STS, 20 de Noviembre de 1999
| Ponente | JOSE MATEO DIAZ |
| Número de Recurso | 1791/1995 |
| Fecha de Resolución | 20 de Noviembre de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Noviembre de mil novecientos noventa y nueve.
La Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Segunda, ha visto el recurso de casación 1791/95, interpuesto por la Administración General del Estado, contra la sentencia dictada el día 22 de abril de 1994, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en su recurso 6221/92, siendo partes recurridas las Juntas Generales de Vizcaya, representadas por el Procurador don Santos de Gandarillas Carmona, bajo la dirección de Letrado, y la Excma. Diputación Foral de Vizcaya, representada por el Procurador don Julián del Olmo Ruiz, asimismo bajo la dirección de Letrado, relativo a impuesto sobre el patrimonio.
El Abogado del Estado formuló recurso directo contra el art. 4, apartado 7º de la Norma Foral 11/1991, de 17 de diciembre, publicada en el Boletín Oficial de Vizcaya correspondiente al 15 de enero de 1992, que se tramitó ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, siendo partes recurridas las Juntas Generales de Vizcaya y la Diputación Foral de Vizcaya y que finalizó por sentencia de 22 de abril de 1994, desestimatoria del recurso.
Contra dicha sentencia se preparó el presente recurso de casación por el Abogado del Estado, en el que una vez interpuesto, recibidos los autos y formalizadas sus alegaciones por las Administraciones recurridas, se señaló el día 16 de noviembre de 1999 para votación y fallo, en que tuvo lugar.
El Abogado del Estado opone un único motivo de casación, con cita del art. 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, consistente en la infracción del art. 16, párrafo 2º, de la Ley 12/1981, de 13 de mayo, del Concierto Económico del Estado con el País Vasco.
El citado precepto, que constituye la Sección 3ª, dedicada al Impuesto Extraordinario sobre el Patrimonio, es el siguiente tenor literal:
"Artículo 16. Normativa aplicable y puntos de conexión.
El Impuesto Extraordinario sobre el Patrimonio de las Personas Físicas, con el carácter de tributo concertado de normativa autónoma, se exigirá por la Diputación Foral competente de los Territorios Históricos o por el Estado, según que el contribuyente del mismo esté sujeto por el Impuesto sobre la Rentade las Personas Físicas a una u otra Administración, con independencia del territorio donde radiquen los
elementos patrimoniales objeto de tributación".
"No obstante, las Diputaciones Forales exigirán este Impuesto, durante la vigencia del presente Concierto, aplicando las normas reguladoras del mismo vigentes en territorio común, excepto en lo relativo a los modelos y plazos de presentación de las declaraciones-autoliquidaciones y las modalidades de ingreso dentro del ejercicio".
Sostiene la Administración recurrente que el precepto transcrito ha sido infringido por la sentencia impugnada, al rechazar el recurso directo interpuesto por la misma contra el artículo 4, apartado 7º, de la Norma Foral 11/1991 de la Diputación Foral de Vizcaya, aprobado en sesión plenaria por las Juntas Generales de dicho Territorio, el cual textualmente dispone que gozarán de exención en el Impuesto sobre el Patrimonio "los derechos consolidados de los partícipes en un Plan de Pensiones y de los socios de número u ordinarios de las Entidades de Previsión Social Voluntaria".
Razona que el precepto que estima infringido establece con claridad que la Diputación Foral está obligada a aplicar, en la exigencia de este impuesto, las normas reguladores del mismo vigentes en el territorio común y que el apartado 7º incurre en extralimitación competencial, al establecer un beneficio fiscal no previsto en la ley estatal 19/1991, de 6 de junio, reguladora de dicho impuesto, dado que el art. 4, apartado 5º de esta última declara exentos "los derechos consolidados de los partícipes en un Plan de Pensiones", pero no "los derechos consolidados de los socios de número u ordinarios de las Entidades de Previsión Social Voluntaria", que aparecen asimismo exentos en la norma foral impugnada.
La sentencia recurrida, en su Fundamento Tercero, razonó que las Entidades de Previsión Social Voluntaria (EPSV) fueron creadas por la Ley del Parlamento Vasco 25/1983, de 27 de octubre, a la que siguió el Reglamento 87/1984, de 20 de febrero, en base al art. 10.23 del Estatuto de Autonomía, que concedió competencia exclusiva a la Comunidad Autónoma en materia de mutualidades no integradas en la Seguridad Social.
