STS, 22 de Mayo de 2002

Con fecha 7 de abril de 1995 por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid se dictó Sentencia en cuyo fallo se estimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto por Dª. María del Pilar y otros contra acuerdos del Pleno del Consejo General de Colegios de Ayudantes Técnicos Sanitarios y Diplomados en Enfermería, relativos a expedientes sancionadores y suspensión en sus funciones de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio Oficial de Ayudantes Técnicos Sanitarios y Diplomados en Enfermería de Valencia.

Notificada dicha Sentencia en debida forma, por el Consejo General de Ayudantes Técnicos Sanitarios y Diplomados en Enfermería, mediante escrito de 9 de mayo de 1995, se anunció la preparación de recurso de casación.

En virtud de Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 7 de junio de 1995 se tuvo por preparado el recurso de casación, emplazandose a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.

En 4 de septiembre de 1995 por el Consejo General de Colegios de Ayudantes Técnicos Sanitarios y Diplomados en Enfermería se interpuso recurso de casación, basandose en el motivo 4º del artículo 95,1 de la Ley Jurisdiccional.

Comparecen ante la Sala en concepto de recurridos la Generalidad valenciana y Dª. María del Pilar y otros.

Mediante Providencia de 17 de abril de 1997 se admitió el recurso de casación interpuesto, habiendo manifestado los recurridos lo que convino a su interés sobre el mismo.

Tramitado el recurso en debida forma, señalose el día 21 de mayo de 2002 para su votación y fallo en cuya fecha tuvo lugar.

El acto originario impugnado ante el Tribunal Superior de Justicia fue en el supuesto del presente recurso de casación un acuerdo de la Comisión de Gobierno del Consejo General de Colegios de Ayudantes Técnicos Sanitarios y Diplomados en Enfermería de 1 de julio de 1993, por el que se abre expediente disciplinario y se suspende en el ejercicio de sus funciones a la Junta de Gobierno del Colegio de la misma profesión de Valencia. Dicho acuerdo fue impugnado en vía contenciosa por determinados miembros de la citada Junta de Gobierno, entre ellos su Presidente. La impugnación no se refirió sólo al acto administrativo mismo, sino también a las actuaciones materiales de ejecución, pues la Comisión de Gobierno del Consejo General, considerando que el acto agotaba la vía administrativa y era inmediatamente ejecutivo, adoptó medidas para su cumplimiento. Así por ciertos representantes de la mencionada Comisión de Gobierno se tomó posesión del local del Colegio de Valencia, se desalojó del mismo a la Junta de Gobierno, y se adoptaron medidas para impedir que la Junta expedientada accediera a los locales en cuestión.

El Tribunal Superior de Justicia, al resolver el recurso contencioso administrativo interpuesto, dictó Sentencia con un fallo estimatorio. En sus Fundamentos de Derecho, en los que se refiere a una Sentencia anterior, entiende que no fueron conformes con el ordenamiento jurídico las actuaciones de ejecución material, tanto más cuanto que los hechos imputados al abrir expediente disciplinario pudieran tener significación penal. Pero en todo caso declara que se vulneraron las garantías procedimentales que se establecen en los artículos 137 y 138 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

A continuación se entra por el Tribunal a quo en el estudio del problema central de este recurso y otros conexos, a saber, si el Consejo General de Colegios de la profesión de que se trata podía ejercer la potestad disciplinaria respecto a la Junta de Gobierno del Colegio de Valencia, habida cuenta de la existencia y el funcionamiento de un Consejo regional o autonómico de la repetida profesión. El problema se plantea en los términos siguientes. En la fecha de autos no se había dictado aún por la Comunidad Autónoma de Valencia una Ley de Colegios Profesionales, pero se había creado de facto un Consejo Regional de Colegios de Ayudantes Técnicos Sanitarios y Diplomados en Enfermería cuyos Estatutos fueron aprobados por el Gobierno autonómico en virtud de un acuerdo formalizado mediante Decreto de 2 de julio de 1986. Por otra parte, en ejecución del articulo 15 de la Ley del Proceso Autonómico 12/1983, de 14 de octubre, creado el Consejo Regional sus actos no son susceptibles de recurso administrativo ante el Consejo Nacional.

A partir del dato esencial de que los Estatutos del Consejo Regional atribuyen a éste competencia para ejercer la potestad disciplinaria en el ámbito de la Comunidad Autónoma, se llega a la conclusión de que la apertura de expediente disciplinario, la suspensión de la Junta del Colegio Provincial y las actuaciones materiales de ejecución no son conformes a Derecho.

El Tribunal Superior de Justicia desecha las argumentaciones del Consejo General recurrido, principalmente la de que no se había dictado una Ley valenciana de Colegios Profesionales, basandose en que según el articulo 31.22 del Estatuto de Autonomía de Valencia la Comunidad Autónoma tiene competencia exclusiva sobre los Colegios profesionales. De ello se sigue según el Tribunal a quo que el Consejo regional estaba validamente constituido y por tanto era el competente para el ejercicio de la potestad disciplinaria. En consecuencia se estima que el ejercicio de dicha potestad se había efectuado o iniciado por un órgano incompetente, por lo que con estos Fundamentos de Derecho se estima el recurso.

Contra esta Sentencia recurre en casación el Consejo General de la profesión de Enfermería invocando formalmente un solo motivo al amparo del articulo 95.1. 4º de la Ley de la Jurisdicción en su redacción aplicable, si bien este único motivo se expresa o desarrolla en varios apartados en los que se mantiene que se ha producido infracción del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia. Comparecen como recurridos los profesionales miembros de la Junta del Colegio Provincial de Valencia que obtuvieron Sentencia favorable del Tribunal a quo, asi como la Comunidad Autónoma de Valencia.

Aunque, como se ha dicho, el motivo de casación se articula en varios apartados, concretamente en tres epígrafes, el estudio a realizar de la argumentación mantenida por la parte recurrente conviene que se lleve a cabo alterando el orden seguido por la misma. En efecto, tienen una importancia muy desigual los apartados segundo y tercero y el apartado primero, en el que se aborda centralmente el problema. Por ello conviene referirse ante todo a los mencionados apartados segundo y tercero del escrito de interposición del recurso.

En cuanto a la alegación que se contiene en el apartado tercero sin duda no puede ser acogida, pues deriva de la cuestión central a otra diferente de carácter procedimental. Así se mantiene que por la Sentencia recurrida se ha infringido la Disposición Transitoria segunda de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Dicha Disposición remite a la legislación anterior hasta tanto se produzca una adaptación de las normas de procedimiento. A la vista de ello se razona que se aplican por tanto los Estatutos profesionales de la enfermería, que tienen el carácter de legislación especial. Es decir, se está sosteniendo por la parte que no son de aplicación las normas contenidas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sino la anteriormente vigente Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958. Este razonamiento, que sin duda se esgrime con carácter complementario, resulta ocioso toda vez que la cuestión controvertida no se refiere de forma directa al procedimiento aplicado al ejercer la potestad disciplinaria, sino a la titularidad de la potestad misma, discutiendose si corresponde ejercerla validamente al Consejo General de Colegios o por el contrario al Consejo Regional constituido en la Comunidad Autónoma valenciana. Por tanto esta argumentación no sería base suficiente para que pudiera estimarse el recurso de casación.

Solución distinta debe darse respecto a la argumentación contenida en el apartado segundo del único motivo de casación invocado. En el mismo se mantiene que la Sentencia infringe o vulnera el artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, basandose el razonamiento en que se ha aplicado por aquella Sentencia una norma inconstitucional, a saber, el Decreto autonómico valenciano de 20 de octubre de 1986, que convalidó el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de 2 de julio del mismo año. Ahora bien, en definitiva el razonamiento se encuentra concatenado con la argumentación que se realiza en el apartado primero, la cual versa sobre el ejercicio válido de la potestad disciplinaria por el Consejo General, que es precisamente lo que se niega por la Sentencia recurrida al mantener que se produjo validamente la constitución del Consejo Regional de la Autonomía valenciana. Por tanto, la suerte que deba correr esta argumentación se encuentra en relación directa con el pronunciamiento que debemos realizar sobre los alegatos formulados en el apartado primero del escrito de interposición del recurso que, como se ha dicho antes, aborda la cuestión central que mediante ésta nuestra Sentencia debemos resolver.

En el apartado primero del tan citado único motivo de casación se mantiene, y ésta es la cuestión decisiva, que al declarar que el Consejo General carecía de potestad disciplinaria se han infringido por la Sentencia el artículo 36 de la Constitución y el artículo 15 de la Ley del Proceso Autonómico, Ley 12/1983, de 14 de octubre. Pues según el artículo 36 de la Constitución existe reserva de ley en materia de Colegios profesionales, cuyo significado y contenido se precisaron en las Sentencias del Tribunal Constitucional 83/1984 y 42/1986. El Consejo General o su representación letrada se hacen fuertes en la argumentación de que en la fecha de autos la Generalidad de Valencia no había dictado aún su Ley de Colegios Profesionales, de donde deducen que la creación y el funcionamiento del Consejo regional se hizo vulnerando el principio de reserva de ley. Por otra parte se alega que, si bien la Comunidad Autónoma de Valencia tiene competencia exclusiva en materia de Colegios profesionales según el artículo 31.22 de su Estatuto, debe ejercerla de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley del Proceso Autonómico 12/1983, de 14 de octubre. Aunque se realizan además otras alegaciones sobre la potestad del Estado para dictar legislación básica sobre la materia, con citas de la jurisprudencia constitucional, y sobre la igualdad de derechos y deberes de todos los españoles según el artículo 149.1.1º de la Constitución, la argumentación central consiste en que la Disposición Transitoria de la Ley del Proceso Autonómico dispone que, hasta tanto no se dicte la legislación reguladora correspondiente, los Consejos Generales de Colegios subsistirán con la organización y atribuciones que les confiere la legislación en vigor. Se mantiene por tanto que, al no haberse dictado en las fechas de autos la Ley valenciana de Colegios Profesionales, subsistían íntegramente las potestades del Consejo General y por tanto éste había ejercido validamente su potestad disciplinaria.

