STS, 8 de Mayo de 2001

La parte dispositiva de la sentencia, cuya casación se pretende, contiene el fallo que, transcrito literalmente, dice: "FALLAMOS. Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Alicante contra la resolución de 21-9-93 de la Dirección General de Costas, desestimatoria del recurso de alzada formulado contra otra del Servicio de Alicante, de 23-6-93, sobre canon de ocupación del dominio público marítimo-terrestre para 1992, debemos declarar y declaramos conforme a derecho el acto administrativo impugnado, todo ello, sin expresa condena en costas".

Esta sentencia fue notificada a la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE ALICANTE el día 4 de Enero de 1996.

EL AYUNTAMIENTO DE ALICANTE, representado por el Procurador de los Tribunales D. Mariano-Luis Higuera García, presentó con fecha 11 de Enero de 1996 escrito de preparación de recurso de casación, en el que manifestó su intención de interponerlo con sucinta exposición del cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad, y concretamente invocó infracción del artículo 84.3 y 6 de la Ley 22/1988, de 28 de Julio, de Costas, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Primera- del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valencia, acordó por Providencia de fecha 16 de Enero de 1996, tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala Tercera.

El AYUNTAMIENTO DE ALICANTE, representado por el Procurador de los Tribunales D. Santos Gandarillas y Carmona, presentó escrito de interposición del recurso de casación, formulando dos motivos casacionales, con su correspondiente fundamentación jurídica, suplicando a la Sala "declare la admisión del presente recurso, y dicte sentencia con los pronunciamientos siguientes: a) Estimar el recurso de casación promovido. b) Casar la sentencia de 15 de Diciembre de 1995, dictada por la Sección Primera de lo Contencioso de Valencia. c) Dictar una nueva sentencia, acogiendo las pretensiones formuladas en el suplico de la demanda. d) Condenar en costas a la Administración del Estado".

La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado, compareció y se personó como parte recurrida.

Esta Sala Tercera -Sección Tercera- del Tribunal Supremo, acordó por Providencia de fecha 16 de Mayo de 1996 admitir a trámite el presente recurso de casación.

Dado traslado de todas las actuaciones al Abogado del Estado, presentó escrito de oposición al recurso de casación, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala dicte sentencia ""declarando no haber lugar a dicho recurso por no ser procedente ninguno de los motivos invocados, confirmando la Sentencia del Tribunal "a quo", con imposición de costas a la parte recurrente"".

La Sección Tercera, de conformidad con las normas de reparto de esta Sección, declinó su competencia y remitió los autos a la Sección Segunda que admitió su competencia y convalidó todas las actuaciones realizadas.

Terminada la sustanciación del recurso de casación se señaló para deliberación, votación y fallo el día 24 de Abril de 2001, fecha en la que tuvo lugar el acto.

Para la mejor comprensión de los motivos casacionales y mas acertada resolución del presente recurso es convenientes exponer los antecedentes y hechos mas relevantes.

EL AYUNTAMIENTO DE ALICANTE, en uso de las facultades conferidas por el artículo 115, a) , de la Ley 22/1988, de 28 de Julio, de Costas, obtuvo la autorización para explotar los servicios de temporada en las playas sitas en su término municipal, previa presentación del correspondiente Plan de Explotación.

El SERVICIO DE COSTAS DE ALICANTE, una vez autorizada la explotación y aprobado el Plan, giró el 23 de Junio de 1992 al AYUNTAMIENTO DE ALICANTE, liquidación por el concepto tributario de "Canon por ocupación del dominio público marítimo-terrestre", por importe de 9.252.564 pesetas.

No conforme con dicha liquidación, el AYUNTAMIENTO DE ALICANTE interpuso recurso de alzada ante la Dirección General de Costas del entonces Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, que le fue desestimado por resolución de fecha 21 de Septiembre de 1993.

En la notificación que le hizo la Dirección General de Costas le ofreció el recurso contencioso-administrativo.