Señala que las numerosas diferencias que existen entre las prestaciones de las EPSV y los Planes de Pensiones no trascienden en materia impositiva, pues en ésta, el tratamiento fiscal es sustancialmente idéntico, iniciándose las coincidencias en el ámbito objetivo de aplicación, puesto que el régimen tributario establecido por la Norma Foral sólo es aplicable a las prestaciones comprendidas en el art. 5, apartados 1 y 2 del Reglamento de las EPSV, en adecuación con las contingencias previstas en la Ley de Planes y Fondos de Pensiones (artículos 8-6).
Las distinciones están motivadas por el sistema de gestión y por la circunstancia de que las EPSV tengan personalidad jurídica, concluyendo el texto judicial recurrida, tras enumerar las que considera adaptaciones efectuadas por la Norma Foral que existe identidad esencial en la finalidad y tratamiento fiscal previo de los Fondos de Pensiones con las Entidades de Previsión Social Voluntaria, propias del Derecho de la Comunidad Autónoma y, que por ello, no fueron contempladas por el legislador estatal.
En sus alegaciones, la Diputación Foral rechaza el recurso, sosteniendo que la idea central de la sentencia objeto del mismo es la de que no se trata, como entiende la Administración del Estado, de establecer una exención no regulada en la normativa estatal, sino de la misma exención aplicada a un instituto económico regulado por la legislación autónoma, de la misma naturaleza jurídico-tributaria que el regulado en la legislación estatal.
Y como segundo argumento indica que en cualquier caso, en la Ley estatal 30/1995, de 8 de noviembre, de Ordenación y Supervisión de Seguros Privados, se equiparan en tratamiento fiscal los Fondos y Planes de Pensiones con las denominadas Mutualidades de Previsión Social. Y en el art. 68 de esa Ley se deja a la regulación de las Comunidades Autónomas sus Entidades de Previsión Social, que en el País Vasco ya se regularon y a las que se les dió igual trato fiscal que a los Fondos y Planes, tal y como ahora hace el Estado para las entidades de su ámbito.
Una vez más resulta obligado hacer referencia al marco legal en que se desarrollan las potestades tributarias reconocidas por la Constitución y por el Estatuto del País Vasco a los órganos normativos de dicha Comunidad.
La primera referencia es, por supuesto, a la Disposición Adicional Primera de la Constitución Española, a cuyo tenor "la Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales. La actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitucióny de los Estatutos de Autonomía".
El artículo 41, apartado 1, del Estatuto establece, a continuación, que las relaciones de orden tributario entre el Estado y el País Vasco "vendrán reguladas mediante el sistema foral tradicional de concierto económico o convenio" y el apartado 2 añade que "el contenido del régimen de Concierto Económico respetará y se acomodará a los siguientes principios y bases: a) Las Instituciones competentes de los Territorios Históricos podrán mantener, establecer y regular, dentro de su territorio, el régimen tributario, atendiendo a la estructura general impositiva del Estado, a las normas que para la coordinación, armonización fiscal y colaboración con el Estado se convengan en el propio Concierto, y a las que se dicte en el Parlamento Vasco".
Vemos, por tanto, que tras este principio general el resto del precepto define el contenido del Concierto y precisa sus condicionamientos y límites, tendentes a lograr, como ha destacado la doctrina, que no obstante la autonomía tributaria del país Vasco, su sistema impositivo se acomode a los principios generales establecidos con carácter general en la legislación estatal.
Nacen de ahí las siguientes reglas, correspondientes a las distintas instituciones forales:
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Los Territorios Históricos tienen reconocidas competencias para regular el régimen tributario, siempre que tengan en cuenta la estructura general impositiva del Estado y las normas que se fijen en la Ley del Concierto, además de las que apruebe el Parlamento Vasco.
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Las Diputaciones Forales tendrán a su cargo la exacción gestión, liquidación, recaudación e inspección de todos los impuestos, salvo los que se integran en la renta de Aduanas y los que correspondieron a los monopolios fiscales.
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Las Juntas Generales tendrán competencias para adoptar los acuerdos pertinentes con objeto de aplicar en sus respectivos Territorios las normas fiscales que el Estado decida aplicar al territorio común, estableciendo igual periodo vigencia que el señalado para éstas.
Estos principios o reglas son los que inspiran la Ley del Convierto, aprobado por la Ley de 13 de mayo de 1981, y modificado posteriormente con vigencia prevista hasta el 31 de diciembre de 2001.
