STS, 19 de Abril de 2006

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sección Segunda, dictó Sentencia, el veinticinco de enero de dos mil, en el Recurso número 3.826 de 1.996 , en cuya parte dispositiva se establecía: "Estima en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación del Ayuntamiento de Granada contra la Orden de la Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Andalucía, de fecha 4 de Septiembre de 1.996, por la que desestimaba "la reclamación previa a la vía judicial civil que se deduce del Decreto de la Alcaldía de Granada de 18 de Enero de 1.996 ; y en consecuencia se anula el acto impugnado por ser contrario a derecho. No hace especial pronunciamiento sobre las costas causadas".

En escritos de cuatro de febrero de febrero de dos mil, el Letrado Don Antonio Quirós Roldán, en nombre del Ayuntamiento de Granada, y el Letrado de la Junta de Andalucía, interesaron se tuvieran por presentados los recursos de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha veinticinco de enero de dos mil .

La Sala de Instancia, por Providencia de catorce de febrero de dos mil, procedió a tener por preparados los Recursos de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.

En escrito de dieciséis de marzo de dos mil, el Procurador Don José de Murga y Rodríguez, en nombre y representación del Excmo. Ayuntamiento de Granada, procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Auto de siete de marzo de dos mil dos , en cuanto a los motivos primero y segundo, fundados en el artículo 88.1 apartados a) y c), de la Ley Jurisdiccional , y declarar la inadmisión respecto al tercero de los motivos de casación, aducido al amparo del artículo 88.1.d de la mencionada Ley .

La Sala, por Auto de dieciocho de abril de dos mil , acuerda declarar desierto el recurso de casación preparado por la Junta de Andalucía, contra la resolución dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en los autos 2826/96.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día cinco de abril de dos mil seis, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martínez-Vares García, Magistrado de Sala

El presente recurso extraordinario de casación que la Sala resuelve se interpone frente a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, de veinticinco de enero de dos mil que estimó en parte el recurso contencioso administrativo núm. 3.826/1996 seguido por el Excmo Ayuntamiento de Granada contra la Orden de la Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Andalucía de cuatro de septiembre de mil novecientos noventa y seis que desestimó la reclamación administrativa previa a la vía judicial civil contenida en el Decreto de la Alcaldía de Granada de dieciocho de enero de mil novecientos noventa y seis Orden que a su vez disponía que fuese notificada a la Alcaldía de Granada para que si a su derecho convenía formulase demanda ejercitando la acción civil correspondiente ante el Juzgado de Primera Instancia al que por turno de reparto le correspondiese.

Para la mejor compresión de lo acaecido en el recurso conviene hacer mención de lo que a continuación se expone: La Alcaldía de Granada adoptó un Decreto fechado el dieciocho de enero de mil novecientos noventa y seis en el que dispuso "ejercer acciones administrativas y judiciales contra la Universidad de Granada, por haber procedido a enajenar los terrenos de la Escuela Normal del Profesorado de E.G.B., sitos en C/ Gran Vía de Colón, y sirva este Decreto para exigirle la resolución de la venta y la reversión de tales terrenos con carácter inmediato al Ayuntamiento con todas sus pertenencias y accesiones, por haberse desafectado y dejado de cumplirse la condición modal que presidió la transmisión que se hizo en su día; con advertencia a la Universidad de que el Ayuntamiento ejercerá la acción judicial oportuna en su contra en el caso de no atender la anterior exigencia". En el segundo punto el Decreto añadía "comuníquese la presente resolución a la Junta de Andalucía, a efectos de constancia por su cualidad de adquirentes según la escritura de 22 de febrero de 1993" y en el tercero de sus apartados agregaba "comuníquese, igualmente, el presente Decreto al Sr. Registrador de la Propiedad nº uno de los de Granada, para que tome nota de la oposición municipal a la inscripción practicada por la Junta de Andalucía de la finca a que venimos haciendo referencia".

Los antecedentes de esa decisión se encontraban en el Acuerdo de la Comisión de Fomento del Ayuntamiento de Granada de ocho de enero de mil novecientos veintitrés que decidió interesar del Excmo Sr. Ministro de Instrucción Pública "la construcción de un edificio en Granada para Escuela Normal de Maestros haciendo constar en la solicitud, su evidente necesidad y ofreciendo al Estado como solar al efecto, el preciso en los terrenos del Triunfo". Ese Acuerdo fue hecho suyo dos días después por la Comisión Permanente del Ayuntamiento de Granada.