EL AYUNTAMIENTO DE ALICANTE interpuso recurso contencioso-administrativo nº 2537/1993 ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Primera- del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana que, una vez sustanciado, fue resuelto por Sentencia de la Sala nº 924, de 15 de Diciembre de 1995, desestimándolo.

Contra esta sentencia ha interpuesto el presente recurso de casación.

La Sala debe resolver como cuestión previa, por ser de orden público procesal y por ello de obligado cumplimiento, aunque no haya sido planteada por ninguna de la partes personadas, si la sentencia recurrida era o no admisible por haberse omitido totalmente la vía económico-administrativa, presupuesto procesal del recurso contencioso- administrativo y determinante además de la competencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana o de la Audiencia Nacional, en su caso.

Es incuestionable que el "Canon de ocupación del dominio público marítimo-terrestre" era, cuando fue regulado por la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, una tasa estatal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley General Tributaria, sin embargo esta Ley utilizó una terminología distinta y así el Capítulo II, del Título IV, lo denominó de "Cánones y tasas", estableciendo dos cánones, el primero en el artículo 81 relativo a "toda ocupación o aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre estatal en virtud de una concesión o autorización, cualquiera que fuese la Administración otorgante (...)", regulando sus elementos esenciales, como son los sujetos obligados a pagarlo, la base imponible (regulada con todo detalle), los tipos de gravamen, las bonificaciones, exenciones, el devengo y las obligaciones formales (plazo de pago, etc); y el segundo, en el artículo 85 por vertidos contaminantes. En cambio, denominó tasas, en el artículo 86, las que procedía percibir por la Administración de Costas, como contraprestación de las actividades prestadas por dicha Administración: a) Examen de proyectos, b) Replanteo de obras y su comprobación, c) Estudios técnicos, d) Practicas de deslindes, e) Copias de documentos.

Esta distinción terminológica carece de transcendencia, porque según el artículo 26.1,a) de la Ley General Tributarias son tasas aquellos tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización del dominio público, la prestación de un servicio público, o la realización por la Administración de una actividad que se refiere, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo.

Lo que importa destacar es que el Canon- Tasa- por ocupación o aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre no resultó afectado por la reforma introducida por la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos, que con un propósito deslegalizador, transformó en su artículo 24.1, las tasas por utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, en el nuevo o concepto de precios públicos, que podían ser establecidos, regulados, modificados y cuantificados por simples Ordenes Ministeriales o directamente por los Organismos Autónomos, sencillamente, porque continuó gestionándose de conformidad con las normas de la Ley 22/1988, de 28 de Julio, de Costas, con total respeto del principio de reserva de Ley, por ello tampoco le afectó la Sentencia del Tribunal constitucional nº 185/1995, de 14 de Diciembre, que anuló el precepto del artículo 24, apartado 1, letra a), referido, al considerar que, los precios públicos por utilización y aprovechamiento del dominio público, por tratarse de una prestación patrimonial de derecho público, sus elementos esenciales debían estar fijados por Ley, y así, en buena prueba, al dar cumplimiento a la sentencia del Tribunal Constitucional referida, mediante la aprobación de la Ley 25/1998, de 13 de julio, de Modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de carácter público, no fue necesario regular de nuevo el Canon por ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo terrestre, como ocurrió con los precios públicos que de acuerdo con la doctrina de la sentencia del Tribunal Constitucional debían ser tasas, por la sencilla razón de que este Canon había respetado rigurosamente el principio de reserva de Ley y por ello al regular en el artículo 61, la "resucitada" Tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial de bienes de dominio público", se cuidó de disponer: "2. No quedarán sujetas a la presente tasa: (...) b) Las utilizaciones privativas o aprovechamientos especiales del dominio público hidraúlico y marítimo terrestre, que seguirán regulándose por la Ley 29/1985, de 2 de Agosto, de Aguas, y por la Ley 22/1988, de 28 de Julio, de Costas, respectivamente.

