buena parte de los Estados miembros.

   GARANTIZAR LAS JUBILACIONES Y LOS REGÍMENES DE JUBILACIÓN VIABLES

1. El número de personas de 65 y más años parece que aumentará en un 40% entre 1990 y 2015, contrastando ese aumento espectacular con uno muy moderado de las personas en edad de trabajar, lo que ha determinado que una gran parte de los países miembros de la Unión hayan modificado sus legislaciones para condicionar el acceso a las pensiones de jubilación y para estimular el retraso de la edad de jubilación, imponiendo requisitos más estrictos a las diversas formas de jubilación anticipada, limitando el importe de las pensiones y desarrollando, junto a las pensiones públicas, otras de carácter personal y profesional. Todo ello con miras a reducir los compromisos futuros de pensiones públicas, por medio de la introducción de reformas denominadas «conservacionistas» por la doctrina 4, en cuanto que, reduciendo los actuales niveles de protección social, persiguen el propósito de hacer viables los sistemas de pensiones, trocando de ese modo el nivel de cobertura por el nivel de garantía, lo que a su vez explica la aceptación de políticas aparentemente regresivas por parte de los interlocutores sociales, sindicatos incluidos.

2. El Consejo Europeo de Estocolmo (marzo de 2001) ha propugnado la adopción de estrategias claras que permitan asegurar una base suficiente de los sistemas públicos de pensiones, preservando la viabilidad de las finanzas públicas y la solidaridad generacional. En el mes de julio de 2001, la Comisión ha publicado una Comunicación [COM (2001) 362 final] que contiene propuestas para poner en práctica el método abierto de coordinación en el ámbito de las pensiones. Con apoyo en la Comunicación anterior, el Consejo ha adoptado, en el mes de diciembre de 2001, objetivos comunes y ha recomendado la redacción de informes nacionales expresivos de las estrategias de cada Estado miembro hasta finales de 2002. El propósito último de estos trabajos es el de garantizar que las reformas que se lleven a cabo permitirán a los futuros regímenes de pensiones afrontar las necesidades sociales de las personas mayores. Del Consejo Europeo de Barcelona (marzo de 2002) ha salido la recomendación a nivel europeo de que se hagan los esfuerzos legislativos necesarios para que se produzca un aumento de cinco años en la edad media de jubilación.

3. En el curso de los diez últimos años, entre 1990 y 2000, el número de personas de 65 y más años –edad oficial de jubilación en la mayoría de las legislaciones de los quince- ha aumentado más del 1’5% por año, bien que con marcadísimas diferencias de unos a otros países. Concretamente, en España, Italia y Luxemburgo el número ha progresado más del 2% por año y más del 3% en Grecia. La previsión para 2015, en la mayor parte de los países de la Unión, amenaza con ser de un 20% más elevado que en la actualidad y de un 40% más elvado que en 1990. Este problema se intensifica por el hecho de que el número de personas en edad de trabajar, sobre cuyas espaldas se carga la obligación de financiar las pensiones, crecerá relativamente poco en la Unión, previéndose para 2015 un porcentaje de sólo un 1% más elevado que hoy y, respecto de Alemania, España, Italia y Finlandia, de aquí a quince años será inferior al actual. A su vez, conforme a las proyecciones demográficas actuales, el ratio de las personas pasivas y de las potencialmente activas, o en edad de trabajar, saltará del 24% de hoy al 49%, lo que significa que los gastos públicos destinados a las pensiones experimentarán, a consecuencia del envejecimiento de las poblaciones europeas, un aumento de entre 3 y 5 puntos de porcentaje del PIB. En el Consejo Europeo de Estocolmo (marzo de 2001) se ha fijado como nuevo objetivo el de alcanzar un tasa de empleo del 50% respecto de las personas en edades comprendidas entre los 55 y los 64 años, de aquí hasta el 2010.

   Ante este panorama, las medidas concretas recomendadas son el aumento de la edad de jubilación, la reducción de los estímulos para las prejubilaciones, el paralelo fomento de las iniciativas para prolongar la actividad, el aumento del número de los años de cotización exigidos a los beneficiarios para acceder a una pensión, la reducción del importe de las pensiones respecto de un nivel dado de años de cotización o de bases de cotización, la reducción de la tasa de indización real de las pensiones, adaptando en particular el importe a la inflación de los precios y no a la inflación de los salarios, fomentar la creación de dispositivos de protección profesionales y privados para aligerar el gasto público, abrir posibilidades, en fin, para que los pensionistas completen su renta con actividades propias.

   GARANTIZAR UN NIVEL ELEVADO Y DURADERO DE PROTECCIÓN DE LA SALUD

1. En este objetivo se plantea de hecho la cuadratura del círculo, en cuanto que se trata de mejorar los cuidados de la salud, en el mayor grado de sofistificación y refinamiento, con la contención de los gastos sanitarios. Se piensa con acierto que el crecimiento de la demanda en materia de atención a la salud se debe en buena parte al desarrollo económico y a la elevación de las rentas reales, pero también lógicamente al progreso de la medicina y a las necesidades propias de una población paulatinamente envejecida. En todos los países de la Unión se ha advertido, en el período analizado, un proceso de descentralización y de delegación de responsabilidades en los niveles regionales y locales, lo que viene confirmado en el caso de España por la puesta en funcionamiento de diecisiete Servicios Auto- nómicos de Salud, uno por Comunidad Autónoma, sin quebrar empero la significación unitaria del Servicio Nacional de Salud, en trance de cohesión y perfeccionamiento. En casi todos los Estados miembros se ha abierto simultáneamente un debate sobre la interrelación y colaboración entre los sectores sanitarios público y privado.