La Ley del Concierto claramente reconoce a los Territorios Históricos mantener, establecer y regular sus propios tributos, diferenciándose claramente de las análogas instituciones de la Administración Local del Derecho Común del Estado, que sólo tienen autonomía en principio en orden a los gastos.
Mas ello no quiere decir que la autonomía financiera reconocida a los Territorios sea incondicionada o que carezca de límites. Por el contrario, tales condicionamientos están fijados en la Ley, de naturaleza paccionada, del Concierto, en la que se fijan las bases para el ejercicio de las potestades tributarias autonómicas vascas y sus límites.
Sería un error, como tantas veces se ha señalado, pensar que tales potestades se ejercen con plenitud y con total separación del ordenamiento estatal, pues al contrario lo hacen con arreglo a unos principios en cuya formulación participa el Estado.
No es aventurado afirmar, con la doctrina más cualificada, que lo que sustancialmente se reconoce al País Vasco es el derecho a la recaudación tributaria nacida en su propio territorio (en consonancia con el art. 156.2 CE), sin perjuicio de su obligación de contribuir a las cargas generales del Estado, en virtud del principio de solidaridad interterritorial que consagra la Constitución (vid. art. 158).
Por lo demás, el art. 4 de la Ley del Concierto desarrolla las previsiones precisas para lograr esa efectiva armonización fiscal entre los tributos que se recaudan en el País Vasco y en el territorio común del Estado. Dicha armonización está reconocida unánimemente como una de las finalidades esenciales de la citada Ley.
En este contexto la jurisprudencia de esta Sala ha tenido ocasión de pronunciarse en variadas ocasiones:
- La sentencia de 11 de febrero 1994 (de la Sección 7ª), afirmó que las disposiciones generales emanadas de las Juntas están sometidas al control de legalidad ante la jurisdicción contenciosoadministrativa.- La sentencia de 28 de octubre de 1995 resalta que la competencia tributaria. ejercida en los términos que propicia la Ley del Concierto constituye un núcleo intangible, por prescripción estatutaria, del contenido del régimen foral y que resulta ser el mínimo sin el que desaparecería la imagen misma de la foralidad, tal y como señala el fundamento 6º de la STC 76/1988, de 26 de abril, recaída en el recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, del Parlamento Vasco, conocida como ley de Territorios Históricos.
- La sentencia de 12 de septiembre de 1996 (impuesto extraordinario sobre el patrimonio de las personas físicas), destaca que este tributo se rige por la normativa común, excepto en lo relativo a los modelos y plazos de presentación de las declaraciones-autoliquidaciones y las modalidades de ingreso dentro del ejercicio, por disposición del art. 16, párrafo segundo de la Ley del Concierto.
En esta sentencia se destaca que las Normas forales no son meras disposiciones de naturaleza meramente instrumental o gestora, pues sus reglas constituyen normas sustantivas con rango y trascendencia igual a las correspondientes del Estado que no correspondan a su Parlamento.
- La sentencia de 23 de diciembre de 1996 (dictada a propósito del impuesto sobre sociedades) destaca la importancia de la Ley del Concierto en orden a los límites que introduce al poder tributario de las Haciendas Forales y destaca la armonización fiscal como un claro objetivo de la Ley.
- La sentencia de 26 de marzo de 1997 (impuesto general sobre el tráfico de las empresas) diferencia, a la luz de la Ley del Concierto, dos clases muy distintas de normas forales: 1) Tributos concertados de normativa autónoma; y 2) Tributos concertados de normativa común.
Los primeros son aquéllos que pueden ser regulados, en principio, libremente por los Territorios Históricos, aunque con numerosas limitaciones, nacidas del Estatuto de Autonomía ((arts. 41.2, a), b) y c)) y de la Ley del Concierto (arts. 3, 4 y 5).
Los segundos son aquéllos que regulándose por normas dictadas por Instituciones competentes de los Territorios Históricos (las Juntas Generales), tienen, sin embargo, que ser idénticos a los del Estado, es decir, sujetos a la normativa común.
Entre los primeros se encuentran los impuestos sobre el patrimonio extraordinario de las personas físicas y sobre la renta de las mismas, a tenor de los artículos 7.Uno y 16, párrafo 2º de la Ley del Concierto.
