STS, 28 de Septiembre de 2004

El recurso nº 910/1997 fue interpuesto ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional por el Procurador de los Tribunales D. José María Martín Rodríguez, en nombre y representación del Sindicato Español de Oficiales de la Marina Mercante (SEOMM), contra la Resolución del Ministerio de Fomento de fecha 3 de diciembre de 1997, por la que se fijaron los servicios mínimos en la huelga convocada por el personal de flota de la Compañía Transmediterránea, S.A. y dicho recurso fue tramitado conforme a la Ley 62/78 de 26 de diciembre sobre Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona.

La parte actora formalizó la demanda mediante escrito presentado el día 18 de septiembre de 1998, en el cual, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó procedentes, terminó suplicando que se dictase sentencia por la que, previo análisis de la constitucionalidad del Real Decreto 323/91, de 15 de marzo de 1991, anule, revoque y declare que la Orden Ministerial recurrida ha infringido el derecho de huelga de los trabajadores de la Cia. Transmediterránea, S.A.

El Sr. Abogado del Estado solicitó la desestimación del recurso por no lesionar el derecho de huelga la Orden impugnada y el Ministerio Fiscal, en escrito de fecha 4 de enero de 1999, interesó la estimación del recurso, fundándose en síntesis en que la Orden impugnada había infringido abiertamente el artículo 28.2 de la Constitución, que reconoce el derecho a la huelga de los trabajadores para la defensa de sus intereses.

La sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 10 de septiembre de 1999 contiene la siguiente parte dispositiva: "Que estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. José María Martín Rodríguez, en nombre y representación del Sindicato Español de Oficiales de la Marina Mercante (SEOMM) contra la Orden Ministerial de 3 de diciembre de 1997 del Ministerio de Fomento, por la que se fijaban los servicios mínimos para la huelga convocada a partir de las 00,00 horas del día 5 de diciembre de 1997, debemos declarar y declaramos su disconformidad con el artículo 28.2 de la Constitución, dejándola sin efecto, no habiendo lugar a las restantes peticiones de la actora. Sin que proceda hacer pronunciamiento expreso sobre las costas generadas en este procedimiento".

Ha interpuesto recurso de casación el Abogado del Estado y se opone a la prosperabilidad del recurso el Ministerio Fiscal.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 21 de septiembre de 2004.

Centrado el objeto de impugnación en la sentencia recurrida, que estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del Sindicato Español de Oficiales de la Marina Mercante (SEOMM) contra la Orden del Ministerio de Fomento de 3 de diciembre de 1997, que fijaba servicios mínimos para la huelga convocada a partir de las 00,00 horas del día 5 de diciembre de 1997, el único motivo del recurso de casación del Abogado del Estado, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/98 se basa en la infracción del artículo 28.2 de la CE, invocándose la STC de 24 de abril de 1986 y del Tribunal Supremo de 20 de enero de 1989 y las precedentes de 8 de abril de 1983, 11 y 26 de mayo de 1987 y 24 de junio, 27 de septiembre y 10 de diciembre de 1991.

Con carácter previo al examen del motivo, procede tener en cuenta las siguientes circunstancias:

1. Con fecha 21 de noviembre de 1997, el Comité Intercentros de la Compañía Transmediterránea convocó huelga en su empresa, que afectaría a todo el personal y tripulantes de la Compañía a partir de las 00,00 horas del día 5 de diciembre de 1997.

   La entidad recurrente interesó la declaración de inconstitucionalidad del artículo primero del Real Decreto de 15 de marzo de 1991, así como el carácter atentatorio del derecho de huelga de la Orden del Ministerio de Fomento de 3 de diciembre de 1997, por la que se regulan los servicios mínimos de las líneas regulares que presta la Compañía Transmediterránea.

