La autonomia local en la legislacion urbanistica de la comunidad autonoma de castilla y leon: algunos aspectos...
| Autor | Pedro Mateo Gonzalez Gonzalez |
| Cargo | Asesor Jurídico del Ayuntamiento de Valladolid (Excedente) |
La autonomia local en la legislacion urbanistica de la comunidad autonoma de castilla y leon: algunos aspectos controvertidos
Como consecuencia de la Sentencia del Tribuna Constitucional 61/1997 (que, no olvidemos, arrebató al Estado la mayor parte de competencias que ostentaba en materia urbanística para cedérselas a las Comunidades Autónomas), la Comunidad Autónoma de Castilla y León se vio obligada a asumir las competencias en materia de urbanismo y ordenación del territorio que hasta esa fecha ostentaba, en su mayor parte, la Administración Estatal. A tal fin, se promulgaron dos importantes leyes que, por primera vez en la historia de esta Comunidad, permiten una regulación propia y completa del urbanismo; estas dos leyes son: la Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio de Castilla y León y la Ley 5/1999, de 5 de abril, de Urbanismo de Castilla y León.
Esta regulación, no obstante, plantea algunos aspectos discutibles, sobre todo, desde el punto de vista del principio constitucional de Autonomía Local, recogido en los artículos 137 y 140 de la Constitución y que van a ser objeto de este trabajo.
Para comenzar este estudio vamos a tratar de hallar el concepto de autonomía local, si es que existe, en la legislación positiva de la Comunidad. En este sentido, empezaremos por examinar el Estatuto de Autonomía de Castilla y León, aprobado por Ley Orgánica 4/1983, de 25 de febrero, y que fue reformado posteriormente por la Ley Orgánica 4/1999, de 8 de enero: en su artículo 25, se limita a reproducir fielmente el Texto Constitucional, limitándose a reconocer la autonomía plena de municipios y provincias, para la gestión de sus intereses. No obstante, en su artículo 26 (al referirse a las relaciones de los entes locales con la Comunidad Autónoma) apunta brevemente algunos principios propios de la autonomía local, como son el Principio de Coordinación Interterritorial y el del respeto al ámbito competencial propio de la Administración Local:
"La Comunidad Autónoma y las Entidades Locales ajustarán sus relaciones recíprocas a los deberes de lealtad e información mutua, colaboración, coordinación, centralización y solidaridad interterritorial, respeto a los ámbitos competenciales respectivos... La Comunidad Autónoma coordinará las funciones de las Diputaciones Provinciales y demás Entidades Locales que sean de interés general comunitario".
Con posterioridad al Estatuto de Autonomía, la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León, reconoce expresamente la autonomía de las provincias y municipios de la Comunidad:
- El artículo 1.1 reconoce con carácter general la autonomía local en la organización territorial de la Comunidad.
- El artículo 2.1 reconoce, en virtud de esta autonomía, la capacidad del municipio para gestionar sus propios intereses.
- El artículo 5 se refiere a la provincia, y en su párrafo 1.º, también la reconoce autonomía para la gestión de sus intereses. En su párrafo 3.º, al señalar los fines básicos que deben perseguir la institución provincial menciona, entre ellos, "el de colaborar en la tarea de coordinación de la Administración Local con la de la Comunidad Autónoma y la del Estado.
Sin embargo, es en el Capítulo V del Título IX de esta Ley de Régimen Local donde se recoge con bastante detalle una técnica fundamental para la aplicación del Principio de Autonomía Local, cual es la Coordinación.
Así, en el artículo 102 se afirma que "la cooperación y coordinación de la Comunidad Autónoma con las Entidades Locales se llevará a cabo de acuerdo con lo establecido en la Ley de Bases de Régimen Local y en esta Ley".
Llama poderosamente la atención el artículo 103, que consciente o inconscientemente, menciona una diferencia fundamental entre el Principio de Cooperación y de Coordinación, cual es el carácter voluntario que preside la cooperación, frente al carácter impuesto que se da en la coordinación (Ref.).
Es en el artículo 104 donde se regula extensamente el Principio de Coordinación, indicando sus fines y los supuestos en que debe darse:
"La Comunidad Autónoma de Castilla y León para asegurar la coherencia de actuación de las distintas Administraciones Públicas, coordinará las funciones propias de las Entidades Locales, especialmente de las Diputaciones Provinciales, en los siguientes supuestos:
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Cuando las actividades y servicios de las Entidades Locales transciendan el interés propio de los mismos.
