STS, 9 de Junio de 2001
| Ponente | Celsa Pico Lorenzo |
| ECLI | ES:TS:2001:4881 |
| Número de Recurso | 4949/2001 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 9 de Junio de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIADª. CELSA PICO LORENZOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a nueve de Junio de dos mil uno.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 4949/01, interpuesto por la Directora General del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, en nombre y representación del Gobierno de Canarias, contra la sentencia, de fecha de 27 de abril de 2001, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 2268/97, en el que se impugnaba el Decreto Territorial 194/1997, de 24 de julio, por el que se crea la Comisión Asesora para la Mejora de la Calidad Terapéutica. Ha sido parte recurrida el Colegio Oficial de Médicos de Las Palmas representado por el Procurador de los Tribunales don Pablo José Trujillo Castellano.
En el recurso contencioso administrativo núm. 2268/97 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas, se dictó sentencia, con fecha 27 de abril de 2001, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Estimar el recurso contencioso-administrativo nº 2268/1997 interpuesto por el Procurador Sr. Valido Farray, en nombre del Colegio Oficial de médicos de Las Palmas, contra el Decreto 194/1999, declaramos la nulidad de dicho Decreto por su disconformidad con el ordenamiento jurídico, y no hacemos expresa imposición de costas en este recurso".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal del Gobierno de Canarias se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 19 de septiembre de 2001 formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso- administrativo.
El Procurador de los Tribunales don Pablo José Trujillo Castellano en nombre y representación del Colegio Oficial de Médicos de Las Palmas formalizó, con fecha 12 de febrero de 2003 escrito de oposición al recurso de casación interesando la desestimación de éste con costas.
Por providencia de 29 de abril de 2004 se señaló para votación y fallo el día 2 de junio de 2004, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
El Gobierno de Canarias interpone recurso de casación contra la sentencia dictada el 27 de abril de 2001 por el Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Sala de Las Palmas) en el recurso 2268/1997 en cuya virtud estimó el recurso deducido por el Colegio Oficial de médicos de Las Palmas frente al Decreto 194/1999 el cual fue declarado nulo por su disconformidad con el ordenamiento jurídico.
Reputa la sentencia vicio esencial el incumplimiento del trámite de audiencia, previsto en los arts. 105 CE y 130.4 LPA. Parte del indiscutible cumplimiento del primer y tercer requisito exigido en este último articulo mientras respecto al segundo debe resolverse mediante el análisis del contenido de la disposición impugnada. Mantiene que a la vista de las funciones que se atribuyen a la Comisión de Asesoramiento para la Mejora de la Calidad Terapéutica (C.A.M.C.T.), como órgano colegiado adscrito al Servicio Canario de Salud, no estamos ante una disposición organizativa. Por ello que "tal y como establece su exposición de motivos, surge al amparo del artículo 4 de la Ley 11/1994, de 26 de julio para la evaluación continua de los componentes públicos y privados del Sistema canario de Salud, para determinar las condiciones de operatividad. La C.A.M.C.T. nace para proponer actuaciones destinadas al empleo de procedimientos terapéuticos efectivos, seguros y con una relación coste efectividad optima. La incidencia en los procedimientos terapéuticos es patente y manifiesta, puesto que, a la vista de sus conclusiones se dará una determinada orientación y asesoramiento a la Dirección del Servicio Canario de Salud, que las ira difundiendo entre todos los eslabones del Servicio Canario de Salud, hasta llegar a los médicos. Llegados a este punto, a nadie se esconde, que conllevara determinadas directrices que habrán de seguir los médicos en los procedimientos terapéuticos que ellos dirigen.
Por lo que estimamos que este Colectivo debió ser oído a través de su Colegio Profesional......".
El Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias articula su único motivo de casación al amparo del art. 88.1.d) LJCA por infracción del art. 130.4 LPA 1958 y de la interpretación que sobre el trámite de audiencia ha realizado la jurisprudencia. Sostiene que la jurisprudencia considera necesaria la audiencia corporativa cuando la norma afecta al ejercicio de la profesión de forma directa y sustancial (SSTS 13 de diciembre de 1987 y 9 de mayo de 1997). Discrepa de la sentencia en cuanto ha entendido que el Decreto en cuestión afecta de forma sustancial a la profesión médica. Postula que no es la creación de un órgano consultivo interno lo que incide sobre el ejercicio de la profesión, sino que serán las medidas concretas que en su momento adopten los órganos con competencias decisorias del Servicio Canario de Salud, oído este órgano, las que, en su caso, incidan sobre la profesión médica, de ahí que solo de forma remota se da la incidencia apreciada por la sentencia. Insiste en que se crea un órgano consultivo de la administración (art. 1) con funciones de tal naturaleza (art. 2) sin que se regulen las condiciones generales del ejercicio de la profesión de médico.
La parte recurrida en casación atribuye a la recurrente que reproduce lo vertido en instancia y defiende como correcto el pronunciamiento judicial recurrido al calificar de vicio esencial la omisión del trámite de audiencia al ostentar la allí recurrente la representación de los intereses de los profesionales de la medicina en el ámbito territorial en que se proyecta la norma impugnada.
Vemos, pues, que el debate casacional gira alrededor de la preceptividad o no del trámite de audiencia de la administración corporativa regulado en el art. 130.4 de la LPA 1958 . Norma subsistente hasta su derogación por la Ley del Gobierno 50/1997, de 27 de noviembre. Ahora el artículo 24 de esta última establece el procedimiento al que debe ajustarse la potestad reglamentaria del Gobierno al elaborar disposiciones generales fijando la audiencia a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que agrupen a los ciudadanos o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición.
Innnegable resulta que tras la Constitución, art. 105 a) CE, el trámite de audiencia esta consagrado como una de las garantías básicas en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que afecten a los ciudadanos a través de las organizaciones reconocidas por la Ley. Requisito esencial para la validez del resultado del procedimiento que tiene por objeto no solo hacer valer por los interesados la defensa de los derechos e intereses que corresponda sino también facilitar el acierto en la elaboración de la disposición que corresponda a la vista de las propuestas de modificación del texto inicialmente propuesto (SSTS 13 de noviembre de 2000 y 15 de julio de 2003). Justamente tal obligatoriedad en el trámite de audiencia conlleva que su incumplimiento acarree la nulidad de la disposición en cuestión. Audiencia cuyo significado es que las organizaciones representativas, a que se refiere el art. 105 CE, sean escuchadas en el correspondiente trámite de alegaciones mas , como reiteradamente declara la jurisprudencia, en modo alguno puede comportar que los citados alegatos o sugerencias deban ser asumidos en todo o en parte.
Derecho que, tempranamente, fue reconocido como de aplicación directa (STC 18/1981, de 8 de junio) aunque en el caso de colectivos profesionales que se integren en Colegios Oficiales constituidos legalmente para velar por sus intereses profesionales o económicos resultaba patente ya desde la Ley de Colegios profesionales 2/1974, de 13 de febrero y, en el concreto caso de Canarias, de la Ley de su parlamento autonómico de 23 de mayo de 1990.
Este Tribunal ha afirmado (STS 19 de enero de 1991, 11 de abril de 2000) que no habían de ser oídas cuantas asociaciones se constituyan, sino las asociaciones o colegios profesionales que no sean de carácter voluntario y representen intereses de carácter general o corporativo, naturaleza de representación legal que ostenta la parte recurrida en casación, por cuanto la preceptividad de la audiencia excluye las asociaciones de carácter voluntario (STS 6 de julio de 1999). No obstante también ha sostenido (STS 27 de mayo de 2002) que, dado que la finalidad del precepto es hacer efectivo en el orden material o de la realidad de las cosas el principio de participación que en este aspecto recoge el artículo 105 de la Constitución, nada impide que dicha audiencia pueda ser llevada a cabo, si este procedimiento aparece como adecuado en función de las circunstancias, recabando el informe de una entidad de afiliación voluntaria que agrupe a todos los colegios afectados.