Con fecha veintidós de febrero de mil novecientos noventa y tres se eleva a escritura pública la permuta formalizada entre la Universidad de Granada y la Junta de Andalucía, Dirección General de Patrimonio, del edificio conocido por la "Normal" sito en Gran Vía, 54-56, propiedad de la Universidad, y de dos inmuebles en Granada el primero en la calle de la Duquesa núm. 22 y el segundo en la calle Santa Lucía s/n propiedad de la Junta de Andalucía, valorándose mutuamente los precios de los bienes urbanos permutados en la suma de 989.096.832 pesetas.

La Junta de Andalucía, Consejería de Economía y Hacienda, dictó la Orden de cuatro de septiembre de mil novecientos noventa y seis por la que desestimó la que denominó reclamación administrativa previa a la vía judicial civil contenida en el Decreto de la Alcaldía de Granada de dieciocho de enero de mil novecientos noventa y seis desestimando la misma y disponiendo, como ya expusimos en el anterior fundamento de Derecho, que se notificase al Sr Alcalde del Ayuntamiento de Granada para que si a su derecho conviniere formulase demanda ejercitando la acción civil correspondiente, ante el Juzgado de Primera Instancia, de los de la ciudad de Granada, que por turno de reparto correspondiere.

Este fue el acto recurrido ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, demandando el Ayuntamiento granadino tanto a la Junta de Andalucía como a la Universidad de Granada, según expuso en el primero de los fundamentos de Derecho de su demanda, y solicitando que se dictase Sentencia declarando "la procedencia de la reversión del bien objeto del recurso con anulación de los actos, contratos e inscripciones registrales existentes, declarando el derecho del Ayuntamiento de Granada a recuperar el referido inmueble en C/ Gran Vía 54-56, Edificio "La Normal" en Granada". En los autos no compareció la Universidad que no fue emplazada.

Antes de dictar Sentencia la Sala mediante Providencia de diecinueve de noviembre de mil novecientos noventa y nueve procedió a oír a las partes utilizando para ello el art. 43.2 de la Ley de la Jurisdicción , sometiéndoles la siguiente cuestión "habida cuenta de que el acto impugnado (Orden de la Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Andalucía de 4 de septiembre de 1.996, que desestimó la reclamación administrativa previa a la vía jurisdiccional civil que se deduce del Decreto de la Alcaldía de Granada de 18 de enero de 1996 ) pudiera ser nulo de pleno derecho por incompetencia manifiesta del órgano para resolver como reclamación previa lo que en realidad sólo era una mera comunicación de lo acordado por el Ayuntamiento en orden al posible ejercicio de acciones administrativas y judiciales contra la Universidad de Granada, y, que, por tanto, no afectaba directamente a dicha Consejería procede al no haberse invocado tal posible motivo de nulidad por la defensa del Ayuntamiento plantear esta cuestión".

La Sentencia de instancia en el fundamento de Derecho primero, y en el tercero de sus párrafos, señala lo que sigue: "El Ayuntamiento demandante, en su afán de zanjar la polémica cuestión que enfrenta a las diferentes Administraciones implicadas, y obviando que la parte dispositiva del Decreto de la Alcaldía nunca acordó ejercer acciones administrativas o judiciales contra la Administración Autonómica (sólo dispuso que se le notificara a efectos de constancia, según se ha dicho antes) sino contra la Universidad de Granada, por haber procedido a desafectar y a enajenar los terrenos de la Escuela, interpuso el presente recurso jurisdiccional, en el que curiosamente se señala como Administración codemandada a dicha Universidad, pese a ser la principal afectada por el requerimiento efectuado a la misma mediante el Decreto de la Alcaldía, tendente a la resolución de la permuta y a la reversión de los terrenos".