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Cuando las actividades o servicios locales incidan o condicionen de forma relevante los intereses de la Comunidad Autónoma o condicionen la programación o planificación de la Junta de Castilla y León en materia de su competencia.
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Cuando los servicios o actividades de la Administración de la Comunidad Autónoma y de las Entidades Locales sean concurrentes o complementarios".
Sin embargo, llama poderosamente la atención, por su extraña redacción, el párrafo I del artículo 105:
"La coordinación será subsidiaria de la cooperación voluntaria y sólo se utilizará en el caso de que ésta no permita asegurar la coherencia en la actuación de las dife-rentes Administraciones Públicas o si es inadecuada en función de las características de la tarea pública de que se trate...".
Si nos atenemos a la redacción literal de este párrafo I, tenemos que deducir forzosamente que las relaciones entre la Comunidad Autónoma y la Administración Local se tienen que basar, primeramente, en el Principio de Cooperación, mientras que el Principio de Coordinación tendría un carácter subsidiario, aplicándose solamente en los supuestos del artículo 104 antes señalados. Sin embargo, a este párrafo I se le añade un inciso, que altera profundamente el sentido de este párrafo y, así, se afirma que la coordinación también se aplicará "cuando las características de la tarea pública de la que se trate la haga inadecuada" (se entiende a la cooperación). Al añadir esta frase tan imprecisa y vaga, entendemos que la coordinación pierde ese carácter subsidiario, suplantando el carácter predominante que, aparentemente, tenía el Principio de Cooperación.
En el párrafo II de este mismo artículo 105, se menciona los medios de que dispone la Comunidad Autónoma para llevar a cabo la coordinación con la Administración Local:
"La coordinación se realizará a través de los planes sectoriales que contendrán los criterios de actuación, los objetivos y prioridades, y en su caso, los instrumentos orgánicos, funcionales y financieros, según la materia de que se trate, así como la duración de los mismos".
El párrafo IV de este mismo artículo se refiere a los efectos inmediatos que la aplicación de la coordinación va a tener sobre las actuaciones municipales en materia de ordenación del suelo:
"Las Entidades Locales ejercerán sus facultades de programación, planificación y ordenación de los servicios o actividades de su competencia en el marco de las previsiones contenidas en los respectivos planes" (se entiende planes sectoriales). Es decir, que los Planes Sectoriales de la Comunidad Autónoma vinculan a los Planes Municipales de Ordenación Urbana, pero sin especificar el carácter de esta vinculación: positiva o negativa.
Creemos que, al utilizar la Ley, la expresión "en el marco de las previsiones contenidas en los respectivos planes", se quiere indicar que esta vinculación es de carácter negativo: no se trata tanto de desarrollar concretamente los planes sectoriales, es decir, que los planes municipales sean una prolongación de éstos, sino, por el contrario, que los planes municipales no puedan oponerse a las disposiciones contenidas en los planes sectoriales.
El artículo 107 permite que la Comunidad Autónoma utilice una técnica excepcional para asegurar que la coordinación se lleve a cabo aun cuando la Entidad Local se oponga a lo establecido en los planes sectoriales: nos estamos refiriendo a la subrogación sustitutoria.
En resumen, ni el Estatuto de Autonomía ni la Ley de Régimen Local de Castilla y León explica el concepto que tienen de Autonomía Local, simplemente menciona su existencia. Sin embargo, esta última Norma recoge detalladamente la técnica de coordinación que es un componente fundamental del Principio de Autonomía Local. Entre las características que podemos destacar de esta regulación, mencionaremos las siguientes:
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La nítida distinción que la Ley hace entre cooperación y coordinación: voluntaria, la primera e impuesta, la segunda.
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La aparente primacía al Principio de Cooperación sobre el de Coordinación, aunque como hemos mencionado anteriormente, esta primacía, en la práctica, corresponde al Principio de Coordinación.
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Que la coordinación se realizará a través de los planes sectoriales que apruebe la Comunidad Autónoma y en donde encontraremos criterios, objetivos, prioridades...
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Estos planes sectoriales vincularán a los planes urbanísticos municipales con una vinculación que, en nuestra opinión, es de carácter negativo.
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Por último, y teniendo en cuenta que la coordinación tiene un carácter forzoso, la posibilidad de que esta vinculación se imponga por la Comunidad Autónoma, cuando la Entidad Local no ajuste voluntariamente su conducta a las disposiciones de los planes sectoriales, a través de la subrogación sustitutoria.
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