2. La Orden impugnada establece las siguientes consideraciones: Que en el sector de la marina mercante, el servicio de transporte marítimo regular de cabotaje que presta la Compañía Transmediterránea, S.A., debe considerarse de carácter esencial para los intereses generales, por su gran incidencia en la economía general del país y dada su conexión con bienes e intereses constitucionalmente protegidos, no puede ser interrumpido, con carácter generalizado, por el ejercicio del derecho de huelga. Que los tráficos regulares de cabotaje afectados comprenden las comunicaciones Península-Canarias, Península-Baleares y Península-Norte de Africa y resulta imprescindible proteger los intereses de los usuarios, señaladamente la de los pasajeros, para no quebrantar la libertad de circulación de las personas por el territorio nacional. Que debe valorarse adecuadamente el hecho insular, y en este sentido la situación de lejanía y aislamiento que el mismo conlleva, siendo la única alternativa existente el transporte aéreo, claramente insuficiente, por lo que se considera imprescindible la determinación de unos servicios mínimos que garanticen el transporte marítimo desde la Península a los archipiélagos Canario y Balear y a los territorios nacionales del Norte de Africa (Ceuta y Melilla). Que de los argumentos que anteceden se infiere que de no determinarse los servicios mínimos suficientes para obviar las dificultades reseñadas, el ejercicio del derecho de huelga, además de la natural capacidad de presión sobre las empresas afectadas, añadiría la presión adicional de un daño innecesario para los ciudadanos, lo que el Tribunal Constitucional, en sus sentencias de 24 de abril de 1986 y de 15 de marzo de 1990 ha rechazado por inadmisible, al dictaminar que la huelga en modo alguno debe ejercer primordialmente la presión sobre los usuarios, principalmente afectados. Y a mayor abundamiento, teniendo en cuenta la especial vinculación de la Cia. Transmediterránea con el Estado se fijan los siguientes servicios mínimos:

Durante la vigencia de la huelga convocada, los servicios mínimos que prestará la Cia. Transmediterránea, S.A. serán los que figuran en el Anexo I de esta Orden.

Los servicios mínimos afectarán: A las operaciones relacionadas con todo tipo de carga, así como con la operativa del buque. A la descarga de las mercancías perecederas y vehículos en régimen de equipaje inmediatamente a la llegada del buque a puerto.

De conformidad con la normativa vigente en materia de seguridad marítima y visto el acuerdo alcanzado entre representantes de la empresa y el Comité de huelga de flota el día 26 de noviembre de 1997, según consta en acta de la misma fecha, la tripulación de seguridad para cada buque mientras permanezca en situación de huelga atracado en puerto, será la que figura en el Anexo II de esta Orden.

En relación con el párrafo anterior y de acuerdo con lo establecido en el punto segundo, párrafo 13 del preaviso de huelga, la huelga dará comienzo en todos los buques una vez atracados, amarrados y en perfectas condiciones de seguridad.

La Dirección General de la Marina Mercante remitirá la presente Orden a las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno, a la Cía. Transmediterránea, S.A., al Comité de huelga de flota y a las Capitanías Marítimas afectadas para general conocimiento.

La Dirección General de la Marina Mercante, a través de las respectivas Capitanías Marítimas controlará el debido cumplimiento de lo preceptuado en la presente Orden.

La parte recurrente, con invocación del artículo 88.1.d) LJCA, entiende que la sentencia impugnada infringe el artículo 28.2 de la Constitución que consagra el derecho de huelga.

Al examinar el motivo, procede determinar si la Resolución recurrida de 3 de diciembre de 1997, del Ministerio de Fomento, que fija los servicios mínimos en la huelga convocada en la Compañía Transmediterránea, S.A. contiene suficiente motivación, según es exigencia constitucional derivada del alcance del derecho de huelga, como ha señalado toda la jurisprudencia, pues la parte recurrente centra su censura justamente en "la insuficiente motivación formal y justificación de la Orden recurrida"

Sobre este punto, interesa subrayar los criterios más relevantes de la jurisprudencia constitucional:

1. Los límites del derecho de huelga no son sólo los derivados directamente de su acomodación con el ejercicio de otros derechos reconocidos y declarados igualmente por la Constitución, sino que también pueden consistir en otros bienes constitucionalmente protegidos. Los límites del derecho de huelga derivan, pues, no sólo de su posible conexión con otros derechos constitucionales, sino también con otros bienes constitucionalmente tutelados (STC 11/1981, fundamentos jurídicos 7.º y 9.º)

2. El art. 28.2 C. E., al hacer referencia a las garantías precisas para asegurar en caso de huelga el mantenimiento de los servicios esenciales para la comunidad, tiene el significado de expresar que el derecho de los trabajadores de defender y promover sus intereses mediante dicho instrumento de presión cede cuando con ello se ocasiona o se pueda ocasionar un mal más grave que el que los huelguistas sufren. En la medida en que la destinataria y acreedora de aquellos servicios esenciales es la comunidad entera y los servicios son al mismo tiempo esenciales para ella, la huelga no puede imponer el sacrificio de los intereses de los destinatarios de los mismos; «el derecho de la comunidad a estas prestaciones vitales es prioritario respecto del derecho de huelga» (STC 11/1981, fundamento jurídico 18).