Y añade a lo anterior que "la base argumental del recurso radica, en síntesis, en la estimación de que el acto impugnado no es ajustado a derecho en la medida en que deniega el derecho del Ayuntamiento a la reversión del inmueble, con la consiguiente y previa anulación de todos los actos, contratos e inscripciones registrales existentes, y ello porque aún admitiendo que se hubiera efectuado una donación del Ayuntamiento al Estado en el año 1.923, ésta sería nula por defecto de forma, al no haberse elevado a escritura pública; añadiendo que, al margen de lo anterior, en todo caso, al tratarse de una donación modal, el incumplimiento del fin establecido implicaba, de acuerdo con Jurisprudencia del Tribunal Supremo (entre otras, la sentencia de 28 de Abril de 1.993 ) la reversión del bien".

Saliendo al paso de esas alegaciones de la Corporación municipal la Sentencia en el segundo de los fundamentos mantiene que "antes de entrar en el examen de la nulidad de la Orden por el motivo planteado por la Sala, debe consignarse brevemente la improcedencia de admitir el anterior argumento del Ayuntamiento, pues, so pretexto del principio constitucional invocado y al amparo del antiformalismo se configuraría un sistema procesal aberrante, llegando a situaciones jurídico- procesales, como la aquí existente, en las que la parte que debe ostentar la condición de demandada principal no figura como tal, por no haberlo sido con ese carácter (con la agravante en el proceso contencioso-administrativo de no haber sido la autora del acto cuya revisión jurisdiccional se solicitó) y en cambio, si aparece quien por ver afectados sus derechos, al ser causahabiente de aquélla, solo puede comparecer en el proceso como interviniente adhesivo en defensa de tales intereses".

Finalmente también en el segundo de los fundamentos de Derecho la Sentencia concluye que "Partiendo de lo expuesto y habida cuenta que la claridad del contenido del Decreto de la Alcaldía excluye cualquier duda interpretativa sobre la destinataria de los efectos de lo allí acordado (la Universidad de Granada) no cabe sino concluir, al amparo del artículo 62.1 b) de la Ley 30/92 de 26 de Noviembre , en la manifiesta nulidad de pleno derecho de la Orden de la Consejería por cuanto que arrogándose una competencia que no tenia, en lugar de limitarse a darse por enterada del contenido del Decreto y estar a la espera de las posibles acciones judiciales que el Ayuntamiento entablase frente a la Universidad, personándose en su caso en el proceso como parte interesada, entró a resolver la cuestión de fondo suplantando al órgano que legítimamente debía resolver, y que no es otro que la referida Universidad de Granada".

Como consecuencia de lo anterior la Sentencia estimó en parte el recurso y declaró nula la Orden de la Consejería de Economía y Hacienda recurrida.

Frente a la Sentencia antes mencionada recurrió en casación el Ayuntamiento de Granada. Por Auto de la Sección Primera de esta Sala de siete de marzo de dos mil dos se rechaza el tercero de los motivos planteados y se admiten los dos primeros.

El inicial se acoge al apartado a) del núm. 1 del art. 88 de la Ley de la Jurisdicción denunciando defecto en el ejercicio de la Jurisdicción cuando pese a tener Jurisdicción, y habiéndola aceptado, la Sala en la Sentencia deja de conocer de un asunto de fondo arguyendo motivos procesales inexistentes, con infracción de los artículos 2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial en relación con el 117.3 y 24.1 de la Constitución .

Según el motivo la Sala de instancia ha hecho dejación de sus potestades de enjuiciamiento, declinando conocer del fondo del asunto y reenviando a las partes a un nuevo proceso en el que se alegará cosa juzgada. Se avoca al Ayuntamiento a un nuevo pleito para que demande de nuevo a las dos Administraciones que llevaron a cabo el negocio jurídico que aquél impugnó sobre un bien que a su juicio le debía revertir. Si se demandó a la Universidad también se hizo con el adquirente del bien. Se demandó a ambas administraciones.

Los artículos que invoca como infringidos el motivo son según se ha expuesto el art. 2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial que dispone que "el ejercicio de la potestad jurisdiccional, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados en las leyes y en los tratados internacionales.

2. Los Juzgados y Tribunales no ejercerán más funciones que las señaladas en el párrafo anterior, las de Registro Civil y las demás que expresamente les sean atribuidas por ley en garantía de cualquier derecho".