La Sala ha expuesto estas ideas, porque si el Canon referido hubiese sido deslegalizado y convertido en precio público, hubiera sido aplicable la sentencia del Tribunal Constitucional, y al no ser firme la liquidación impugnada, debería ser anulada, y, por tanto, carecería de sentido plantear ahora la necesidad de seguir previamente la vía económico-administrativa, toda vez que al final desembocaría en la nulidad de la liquidación.

Sentado lo anterior es necesario examinar las disposiciones que regulan el procedimiento para las reclamaciones económico-administrativas.

El artículo 90 de la Ley General Tributaria dispone que "las funciones de la Administración en materia tributaria se ejercerán con separación en sus dos órdenes de gestión, para la liquidación y recaudación, y de resolución de reclamaciones que contra aquélla gestión se susciten, y estarán encomendadas a órganos distintos". Esta es una peculiaridad organizativa de la Hacienda Pública, por la que, a diferencia del Procedimiento administrativo común, que encomienda la resolución de los recursos al superior jerárquico, en la Administración Tributaria, los recursos denominados "reclamaciones económico- administrativas" se resuelven por órganos funcional y orgánicamente separados de los órganos de gestión, que son los Tribunales Económico-Administrativos.

La Ley General Tributaria no ha desarrollado lo que se entiende por materia económico-administrativa, pero la identifica al menos con los actos de gestión tributaria (impuestos, contribuciones especiales y tasas), en el sentido mas amplio.

Es el Real Decreto-Legislativo 2795/1980, de 12 de Diciembre, por el que se articuló la Ley 39/1980, de 5 de Julio, de Bases sobre Procedimiento Económico-Administrativo, el que delimita y define la materia económico-administrativa, y así su artículo 1º, apartado uno, dispone: "Se entenderán reclamaciones económico-administrativas, tanto si en ellas se suscitan cuestiones de hecho como de derecho, las que se deduzcan en relación con las materias siguientes: a) La gestión, inspección y recaudación de los tributos, exacciones parafiscales y, en general, de todos los ingresos de derecho público del Estado y de la Administración Institucional" (La Ley 7/1985, de 2 de Abril, excluyó las Haciendas Locales).

El Reglamento de Procedimiento en las Reclamaciones Económico-Administrativas, aprobado por Real Decreto 1999/1981, de 20 de Agosto, reprodujo en su artículo segundo, las normas del Real Decreto-Legislativo 2795/1980, de 12 de Diciembre, reguladoras de la materia económica administrativa, de todo lo cual se deduce, sin la mas mínima duda, que el "Canon por ocupación del dominio público marítimo-terrestre" exigido por el entonces Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio ambiente y sus Servicios territoriales, fuera tasa o precio público era materia económico-administrativa, de modo que la liquidación que el Servicio de Costas de Alicante practicó al Ayuntamiento de Alicante, debió ser impugnada ante el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Valencia y no mediante un recurso de alzada ante la Dirección General de Costas, como se le indicó erróneamente al Ayuntamiento de Alicante.

Pero es mas, contra la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Valencia, cabía en el caso de autos recurso de alzada ante el Tribunal Económico-Administrativo Central, toda vez que los Tribunales Regionales actuaban en primera instancia, en asuntos de cuantía superior a 3.000.000 pts (R.D. 1524/1988, de 16 de Diciembre), de manera que en el caso de autos, se han omitido totalmente las dos instancias económico-administrativas.

Por último, la Base Tercera, apartado letra d) de la Ley 39/1980, de 5 de Julio, de Bases sobre Procedimiento Económico- Administrativo, dispuso que "las resoluciones del Ministro de Hacienda y del Tribunal Económico-Administrativo Central serán recurribles en vía contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional", norma competencial que ha sido respetada por la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de Julio, del Poder Judicial, y por la Ley 29/1998, de 13 de Julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

La omisión total de la vía económico-administrativa ha producido la intervención del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Valencia que era incompetente, porque la competencia correspondía a la Audiencia Nacional.