3. La noción de servicios esenciales hace referencia a la naturaleza de los intereses a cuya satisfacción la prestación se endereza, conectándose con los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos. Esta última óptica, que pone el acento en los bienes e intereses de la persona, y no la primera, que se mantiene en la superficie de la necesidad de las organizaciones dedicadas a llevar a cabo las actividades, es la que mejor concuerda con los principios que inspira nuestra Constitución (STC 26/1981, fundamento jurídico 10) puesto que los servicios esenciales no quedan lesionados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las circunstancias concurrentes en la misma (SSTC 26/1981, fundamento jurídico 10; 51/1986, fundamento jurídico 2.º).

4. En la adopción de las medidas que garanticen el mantenimiento de los servicios esenciales la autoridad gubernativa ha de ponderar la extensión -territorial y personal-, duración prevista y demás circunstancias concurrentes en la huelga, así como las concretas necesidades del servicio y la naturaleza de los derechos o bienes constitucionalmente protegidos sobre los que aquélla repercute (SSTC 26/1981, fundamentos jurídicos 10 y 15; 53/1986, fundamento jurídico 3.º).

5. En las huelgas que se produzcan en servicios esenciales de la comunidad debe existir «una razonable proporción» entre los sacrificios que se impongan a los huelguistas y los que padezcan los usuarios de aquéllos (STC 26/1981, fundamento jurídico 15). Si es cierto que las medidas han de encaminarse a «garantizar mínimos indispensables» para el mantenimiento de los servicios (STC 33/1981, fundamento jurídico 4.º), en tanto que dicho mantenimiento no puede significar en principio el funcionamiento normal del servicio (SSTC 51/1986, fundamento jurídico 5.º; 53/1986, fundamento jurídico 3.º), el interés de la comunidad debe ser perturbado por la huelga sólo hasta extremos razonables (STC 51/1986, fundamento jurídico 5.º). Y si la huelga ha de mantener una capacidad de presión suficiente como para lograr sus objetivos frente a la Empresa, en principio destinataria del conflicto, no debe serle añadida a la misma «la presión adicional del daño innecesario que sufre la propia comunidad» (STC 51/1986, fundamento jurídico 5.º), aumentando así a la que se ejerce sobre el empresario la que se realiza sobre los usuarios de las prestaciones de servicios públicos (STC 11/1981, fundamento jurídico 18).

En el caso examinado, la Sala de instancia, al examinar la cuestión planteada tiene presente que el Real Decreto 323/91, de 15 de marzo, califica de servicio público esencial para los intereses generales el transporte marítimo regular de cabotaje de pasajeros y mercancías, de ámbito nacional, con el consiguiente condicionamiento del ejercicio del derecho de huelga, que debe efectuarse en consonancia y armonía con la Ley de Puertos del Estado de 24 de noviembre de 1992, con el Reglamento CEE 3577/92, sobre libre prestación de servicios de cabotaje y por último, con el Real Decreto 1466/97 de 19 de septiembre de 1997, que los desarrolla y estas disposiciones respetan el contrato del Estado con la Compañía Transmediterránea para el servicio de las líneas insulares y con el norte de Africa, proclamando con carácter general la liberalización del transporte marítimo en el ámbito de la Unión Europea.

Estas navegaciones se consideran de interés público, no pudiéndose predicar, con carácter general su calificación, siempre y en todo caso, de servicio público esencial, sin valorar adecuadamente las alternativas existentes.

Concurren, así, en la cuestión planteada, las siguientes circunstancias:

1. Las limitaciones establecidas al ejercicio de huelga son indicaciones genéricas aplicables a cualquier conflicto, pero carentes de la específica y suficiente motivación.

2. No se ha tenido en cuenta la valoración de otras alternativas, especialmente en el transporte de mercancías.

3. Hay una excesiva generalización del concepto de servicio esencial aplicada al transporte marítimo.

Los razonamientos expuestos determinan la desestimación del único motivo alegado por el Abogado del Estado, al vulnerarse por la resolución recurrida, los criterios jurisprudenciales de la jurisprudencia constitucional, por lo que, en coherencia con lo manifestado con el Ministerio Fiscal, procede confirmar la sentencia recurrida.

En efecto, en la cuestión examinada se vulnera la jurisprudencia constitucional que subraya los siguientes criterios, que no han sido cumplidos en el acto administrativo recurrido:

1. Respecto a la motivación y fundamentación de la decisión de imponer el mantenimiento de los servicios esenciales para la comunidad, el acto por el cual se determina dicho mantenimiento ha de estar adecuadamente motivado pues cuando se produce una restricción de derechos fundamentales constitucionalmente garantizados, «la autoridad que realiza el acto debe estar en todo momento en condiciones de ofrecer la justificación» (STC 26/1981, fundamento jurídico 16).

2. En orden a la limitación de un derecho fundamental, el acto limitativo requiere una especial justificación con objeto de que «los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó» (STC 26/1981, fundamento jurídico 14) y de que, en su caso, puedan defenderse ante los órganos judiciales (STC 27/1989, fundamento jurídico 4.º).

3. Recae sobre la autoridad gubernativa la obligación de motivar las razones que justifican, en una concreta situación de huelga la adopción de la decisión de mantener el funcionamiento de un servicio esencial para la comunidad. Quiere ello decir que la motivación de la decisión de la autoridad gubernativa requiere que en la misma figuren «los factores o criterios cuya ponderación ha conducido a determinar cuáles son los servicios mínimos», sin que sean suficientes «indicaciones genéricas, aplicables a cualquier conflicto», de las que no es posible deducir cuáles son los elementos valorados por aquella autoridad para «tomar la decisión restrictiva en la forma y con el alcance con que lo ha hecho; cómo se ha llegado a la determinación de los servicios mínimos acordados, y a la valoración de su carácter esencial»; en definitiva han de explicitarse, siquiera sea sucintamente, «los criterios seguidos para fijar el nivel de tales servicios, de forma que por los Tribunales, en su caso, y en su momento, se pueda fiscalizar la adecuación de las medidas adoptadas» (STC 53/1986, fundamentos jurídicos 6.º y 7.º; también STC 26/1981, fundamentos jurídicos 14 y 15; STC 51/1986, fundamento jurídico 4.º; STC 27/1989, fundamentos jurídicos 4.º y 5.º).

4. La falta de motivación impide, precisamente, la justa valoración y el control material o de fondo de la medida (STC 27/1989, fundamento jurídico 5.º) pues la decisión de la autoridad gubernativa ha de ofrecer fundamento acerca de la esencialidad del servicio, las características de la huelga convocada, los bienes que pueden quedar afectados o los trabajos que no pueden sufrir interrupción o cuya prestación debe mantenerse en alguna medida (STC 27/1989, fundamento jurídico 4.º), sin que sean suficientes indicaciones genéricas, que puedan predicarse de cualquier conflicto, en cualquier actividad, y de las cuales no puedan derivarse criterios para enjuiciar la ordenación y proporcionalidad de la restricción que al ejercicio del derecho de huelga se impone (SSTC 51/1986, fundamento jurídico 4.º; 53/1986, fundamento jurídico 6.º), circunstancias, en este caso, concurrentes.

También resulta vulnerada la jurisprudencia del Tribunal Supremo en las sentencias de 14 de enero, 20 de febrero, 3, 6 y 11 de junio de 1998, que establece la siguiente doctrina:

1. Con cita de la sentencia del Tribunal Constitucional de 16 de enero de 1992 se precisa que al concretar lo que sean servicios esenciales, por referencia a los que tienen por objeto la satisfacción de los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos, añade que esa esencialidad sólo será en aquellos casos en que la satisfacción de los mencionados intereses afectados exija el mantenimiento del servicio y en la medida y con la intensidad en que efectivamente lo exija, puesto que los servicios esenciales no son dañados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las circunstancias concurrentes en la misma (sentencia de 20 de febrero de 1998).

2. La sentencia de 3 de junio de 1998, siguiendo la doctrina del Tribunal Supremo, rechaza que la fijación de los servicios mínimos pueda realizarse en abstracto por una norma reglamentaria, no relacionada con una huelga concreta.

3. La sentencia de 6 de junio de 1998 exige, respecto de la fijación de los servicios mínimos, la expresión de los criterios objetivos en función de los cuales se procede a fijar estos servicios mínimos, puesto que la causalización o motivación de los servicios esenciales y de los servicios mínimos en cuanto que éstos implican límites al ejercicio de un derecho fundamental, se hace precisa, debiendo referirse la motivación a los niveles conceptuales de servicios esenciales, de servicios mínimos y de efectivos personales precisos para el desempeño de estos últimos, ofreciendo una fundamentación razonada.

En suma, en el presente caso, el examen de la Orden, cuya anulación decreta la sentencia recurrida, no permite conocer las limitaciones decretadas al derecho de huelga, partiendo de que el Real Decreto 323/91, de 15 de marzo, relativo a los servicios mínimos en los transportes marítimos regulares de cabotaje, establece una serie de principios generales o abstractos que tienen que ser concretados en cada caso, lo que aquí no se ha hecho, al no ser suficiente una remisión al mismo para basar los servicios mínimos, como acertadamente destaca el Ministerio Fiscal.

Los razonamientos precedentes conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación y procede la imposición de costas a la parte recurrente.