Recordada la esencia del trámite de audiencia constatamos que la cuestión objeto de debate se centra en si la índole de la disposición aconseja o no aquella audiencia en los términos pretendidos por afectar directa y sustancialmente a la organización solicitante del trámite. Bajo la vigencia del apartado cuarto del art. 130 LPA la jurisprudencia ha venido sosteniendo el carácter preceptivo y no discrecional del citado trámite a los representantes de los intereses en juego pero exigiendo que las disposiciones en cuestión afecten directa o seriamente a los intereses de los administrados organizados en las citadas corporaciones. Tal es el sentido que se desprende desde las Sentencias de la Sala de Revisión de 7 de julio y 25 de septiembre de 1989, 8 de mayo de 1992 reiterado en la Sentencias de 20 de mayo de 1993 y 17 de marzo de 1999. En la misma línea se decanta el Tribunal Constitucional al entender (STC 18/1982, de 4 de mayo) que el hecho de que un reglamento pueda ser considerado como un reglamento interno de organización administrativa no excluye el cumplimiento de aquel requisito si se produce la afectación de intereses de los administrados. Criterio también mantenido por este Tribunal (SSTS 27 de mayo de 2002 y 21 de octubre de 2003). Relación directa con el objeto de la disposición que se sigue exigiendo bajo la vigencia del art. 24 de la Ley del Gobierno (STS 15 de julio de 2003) ya que solo esos ciudadanos cuyos derechos o intereses legítimos fueren afectados por la disposición objeto de debate son acreedores del citado trámite de audiencia.
El Decreto autonómico 194/1997, de 24 de julio, por el que se crea la Comisión Asesora para la Mejora de la Calidad Terapéutica pretende cumplir lo preceptuado en el artículo 2.2. de la Ley 11/1994, de 26 de julio, de ordenación sanitaria de Canarias partiendo de los principios establecidos en su artículo cuarto. Por ello, tal cual establece el preámbulo de la disposición, entiende necesaria la creación de un Comité Asesor para la Mejora de la Calidad Terapéutica que, dependiente de la Dirección del Servicio Canario de Salud, asesore, informe y proponga actuaciones destinadas al empleo en procedimientos terapéuticos efectivos, seguros y con una relación coste-efectividad óptima, haciendo uso, para todo ello, de la evidencia científicamente demostrada. Se trata , a tenor de su artículo primero, de un órgano de naturaleza consultiva para asesorar, informar y proponer actuaciones a la Dirección del Servicio Canario de la Salud que tenga por finalidad el establecimiento de procedimientos terapéuticos efectivos, seguros y con una relación coste-efectividad óptima.
Prolijamente expresa su artículo segundo las funciones de la Comisión tendente a la mejora de la calidad terapéutica mediante alguna de las siguientes actuaciones hasta totalizar once apartados de los que enumeramos los cuatro primeros más el g), único que hace referencia a la prescripción:
a) Proponer la estrategia global (educativa, informativa y administrativa) para mejorar la calidad terapéutica.
b) Realizar el análisis y seguimiento de las iniciativas y acciones que se han llevado a cabo o se desarrollan en Canarias o en otros territorios en relación a la citada mejora.
c) Proponer cuantas iniciativas se encaminen a mejorar la eficiencia y la calidad de la prescripción terapéutica.
d) Solicitar modelos de actuación, proyectos y actividades de interés a las instituciones y organismos, nacionales e internacionales, involucrados en la mejora de la calidad terapéutica.
g) Proponer un sistema de registro de información en materia de prescripción de medicamentos, que permita evaluar la evolución de la calidad de la prescripción y los aspectos farmacoepidemiológicos de la misma.