Añade al anterior los artículos de la Constitución 117.3 y 24.1 de la misma. El primero de ellos que dispuso que "el ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las leyes, según las normas de competencia y procedimiento que las mismas establezcan" sirve de inspiración al antes mencionado art. 2 de la Ley orgánica que le reproduce en parte y el art. 24.1 señala que "todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión".

Pues bien con estos mimbres jurídicos, únicos utilizados por el motivo, la Sentencia no puede ser atacada en casación, porque de los mismos no se desprende infracción alguna que la Sentencia haya cometido, y menos, como se pretende, que la misma haya incurrido en defecto de Jurisdicción como dispone el artículo 88.1.a) de la Ley de la Jurisdicción .

Y no lo ha hecho porque la Sentencia resolvió en los términos en que la cuestión quedó planteada, desde el momento en que la Sala propuso a las partes, utilizando el cauce previsto por el art. 43.2 de la Ley de la Jurisdicción de 1956 , la causa de nulidad en que pudo haber incurrido la Orden recurrida. La decisión de la Sala fue conforme a Derecho cuando utilizando el artículo 62.1.b) de la Ley anuló la Orden pronunciada por la Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Andalucía por dictarla un órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia, en tanto que no era la Administración requerida y llamada a pronunciarse sobre la reversión de un bien cedido en su día a la Administración Educativa del Estado y que transferido a la Administración Autonómica del ramo, ésta había dispuesto de él sin contar con el ente local que previamente, y muchos años atrás, lo cedió gratuitamente para la construcción de un centro destinado a la formación de maestros. Tanto más cuanto que a la Consejería mencionada el Ayuntamiento le remitió el Decreto de la Alcaldía a efectos meramente informativos, en tanto que tercero que había recibido el bien objeto de permuta, y sobre el que iba a recaer el posible litigio que se anunciaba.

Con esa decisión tampoco la Sala conculcó el derecho a la tutela judicial efectiva que esgrime el Consistorio granadino puesto que la decisión adoptada no le produjo indefensión, y fue una medida que pretendía resolver la cuestión que se había planteado en la forma en que quedó definitivamente fijado el debate por parte del Tribunal de instancia. Cuestión bien diferente es que la respuesta no satisfaga el interés de la demandante en la instancia y ahora recurrente en este recurso, pero eso no es óbice para desestimar el mismo, sobre todo cuando el Ayuntamiento pudo evitar el proceso contando como lo hacía con sus servicios jurídicos que debieron ser capaces de evidenciar el error en que incurría la decisión que se les notificó, y que no respondía a la finalidad con la que aquella se comunicó ni era la Administración que respondía aquella a la que el propio Ayuntamiento consideraba responsable de la decisión que a su juicio le perjudicaba.

En consecuencia el motivo debe rechazarse.

El segundo de los motivos que la Sala aceptó considera que se produjo infracción de las normas de la Sentencia por incongruencia por omisión del fallo, apartado c), del núm. 1 del art. 88 de la Ley .

La Junta tomó la petición como una reclamación previa a la vía jurisdiccional civil y así lo expuso, pero luego, la recurrente, convencida de que se trataba de un contrato administrativo dice interpuso el recurso contencioso administrativo. Alega como infringidos los artículos 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 43.1 y 80 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa .

A juicio de la Corporación recurrente no desvirtúa la incongruencia que denuncia en la Sentencia el planteamiento por la Sala al amparo del art. 43.2 de la Ley de la Jurisdicción de la posible nulidad por incompetencia material y manifiesta de la Junta de Andalucía para resolver.

El motivo igual que el precedente debe rechazarse.

La Sala no incurrió en incongruencia sino que resolvió la cuestión de acuerdo con el planteamiento en que finalmente derivó el litigio desde el momento en que de oficio cuestionó la validez de la orden recurrida que entendió que era nula de pleno derecho y así lo declaró. Las razones por las que ello ocurrió se expusieron en el fundamento de Derecho anterior, pero lo que no puede cuestionarse es la congruencia de la Sentencia que resolvió la cuestión del modo señalado, lo que vedaba cualquier otro pronunciamiento que, por otra parte, no era posible.

Al desestimarse el recurso procede de conformidad con lo prevenido en el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción hacer expresa condena en costas a la recurrente.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN