STS, 23 de Septiembre de 2002
| Ponente | Rafael Fernández Montalvo |
| ECLI | ES:TS:2002:6038 |
| Número de Recurso | 9241/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 23 de Septiembre de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Septiembre de dos mil dos.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 9241/97, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Jorge Deleito García, en nombre y representación de don Manuel , contra auto, de fecha 8 de septiembre de 1997, dictado por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 2339/96, por el que se desestima el recurso de súplica interpuesto contra el auto anterior de la misma Sala, de fecha 5 de mayo de 1997, por el que declaró su incompetencia para conocer de dicho recurso contencioso-administrativo interpuesto contra resoluciones de la Dirección Provincial de la Tesorería de la Seguridad Social sobre baja en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos (RETA, en adelante). Ha sido parte recurrida la Tesorería General de la Seguridad Social, representada por Letrada de la Administración de la Seguridad Social.
En el recurso contencioso administrativo núm. 2339/96 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña se dictó auto, con fecha 8 de septiembre de 1997, en cuya parte dispositiva se acordaba "Desestimar el recurso de súplica deducido por la representación procesal del actor Sr. Manuel contra el Auto de 5-5-97, antes dicho, que se confirma íntegramente". En este auto confirmado, en su parte dispositiva, se acordaba: la "falta de jurisdicción [de la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia] para resolver las pretensiones del presente recurso, por ser competentes los órganos de la jurisdicción del orden social".
Notificado dicho auto, de 8 de septiembre de 1997, a las partes, por la representación procesal de don Manuel se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 9 de diciembre de 1997, formaliza el recurso de casación e interesa se case y anule el auto recurrido y, en su lugar, se declare la competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo y, en consecuencia, de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya para conocer del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el recurrente con el núm. 2339/96 contra la Tesorería General de la Seguridad Social.
La Letrada de la Administración de la Seguridad Social, en representación de la Tesorería General de la Seguridad Social, formalizó, con fecha 18 de enero de 1999, escrito de oposición al recurso de casación interesando la desestimación de éste y la confirmación del auto recurrido.
Por providencia de 28 de junio de 2002, se señaló para votación y fallo el 17 de septiembre de 2002, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Aunque utilizando el plural en el epígrafe correspondiente, el recurso de casación debe entenderse que se basa en un único motivo formulado al amparo del artículo 95.1. 1º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante), por defecto en el ejercicio de la jurisdicción que se atribuye al auto recurrido al declarar de oficio la incompetencia de este orden jurisdiccional para conocer de la pretensión formulada, en su día, en el proceso contencioso-administrativo.
El desarrollo argumental del motivo se realiza con una referencia sucinta a los antecedentes que dieron lugar a la presentación del recurso contencioso-administrativo y con la mención de una serie de preceptos que, a juicio de la parte recurrente, atribuyen al orden contencioso- administrativo la competencia para conocer de la pretensión objeto del proceso suscitado ante el Tribunal Superior de Justicia.
En cuando a los antecedentes, se señala que el acto que dio lugar a las actuaciones es una resolución de la Dirección Provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social de 5 de mayo de 1994, posteriormente confirmada por otra resolución de 13 de julio del mismo año, que acepta la baja del recurrente, don Manuel , en el Régimen Especial de las Seguridad Social de Trabajadores Autónomos (RETA, en adelante) con efectos desde el 29 de abril de 1994 y no desde el 31 de octubre de 1989, como había interesado el recurrente en su solicitud inicial.
Contra la desestimación de la reclamación previa, el recurrente formuló demanda ante el Juzgado de los Social núm. 15 de Barcelona que fue desestimada por sentencia de 15 de diciembre de 1994, y formulado, frente a dicha resolución, recurso de suplicación, éste fue resuelto por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en sentencia 2084/96, que declaró la incompetencia del orden jurisdiccional social, al estar atribuido el conocimiento del asunto al orden contencioso- administrativo.
En consecuencia, el recurrente, en tiempo y forma, formalizó demanda, en el proceso contencioso administrativo, interesando que "se reconozca como fecha de efectos de la baja en el RETA la de 31/10/89, así como que se declare la nulidad o en su caso la anulabilidad de cualquier notificación o actuación de recaudación ejecutiva por vía de apremio dictadas contra el recurrente entre 31/10/89 y 29/4/94 y el derecho del recurrente a la devolución de las cantidades que hayan podido ser ingresadas indebidamente como consecuencia de las mismas".
Por providencia de 2 de abril de 1997, la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia acordó oír a las partes sobre la competencia del orden jurisdiccional contencioso- administrativo para conocer del recurso formulado, y, sustanciado el incidente, se dictó el auto de 5 de mayo de 1997 en el que el Tribunal de instancia declara de oficio su falta de jurisdicción; resolución que se confirma en el ulterior auto de 8 de septiembre del mismo año, dictado en el recurso de súplica interpuesto.
En apoyo de su tesis, el recurrente invoca artículos 1.1º y 4.1 LJ y la doctrina contenida en sentencias tanto de esta Sala (STS 22 de noviembre de 1994) como de la Sala de lo Social de este Alto Tribunal (SSTS 4 de diciembre de 1996, 24 de marzo de 1995, 13 y 29 de diciembre de 1995) que, en síntesis, afirman la incompetencia del orden jurisdiccional social y la competencia del orden jurisdiccional contencioso- administrativo en materia recaudatoria de la Seguridad Social.
La Administración recurrida, al oponorse al recurso, sostiene que la doctrina de las Sala de lo Social y de lo Contencioso- administrativo han reconocido, en los actos de la Tesorería General de la Seguridad Social referentes a las altas y bajas en el Sistema, una dimensión bidireccional que obliga a distinguir el ámbito prestacional del recaudatorio, estando atribuido aquél al orden social y éste al orden contencioso-administrativo. Y, partiendo de tal diferenciación, ha de considerarse que en el supuesto de autos "la petición original no implica en principio efectos recaudatorios, al solicitarse la variación de la fecha de efectos de la baja en el RETA, por lo que la competencia para la revisión de ese acto es del orden social y no del contencioso, como acertadamente se indica en el auto recurrido que debe ser confirmado con desestimación del recurso".
Cuando se aborda, en los términos con que aquí se hace, la delimitación en materia de Seguridad Social entre los ordenes jurisdiccionales social y contencioso-administrativo, parece que se ha convertido en lugar común advertir de que la solución que ofrece el ordenamiento jurídico merece importantes reservas dogmáticas y, sobre todo indudables inconvenientes prácticos. Estos especialmente, derivados de la dificultad que presenta proyectar sobre determinados supuestos la delimitación conceptual de lo prestacional y lo recaudatorio que sirve de criterio básico para delimitar el respectivo ámbito de dichos orden jurisdiccionales con constante riesgo para la seguridad jurídica que consagra el artículo 9.3 de la Constitución, y de que se produzca un indeseable "peregrinaje de jusridicción" que debiera ser evitado por cuanto supone una merma, cuando no una quiebra, de la efectividad con que ha de otorgarse la tutela judicial. Pero, en todo caso, ha de mantenerse una coherencia en la atribución del conocimiento y decisión de los asuntos que evite interferencias, duplicidades y contradicciones entre los Tribunales de los dos órdenes jurisdiccionales.
Los artículos 9.5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ, en adelante) y 2.b) de la Ley de Procedimiento Laboral (LPL, en adelante) atribuyen a los órganos jurisdiccionales del orden social las cuestiones litigiosas que se promuevan "en materia de Seguridad Social". Esta regla está excepcionada en el artículo 3.b) de la citada Ley procesal que excluye de la competencia de dichos órganos "las resoluciones dictadas por la Tesorería General de la Seguridad Social en materia de gestión recaudatoria", cuya revisión jurisdiccional se atribuye a los Tribunales del orden contencioso-administrativo, conforme a los artículos 9.4 LOPJ y 1 LJ.
Sobre la base de dichos preceptos, la jurisprudencia de esta Sala entiende que, como regla general, la impugnación de los actos relativos al encuadramiento (afiliación, altas y bajas) en cualquiera de los regímenes del Sistema de la Seguridad Social corresponde al orden jurisdiccional social (art. 2 del RD 1258/1987, de 11 de septiembre sobre inscripción y afiliación al Sistema de la Seguridad Social). Sin embargo, supuestos de afiliación y/o alta en un régimen del Sistema pueden presentar indudables conexiones con la gestión recaudatoria, plateándose entonces singulares y complicados problemas de delimitación entre los órdenes jurisdiccionales social y contencioso-administrativo.
Esta Sala (Cfr. SSTS de 4 de diciembre y 12 de junio de 2000 y 16 de julio de 2001, entre otras), al examinar los indicados casos, para determinar la jurisdicción competente utiliza dos criterios de actuación conjunta: que el alta o la baja en el Sistema o Régimen de la Seguridad Social se produzca o no anudada a un acta de infracción o de liquidación, en el ámbito de la gestión recaudatoria; y que la incidencia o consecuencia derivada de dicha actuación de alta o baja se proyecte en el ámbito recaudatorio de la Tesorería o que, por el contrario, produzca una "situación de carácter permanente" que se pretenda combatir a través de la correspondiente acción impugnatoria con independencia de la reclamación de cuotas derivadas de la inclusión o permanencia en el Sistema o Régimen de la Seguridad Social. Y ello es así porque en la integración o en el mantenimiento en el ámbito de la Seguridad Social cabe apreciar un acto bidireccional que tiende, a su vez, a constituir el título del aseguramiento público y a legitimar la actuación recaudatoria del Ente gestor o Servicio correspondiente (Cfr. SSTS, Sala 4ª, de 14 de marzo de 1995, y 16 de diciembre de 1996).
Es cierto que en una reciente sentencia de la Sala Cuarta de este Alto Tribunal de 29 de abril de 2002, parece matizarse, en cierta forma, la doctrina expuesta. En efecto, en ella se parte de lo establecido en los mencionados preceptos de la LOPJ y de la LPL y de ellos deduce, como es jurisprudencia consolidada, que la regla general es atribuir al orden social el conocimiento de la materia de Seguridad Social y que la excepción es la revisión por el contencioso-administrativo de los actos de recaudación. Sin embargo, por una parte, delimita de manera muy estricta lo que ha de entenderse por "materia de gestión recaudatoria", sobre la base de los artículos 1 y 4 del RD 1637/1995, de 6 de octubre, que aprobó el Reglamento de Recaudación de los Recursos del Sistema de Seguridad Social, considerando que se limita a aquellos actos "cuya única finalidad sea la realización de tales créditos [de la Seguridad Social]". Y, por otra, señala que en lo que al tema de las altas y bajas se refiere, aunque no cabe duda de que las resoluciones que las acuerdan tienen un indudable efecto sobre la recaudación de cuotas, tal efecto es indirecto, pues el fundamental es la serie de consecuencias en orden a las prestaciones que tiene el hecho de hallarse en una u otra situación, aunque dichos efectos no sean inmediatos, o hayan de producirse en el futuro.
Ahora bien, según la jurisprudencia de esta Sala, no corresponde al orden social de la Jurisdicción sino a este orden contencioso- administrativo lo que puede entenderse como "pretensiones de retroactividad" en las bajas, cuando el interés real y cierto es la proyección de la eficacia de la baja en el régimen de la Seguridad Social a la obligación de cotizar. Así, en estos casos, bajo la forma de una retroactividad de la baja, lo que se pide realmente es que se fije en una determinada fecha el momento en que se extingue la obligación de cotizar, y con este alcance no puede considerarse que los efectos de la pretensión en el ámbito de lo que debe entenderse como recaudatorio sean indirectos sino inmediatos y trascendentes. Y ello sin olvidar que, en la precisión de la eficacia temporal de la baja hacia el pasado, la determinación de los efectos preferentes para concretar el orden jurisdiccional competente puede resultar del contenido del propio acto impugnado o de la propia petición o pretensión del actor. De tal manera que si ésta se refiere a las prestaciones o derechos de los beneficiariarios los Tribunales competentes serán los del orden social, pero si, por el contrario, contempla inequívocamente los efectos del acto de encuadramiento en la cotización, los órganos jurisdiccionales competentes serán los de este orden contencioso- administrativo.
El criterio del Tribunal de instancia, expresado en el auto impugnado, es acorde a la doctrina expuesta sólo en cuanto reconoce la doble dimensión del acto de la baja en el régimen de la Seguridad Social a que se ha hecho referencia. Pero no puede compartirse el que excluya la determinación de la competencia jurisdiccional en función de las consecuencias que en orden a la cotización puedan derivarse de la determinación de la fecha de inicio de los efectos de la baja. O, dicho en otros términos, siendo dual o bidireccional la naturaleza de la baja de que se trata no puede erigirse ésta en criterio único y decisivo para precisar la jurisdicción competente, sino que, como se ha dicho, ha de estarse a los efectos preferentes que en cada caso tenga la fijación de la fecha de la baja (o del alta), para las prestaciones o para la cotización, utilizando para tal determinación el contenido del acto administrativo o, cuando éste no es concluyente, la pretensión deducida por el actor.
En el presente caso el acto administrativo originariamente impugnado no es suficientemente significativo; pero la preferencia de lo recaudatorio resulta no sólo del sentido de la pretensión deducida, a través de la que se interesa la nulidad o anulabilidad de "cualquier notificación o actuación de recaudación ejecutiva por vía de apremio, dictada por cuotas no ingresadas del RETA en los períodos comprendidos entre 3/1089 y el 29/4/94" -tiempo sobre el que se discute la retroactividad de la baja-, sino también, de manera concluyente, de la medida cautelar interesada en el proceso de instancia consistente en "la suspensión de la ejecución de la resolución administrativa recaída en el expediente 4498-93, expediente administrativo de apremio instruido por la Unidad de Recaudación ejecutiva de Cornella, proveniente de la resolución denegatoria de reconocimiento de fecha de efectos de baja en RETA, objeto del presente recurso contencioso-administrativo, dejando sin efecto el expediente administrativo de apremio seguido ante la unidad de Recaudación ejecutiva de Cornella de Llobregat, esped. 4498/93 y la retención practicada sobre el salario" del recurrente como consecuencia de este procedimiento de apremio hasta el momento en que se dictase la sentencia de instancia.
De aceptarse la tesis de la Sala del Tribunal Superior de Justicia, en casos como el presente, habría que admitir la posibilidad de dos procesos -uno ante el orden social para dilucidar la retroactividad de la baja y otro ante el orden contencioso-administrativo para sustanciar la reclamación de cotizaciones en vía de apremio- cuando en los dos procesos se perseguiría el mismo objetivo: limitar el alcance de la obligación de cotizar como consecuencia de la eficacia de la baja a partir de una determinada fecha. Y ello supondría, en la práctica, admitir un pleito sobre cotización bajo la apariencia de un pleito sobre encuadramiento, lo que redundaría en perjuicio para los principios de economía, armonía y eficacia de los procesos, en lugar del único procedente, con el riesgo incluso de contradicción entre las decisiones no unificables de los dos órdenes jurisdiccionales.
Los razonamientos expuestos justifican que se acoja el motivo de casación y, que, de conformidad con el artículo 102.1º LJ, se anulen los autos de instancia recurridos, y, reconociendo la competencia de este orden jurisdiccional contencioso-administrativo, se declare la competencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña para conocer del recurso contencioso- administrativo interpuesto por el recurrente y tramitado con el número 2339/96 contra la Tesorería General de la Seguridad Social. No se hace imposición de las costas de este recurso de casación que han de satisfacer cada parte las causadas a su instancia.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que acogiendo el motivo de casación aducido, debemos estimar y estimamos el recurso de casación interpuesto por la representación de don Manuel , contra auto, de fecha 8 de septiembre de 1997, dictado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 2339/96, por el que se desestima el recurso de súplica interpuesto contra el auto anterior de la misma Sala, de fecha 5 de mayo de 1997, por el que declaró su incompetencia para conocer de dicho recurso contencioso-administrativo interpuesto contra resoluciones de la Dirección Provincial de la Tesorería de la Seguridad Social sobre baja en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos; y anulando dichos autos y reconociendo la competencia de este orden jurisdiccional, declaramos la concreta competencia de la mencionada Sala de instancia para conocer y decidir del recurso contencioso-administrativo en su día interpuesto. No se hace imposición de las costas de este recurso de casación que han de satisfacer cada parte las causadas a su instancia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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