La Ley 22/1988, de 28 de Julio, de Costas, no contiene norma alguna que haya excluido específicamente los Cánones y Tasas, que regula, de la vía económico-administrativa, pues el artículo 119 que es el único que se refiere a la jurisdicción contencioso-administrativa, y que dispone: "Se declararán contrarios al interés general los actos y acuerdos que infrinjan la presente Ley o las normas aprobadas conforme a la misma, y podrán ser impugnados directamente por la Administración del Estado, autonómica o local ante los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, con petición expresa de suspensión", nada tiene que ver con la impugnación de los actos de liquidación, inspección y recaudación de cánones y tasas, pues se refiere, a la inversa, a actos de los particulares que infrinjan la Ley 22/1988, de Costas, susceptibles de impugnación por las Administraciones públicas, mencionadas.

La Sala concluye que la Sentencia, recurrida en casación, incurrió en vicios procesales graves, concretamente: Primero. No tuvo en cuenta la omisión total de la vía económico-administrativa, que esta Sala ha considerado en numerosas sentencias, como presupuesto procesal para la interposición del recurso contencioso-administrativo. Segundo. No existió, en consecuencia, acto administrativo impugnable, en los términos exigidos por el artículo 37.1 de la Ley Jurisdiccional. Tercero. No era competente el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, sino que lo era la Audiencia Nacional, por estas razones, aunque ninguna de las partes ha suscitado dicha cuestión, esta Sala Tercera esta obligada a plantearla por afectar al orden público procesal y a resolver, en consecuencia, que debe ser estimado el recurso de casación, por razones distintas a las aducidas por el Ayuntamiento de Alicante, parte recurrente, a efectos de casar y anular la sentencia de instancia, y así entrar a resolver el recurso contencioso-administrativo de instancia, estimándolo también por razones distintas a las formuladas por el Ayuntamiento de Alicante, recurrente en la instancia, acordando anular las actuaciones, para que el Servicio de Costas de Alicante notifique debidamente la liquidación, ofreciendo el recurso de reposición potestativo (Real Decreto 2244/1979, de 7 de Septiembre, y/o reclamación económico-administrativa ante el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Valencia, de conformidad con el Reglamento actualmente vigente, que es el aprobado por Real Decreto 391/1996, de 1 de Marzo, con indicación de los órganos y plazos.

No procede acordar la especial imposición de las costas de instancia, y en cuanto a las causadas en este recurso de casación que cada parte pague las suyas.

Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución

Estimar, por razones distintas a las alegadas, el recurso de casación nº 1214/1996, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE ALICANTE, contra la sentencia nº 924, dictada con fecha 15 de Diciembre de 1995, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Primera- del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 01/0002537/1993, sentencia que se casa y anula.

Estimar el recurso contencioso-administrativo nº 01/0002537/1993, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE ALICANTE, acordando retrotraer las actuaciones a efectos de que el Servicio de Costas de Alicante notifique de nuevo la liquidación impugnada, ofreciendo los recursos pertinentes que son: Recurso de reposición potestativo, regulado por el Real Decreto 2244/1979, de 7 de Septiembre, y/o reclamación económico-administrativa ante el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Valencia, regulada en el correspondiente Reglamento de Procedimiento en las Reclamaciones Económico- Administrativas, aprobado por Real Decreto 391/1996, de 1 de Marzo, con indicación de órganos y plazos.

Anular la resolución de la Dirección general de Costas que desestimó el recurso de alzada presentado por el Ayuntamiento de Alicante, contra la liquidación por Canon de ocupación del dominio público marítimo-terrestre y todas las demás actuaciones hasta la notificación, a fin de practicar una nueva en debida forma.

No acordar la expresa imposición en las costas de instancia, y en cuanto a las causadas en este recurso de casación, que cada parte pague las suyas.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. ALFONSO GOTA LOSADA, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, lo que certifico.