El examen de esta cuestión y el pronunciamiento sobre la misma nos obliga a tener en cuenta la calificación jurídica de los Consejos de Colegios a tenor del ordenamiento español vigente. Estos Consejos de Colegios son sin duda un tipo concreto de Corporaciones profesionales, las cuales son a su vez una especie de las Corporaciones publicas que pueden agrupar a diversas otras entidades. Consolidada en nuestro país a partir del ultimo tercio del siglo XIX la existencia de los Colegios profesionales, con el andar de los tiempos estos se organizaron siguiendo principalmente dos modelos. De una parte puede existir una organización con una sola persona jurídica, que suele denominarse Colegio Nacional, competente en todo el territorio del Estado sin perjuicio de que pueda crear delegaciones en distintas ciudades del mismo. De otra parte se viene aplicando en las profesiones más clásicas el modelo de organización consistente en una pluralidad de Colegios provinciales (y algunas veces regionales) que a su vez se agrupan en un Consejo General de Colegios. Estos Consejos Generales, que indudablemente deben considerarse entidades de derecho publico según la Ley 2/1974, de 13 de febrero, varias veces reformada, tienen desde luego personalidad jurídica publica. Entre sus potestades deben destacarse las de proponer al Gobierno la aprobación de los Estatutos de la profesión, aprobar reglamentos de organización interna, y ejercer la potestad disciplinaria señaladamente respecto a los miembros de las Juntas de Gobierno de los Colegios de ámbito limitado, que es el supuesto que ahora interesa, y ello sin perjuicio de que a estas potestades de carácter general puedan añadirse otras concretas en los Estatutos de la profesión.

Pues bien, sobre esta situación se produce la incidencia de la promulgación y entrada en vigor de la Constitución y de la posterior aprobación y publicación de la Ley del Proceso Autonómico 12/1983, de 14 de octubre. Resulta inequívoco, dada su inclusión sistemática, que el artículo 36 de la Constitución que regula los Colegios profesionales ha de ser desarrollado por ley, aunque ello no significa que deba tratarse de ley estatal pues asimismo pueden dictar leyes sobre Colegios profesionales las Comunidades Autónomas cuando hayan asumido competencia sobre la materia según sus Estatutos, como es el caso de la Comunidad Autónoma de Valencia en virtud del artículo 31.22 de los mismos.

Estamos, por tanto, ante una materia en la que rige el principio de reserva de ley, pero no se trata sólo de que la regulación de los Colegios deba hacerse por ley, sino también de que la Constitución misma y la interpretación de ella realizada por el Tribunal Constitucional es particularmente exigente cuando se trate de la imposición de sanciones, a tenor de lo dispuesto en el artículo 25.1 del texto constitucional. Ha de considerarse por tanto, no sólo que la creación de una entidad profesional corporativa debe hacerse por ley al suponer una regulación de la profesión, sino además que esto es tanto más cierto cuando se trate de ejercer potestades sancionadoras y ello aunque en ocasiones y respecto a ciertos temas se haya distinguido entre la potestad para imponer sanciones administrativa en general y la más especifica de ejercicio de la potestad disciplinaria.

Sobre el trasfondo de esta regulación general hay que introducir en el razonamiento un examen de los mandatos de la Ley del Proceso Autonómico antes citada. Resulta indudable que, de una interpretación conjunta de los preceptos del Estatuto de una Comunidad Autónoma que reconozca competencias sobre la materia y el artículo 15.2 de la Ley del Proceso Autonómico, se deduce que las Comunidades Autónomas pueden legislar en materia de organización de las profesiones en el ámbito de sus territorios respectivos, pero no puede obviarse que esta regulación deberá hacerse inexcusablemente por ley.

La aplicación de cuanto se viene diciendo al supuesto concreto lleva a esta Sala a la conclusión de que debe estimarse el recurso de casación interpuesto por el Consejo General de Colegios de Ayudantes Técnicos Sanitarios y Diplomados en Enfermería, y ello porque deben acogerse las alegaciones que se formulan en el primer apartado del único motivo de casación que se invoca, y en consecuencia las del apartado segundo en íntima relación con el primero.