2. El Consejo Europeo de Göteborg (junio de 2001) encomendó a los Comités de Protección Social y de Política Económica la preparación de un primer informe para su discusión en el Consejo Europeo de Barcelona (marzo de 2002) sobre el impacto del envejecimiento de la población sobre la protección de la salud. Una Comunicación de la Comisión de diciembre de 2001 [COM (2001) 723 final] ha establecido algunas nuevas hipótesis sobre la atención de la salud en los Estados miembros de la Unión, a partir de la colaboración entre estos.

3. Siguen siendo válidos los objetivos contenidos en la Comunicación de la Comisión Europea de diciembre de 2001 [COM (2001) 723 final], relativos a garantizar la accesibilidad, la calidad y la viabilidad financiera de los regímenes protectores. Se recomienda, consiguientemente, a los Estados miembros :

   1. Contribuir a la mejora de la eficacia y del buen funcionamiento de los sistemas de salud con la expectativa de alcanzar sus objetivos hasta el límite de los recursos disponibles, garantizando la utilización lo más eficaz posible de los conocimientos y de la tecnología medicas, reforzando a la vez la cooperación entre los Estados en cuanto a la evaluación de las políticas y de las técnicas.

   2. Garantizar el acceso de todos los ciudadanos, o residentes incluso, a los servicios de salud de calidad, reduciendo las desigualdades actuales.

   3. Extender la atención de larga duración a las personas de edad de menores recursos, principalmente facilitándoles equipamiento adecuado y atención directa a cargo de personas especialmente preparadas al respecto.

   4. Intensificar las medidas preventivas de las enfermedades, reduciendo así los costes de la medicina reparadora y, a la vez, mejorando un estilo de vida más saludable.

   Fuera de esas recomendaciones, se insiste ahora sobre la urgencia de reducir los gastos en medicamentos, estableciendo o corrigiendo en lo conveniente el sistema de co-pago de los mismos. Sistema que, como se sabe, no persigue sólo la finalidad de contribuir a la minoración de los gastos públicos, sino de contribuir a la minoración del consumo de los medicamentos. La introducción de los medicamentos «genéricos» es también una tendencia imparable, lo que se acompaña de medidas para extraer de los gastos sociales una serie de productos farmaceúticos particular- mente onerosos.

   HACER EL TRABAJO MÁS ASEQUIBLE Y GARANTIZAR UNA RENTA SEGURA

1. La introducción de políticas activas en materia de empleo ha pasado a ocupar un lugar central en la reforma de la política de empleo de los Estados miembros, conforme al marco establecido en la estrategia común de estos a partir del año 1997. Políticas activas dirigidas naturalmente a los parados «oficiales» o inscritos, pero también a otros colectivos desfavorecidos, como los jubilados prematuramente, los discapacitados e incluso las madres solteras con hijos menores a su cargo. Particularmente en lo relativo a la atención del desempleo, se abren paso medidas para personalizar la protección de los parados, lo que exige frecuentemente la reestructuración y descentralización de los servicios públicos de empleo y colocación. A su lado, son cada vez más visibles las medidas encaminadas a estimular la realización de actividad por parte de los jubilados, en condiciones distintas a las habituales, lo que lleva a reducir pero no a suspender el importe de la pensión reconocida; o de aquellas personas que sin un adecuado servicio de guardería o de permisos de toda índole, están efectivamente imposibilitados para realizar una actividad productiva fuera del hogar.

2. La gran inquietud en el seno de la Unión va destinada a «persuadir» a los parados a intensificar sus esfuerzos para encontrar un empleo y/o a participar en programas activos del mercado de trabajo. Lo que se vincula, pese a la mala prensa de las medidas, a la amenaza de sanciones más severas y a la supresión de las prestaciones cuando no se advierta una cooperación suficiente o se produzca el rechazo de un empleo «conveniente».

   Habida cuenta que las pensiones de invalidez han sido frecuentemente utilizadas como un sustitutivo de las prestaciones de prejubilación o de desempleo, se está iniciando una reforma de aquellas en varios Estados miembros, particularmente en Holanda, Suecia y el Reino Unido, con el propósito último de que el colectivo de los incapacitados para trabajar se reduzca hasta el límite de lo posible. En el bien entendido que estas medidas resultarán ineficaces si no van acompañadas del aumento de los empleos disponibles y de la adecuada formación de los demandantes de los mismos.

   También forman parte de este programa las prestaciones familiares y las ayudas dirigidas a conciliar la vida profesional y la vida familiar. Los gastos sociales en ayudas a la familia, en el conjunto de la Unión, han aumentado sensiblemente entre 1994 y 1999, aunque no en todos los Estados miembros ni en todos de la misma manera.

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   * Abogada.

   ¹ Cfr. Manuel SESPROS 1996, Eurostat, 1996 y el documento Recettes et dépenses de protection sociale, 1980-1999, Eurostat, 2001.

   ² Los gastos sociales se expresan en unidades estándar de poder de compra (SPA), que toman en cuenta los niveles de precios respectivos en los Estados miembros o, más precisamente, los precios de los bienes de consumo y de los servicios, así como la tasa de cambio. Para el conjunto de la Unión Europea, las cifras en SPA son idénticas a las cifras en euros.

   ³ Cfr. LUIS ENRIQUE DE LA VILLA GIL, El futuro de la Unión Europea. Declaración de Laeken, en esta misma Revista, número 37, pp. 221 y ss.

   ⁴ Por todos, LUIS ENRIQUE DE LA VILLA GIL, últimamente en su trabajo El sistema público de pensiones. Ámbito de las pensiones públicas. Madrid (INSS), 2003, resumiendo las tesis mantenidas en una serie de trabajos anteriores, en particular la Ponencia General presentada en el IX Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y Seguridad Social.