Constatamos, pues, que estamos ante una disposición organizativa interna que, en modo alguno, rebasa el ámbito de organización administrativa que incida directa y sustancialmente en los intereses corporativos representados por la organización recurrente en instancia. De las funciones enumeradas en la norma no se colige regulación alguna directa relativa al ejercicio de la profesión médica. Ni se vislumbra, al contrario que la interpretación que realiza la sentencia de instancia, que la creación del antedicho órgano con las funciones consultivas relatadas afecte a un importante aspecto del ejercicio de la profesión médica como sería la libertad de prescripción. Ámbito este último que no es ilimitado. Es preciso recordar que el art. 36 CE sienta taxativamente que la ley regulará el ejercicio de las profesiones tituladas, aserto que claramente manifiesta que la libertad de prescripción de medicamentos, cuya coerción fue declarada por la sentencia de instancia , no es omnímoda sino que debe engarzarse con el contenido del art. 43 que reconoce el derecho a la protección de la salud, ya que compete a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública. Por tal razón fueron dictadas las Leyes 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, la LO 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública ,la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento que, modifica parcialmente la ley 14/1986. Marco legal que, en relación con el contenido de la ley de ordenación sanitaria de Canarias de 26 de julio de 1994 hace decaer cualquier argumento sobre la absoluta libertad prescriptiva dada la necesaria intervención administrativa en este ámbito en aras a garantizar la salud.
Una cosa es evaluar la evolución de la calidad de la prescripción (apartado g), realizar una valoración integral y continua de la calidad y de la relación coste-efectividad de la prescripción médica (apartado e) y otra bien distinta la conclusión errónea a que llega la sentencia de instancia calificando aquella actividad como la imposición de un determinado medicamento cuando tal resultado no queda patente.
Infringe por ello la sentencia de instancia la doctrina de esta Sala en lo que se refiere al trámite de audiencia, tal cual ha pretendido articular la recurrente, mas no es posible casar la sentencia por cuanto aquella para realizar la mencionada interpretación se apoya, además, en normativa autonómica cuyo enjuiciamiento escapa a este Tribunal Supremo (art. 86. 4 LJCA). Nos referimos a la Ley 10/1990, de 23 de mayo, de Colegios profesionales de Canarias que reconoce entre sus fines , art. 2.2. d) el informar los proyectos normativos de la Comunidad Autónoma cuando afecten a los intereses de sus respectivos colegiados. Significa, pues, que no cabe estimar el recurso.
A tenor art. 135 LJCA procede imponer las costas a la parte recurrente hasta un limite de 1800 euros, sin perjuicio de la posible reclamación, en su caso, del cliente de la cantidad que se estime procedente.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación interpuesto por el Gobierno de Canarias contra la sentencia dictada el 27 de abril de 2001 por el Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Sala de Las Palmas) en el recurso 2268/1997 en cuya virtud estimó el recurso deducido por el Colegio Oficial de médicos de Las Palmas frente al Decreto 194/1999 el cual fue declarado nulo por su disconformidad con el ordenamiento jurídico. Todo ello con expresa imposición de las costas a la parte recurrente hasta un límite de 1800 euros.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, Doña Celsa Pico Lorenzo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mi la Secretaria, certifico.
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SAN, 2 de Julio de 2009
...496/2001 ): > añadiéndose, en dicha resolución judicial que: >En cuanto a la audiencia de los colegios profesionales: > (S. TS 09/06/2001 Recurso Núm.: En el caso de colectivos profesionales que se integren en Colegios Oficiales constituidos legalmente para velar por sus intereses ......
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STSJ Comunidad de Madrid 186/2015, 24 de Marzo de 2015
...lo que el Tribunal Supremo ha dejado dicho en cuanto a la interpretación y aplicación del citado principio. En la STS de 9 de junio de 2001 (Rec. Cas. 4949/2001) la Sala Tercera, resolviendo el recurso formulado contra la Sentencia de instancia que declaró la nulidad del Decreto Territorial......
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STS 507/2017, 23 de Marzo de 2017
...autoorganización del servicio o en el marco de la relación estatutaria de los médicos ni la ulterior STS de 9 de junio de 2004, recurso de casación 4949/2001 en que se trataba de una disposición organizativa interna que no rebasa el ámbito de organización administrativa que incida directa y......
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STS 506/2017, 23 de Marzo de 2017
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