En efecto, resulta de cuanto se ha expuesto en el Fundamento de Derecho precedente que la creación de un Consejo regional autonómico de la profesión podía hacerse sin duda por la Comunidad Autónoma, que tiene potestades suficientes para ello a la vista del artículo 31.22 de los Estatutos, pero que esta competencia debe ejercerse mediante la aprobación de una Ley de la Generalidad valenciana. Asi lo declaró esta Sala en un caso relativo a Cataluña, donde se habia dictado una Ley de la Generalidad en las fechas de autos, por Sentencia de 14 de marzo de 1996. Por tanto no podía considerarse constituido validamente el Consejo Regional autonómico mediante la aprobación de sus Estatutos por el Gobierno de la Generalidad mediante acuerdo de 2 de julio de 1986, ni tampoco es conforme a Derecho la convalidación de dicho acuerdo en virtud del Decreto autonómico de 20 de octubre del mismo año. En este sentido entiende la Sala que no asiste la razón al Tribunal a quo cuando mantiene que, al tener la Comunidad Autónoma competencia exclusiva en materia de Colegios profesionales, pudo constituir validamente el Consejo Regional. Al respecto no es obstáculo que exista una jurisprudencia del Tribunal Constitucional en la que se mantiene que la competencia y las potestades de las Comunidades Autonomas provienen del Estatuto mismo y no de normas posteriores, pues esta corriente jurisprudencial bien conocida se refiere a que el ejercicio de las competencias no depende de la regulación que se contenga en los Decretos estatales por los que dichas competencias se transfieren, cuestión distinta de la forma en que las competencias deben ejercerse, y en cuanto a la materia que nos ocupa resulta plenamente aplicable el artículo 36 de la Constitución, a desarrollar mediante Ley formal.

En consecuencia cobra plena virtualidad lo que se establece en la Disposición Transitoria de la Ley del Proceso Autonómico según la cual los Consejos Generales mantienen su organización y atribuciones hasta tanto se dicte una nueva legislación, sin que sea obstáculo para ello la dicción literal de la Disposición citada que se refiere genéricamente a la normativa que se prevé en el artículo 15.3 del mismo texto legal donde se está aludiendo a leyes del Estado. Sin duda esas competencias y potestades continúan vigentes hasta tanto se dicte una norma con rango de ley, aunque se trate de una ley autonómica.

De todo ello se deduce que no puede mantenerse como hace la Sentencia impugnada que la potestad disciplinaria en el caso ahora debatido correspondiese al Consejo regional autonómico y no al Consejo General de la profesión. Este actuó conforme a derecho al iniciar un expediente disciplinario y acordar medidas de suspensión respecto a los miembros de la Junta del Colegio Provincial puesto que era el titular de la potestad, declaración ésta que desde luego no afecta al acto definitivo de imposición de sanciones disciplinarias que haya podido acordarse al resolver el expediente.

Debe acogerse por tanto de forma plena la argumentación contenida en los apartados primero y segundo del único motivo de casación, y por ende debe estimarse dicho recurso.

Realizado el pronunciamiento anterior debemos resolver con plenitud de potestad jurisdiccional el recurso contencioso administrativo interpuesto. pero no es necesario entrar en un examen o estudio detallado del mismo teniendo en cuenta lo que hemos declarado en los Fundamentos de Derecho anteriores, pues en efecto de ellos se deduce que el recurso debe ser desestimado.

En las fechas de autos, pese a la existencia de hecho de un Consejo Regional de la profesión, a tenor de la Disposición Transitoria de la Ley del Proceso Autonómico era competente para ejercer la potestad disciplinaria el Consejo General de Colegios de Ayudantes Técnicos Sanitarios y Diplomados en Enfermería, y por consiguiente era conforme a Derecho, atendiendo a la competencia del ente que lo adoptó, el acuerdo de abrir expediente disciplinario y suspender en el ejercicio de sus funciones a la Junta de Gobierno del Colegio de Valencia. Por otra parte no puede apreciarse como se alegó en su momento que fuesen vulneradas las garantías procedimentales que establecen los artículos 137 y 138 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y ello en cuanto se refiere a los acuerdos impugnados, que se contrajeron a la incoación del expediente y la suspensión de los expedientados. Declaración ésta que se realiza sin que conste a esta Sala que los hechos que se imputaron o las actuaciones materiales de ejecución hayan dado o puedan dar lugar a diligencias ante la jurisdicción penal.

A tenor del articulo 102.2 de la Ley de la Jurisdicción en su redacción aplicable al caso de autos, no hacemos declaración especial sobre las costas de la instancia y en cuanto a las del presente proceso que cada parte satisfaga las suyas.

Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.