- La sentencia de 7 de febrero 1998 relativa a la Norma foral 8/88, de 19 de junio, de las Juntas Generales de Vizcaya, sobre incentivos fiscales a la inversión, contiene la doctrina de que la norma estableció beneficios fiscales inexistentes en el territorio común, que configuraron una diferencia efectiva de la presión tributaria global, y que asi lo reconoció la Decisión 93/137 de 10 de mayo de la Comunidad Económica Europea, por lo que debe ser declarada nula.
A la luz de cuanto hemos expuesto resulta indiscutible que el precepto impugnado transgrede la normativa común, en la que no se encuentra la exención que establece la Norma Foral.
Se han quebrantado los principios de legalidad en materia tributaria, recogido en el artículo 10.b) de la Ley General Tributaria y el principio de armonización fiscal que hemos visto está sancionado por el art. 4 de la Ley del Concierto y, específicamente para el impuesto extraordinario sobre el patrimonio, por el artículo 16 de esta última.
El argumento que utiliza la sentencia impugnada, para buscar apoyo en la justificación de la evidente transgresión producida por la norma foral, consiste en que la exención se refiere a las EPSV, creadas por eI Parlamento Vasco y desconocidas, según la sentencia, en el territorio común del Estado.
A ésto añade la Diputación Foral que la propia legislación del Estado, representada por la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados, ha terminado por reconocer este tipo de entidades con análogos beneficios fiscales.
Tales argumentos son absolutamente inconsistentes, por dos razones:
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En primer término porque como señala el Abogado del Estado dichas entidades ya existían en el territorio común con mucha antelación a la Norma Foral. Basta para demostrarlo recordar la existencia de la Ley 33/1984, de 2 de agosto, de Ordenación del Seguro Privado y el Real Decreto 2615/1985, que aprobóel Reglamento de las Entidades de Previsión Social, desarrollando el Capítulo IV de la Ley.
En el Preámbulo del Real Decreto se afirma que "La Ley 33/1984, de 2 de agosto, sobre Ordenación del Seguro Privado, en su disposición final sexta, núm. 2, establece que el Gobierno, en el plazo de un año a partir de la publicación de esta Ley, a propuesta del Ministerio de Economía y Hacienda, y en el ámbito de su competencia, desarrollará reglamentariamente los preceptos contenidos en esta Ley sobre Mutualidades de Previsión Social".
"Las Entidades de Previsión social estaban reguladas tradicionalmente por una normativa sectorial diferente del Régimen Jurídico de las entidades Aseguradoras, como eran la Ley de 6 de diciembre de 1941 y Reglamento de 26 de mayo de 1943. Por primera vez desde la Ley de Ordenación del Seguro Privado estas entidades se someten a la normativa general de las Entidades Aseguradoras y al control financiero del Ministerio de Economía y Hacienda, acabando con la tradicional competencia del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social".
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En consecuencia, no puede acogerse la tesis de la sentencia de instancia, relativa a que, de haberlas conocido, el legislador estatal les hubiera concedido las exenciones y beneficios impugnados, pues lejos de ello, al regularlas, no les reconoció los mismos.
Ni la remisión a las normas del tributo en el territorio común, que expresamente recoge la Ley del Concierto, ni la armonización fiscal, suprema aspiración de ésta, se cumplirían de aceptarse la tesis de la sentencia impugnada.
En consecuencia, procede estimar el recurso, sin declaración de condena en las costas del recurso, a los efectos del art. 102.2 de la Ley de la Jurisdicción.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español.
Que estimando el recurso de casación interpuesto por el Sr. Abogado del Estado, contra la sentencia dictada el día 22 de abril de 1994 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del País Vasco, en su recurso 1791/95, en el que son partes recurridas la Excma. Diputación Foral de Vizcaya y las Juntas Generales del mismo Territorio, la casamos y declaramos no ser conforme a Derecho y anulamos el apartado 7º del artículo 4 de la Norma Foral 11/1991, de 17 de diciembre, del Impuesto sobre Patrimonio, en el inciso "y de los socios de número u ordinarios de las Entidades de Previsión Social Voluntaria", quedando subsistente el resto del apartado.
Sin condena en las costas del recurso ni en las de la instancia.
Publíquese este fallo en el Boletín Oficial del Estado a los efectos previstos en el artículo 72.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, así como en el Boletín Oficial del Territorio Histórico de Vizcaya.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. José Mateo Díaz, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Segunda) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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STS, 15 de Abril de 2002
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