STS, 23 de Mayo de 2006

Con fecha 15 de octubre de 2003 por la Audiencia Nacional se dictó Sentencia en cuyo fallo se estimaba parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad MIDAT MUTUA, Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, contra resoluciones del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, relativas a auditoria practicada a la citada entidad.

Notificada dicha Sentencia en debida forma, por la entidad MIDAT MUTUA y por el Abogado del Estado en la representación que ostenta se anunció la preparación de recurso de casación.

En virtud de Providencia de la Audiencia Nacional de 19 de noviembre de 2003 se tuvieron por preparados los recursos de casación, emplazandose a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.

En 2 de enero de 2004 por la entidad MIDAT MUTUA se formalizó la interposición del recurso de casación.

Por el Abogado del Estado en la representación que ostenta se presentó escrito en 10 de marzo de 2004 en el que manifestaba no sostener el recurso de casación preparado.

Mediante Providencia de 16 de febrero de 2005 se admitió el recurso de casación interpuesto, habiendo manifestado el Abogado del Estado su oposición al mismo.

Tramitado el recurso en debida forma, señalose el día 16 de mayo de 2006 para su votación y fallo en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano Baena del Alcázar, Magistrado de Sala

Se refieren las pretensiones de las partes en este proceso a auditoría practicada a Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social. En su momento se ordenó por la autoridad competente del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que se practicase a la Mutua actora ante el Tribunal a quo y luego en casación auditoría sobre las operaciones del ejercicio de 1997 y los estados financieros a 31 de diciembre de 1997.

Realizadas las actuaciones oportunas, por Resolución del Secretario de Estado de Seguridad Social de 3 de julio de 2001 se aprobó el informe de la auditoría y, notificada esta Resolución, por la Mutua se interpuso recurso en vía administrativa ante el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, que fue expresamente desestimado en 18 de abril de 2002. Contra los actos administrativos anteriores la Mutua interpuso recurso contencioso administrativo.

La Sentencia de la Audiencia Nacional estimó parcialmente el recurso interpuesto. En los Fundamentos de Derecho de esta Sentencia, que son de cierta extensión y complejidad, se estudian con detalle las distintas alegaciones de la demanda, tras hacer unas consideraciones generales sobre las potestades administrativas para realizar actividades de intervención y por ende practicar auditorías de este carácter a las Mutuas, dada su condición de entidades colaboradoras en la gestión de la Seguridad Social.

La estimación parcial del recurso se debe a que se acogen, al menos en parte, dos alegaciones de la demanda, lo que se refleja en el fallo al declararse la nulidad de las ordenes de ajuste de los asientos contables correspondientes si bien con determinadas precisiones, mientras que en cambio las demás alegaciones son desestimadas. Sin embargo estas desestimaciones son ahora de interés desigual porque la Mutua se aquieta con varias de ellas, y en cambio combate procesalmente las demás en este recurso de casación.

En cuanto a las alegaciones estimadas la primera de ellas se refiere a gastos de mantenimiento del Servicio de Prevención, Recuperación y Rehabilitación por importe de 14.050.091 pesetas en el ejercicio de 1997. La Resolución aprobatoria de la auditoría entiende que con el 80% de los excedentes la Mutua sólo puede financiar inversiones, y no este tipo de gastos. Sin embargo el Tribunal a quo se atiene a la doctrina de nuestra Sentencia de 26 de enero de 2002 , que reitera declaraciones jurisprudenciales anteriores, según la cual el artículo 18 de la Orden de 2 de abril de 1984 debe interpretarse conjuntamente con lo dispuesto por el artículo 32,1 del Real Decreto 1509/1976, de 21 de mayo , a cuyo tenor los excedentes pueden destinarse a gastos de conservación y mantenimiento de los centros. En consecuencia con ello se acoge la alegación, aunque sólo parcialmente, pues se considera que el gasto de que se trata no puede referirse validamente a atenciones de personal ordinarias o extraordinarias, lo que se refleja en el fallo.

La segunda alegación estimada se refiere a cantidades por importe de 18.583.035 pesetas, abonadas a personal jubilado, siendo así que en el caso de cada una de las personas afectadas las cuantías exceden del límite máximo de las pensiones públicas. Contra lo que se entiende en el informe de la auditoría, la Audiencia Nacional declara, apoyándose en Sentencias del Juzgado de lo Social y de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que estos complementos no tienen el carácter de pensiones públicas. Con este fundamento se acoge la alegación, salvo por lo que se refiere a un determinado señor que no recurrió ante la jurisdicción laboral. A dicho señor se le aplica el criterio de la Resolución que aprueba la auditoria, que es el mantenido por nuestra jurisprudencia ( Sentencias de 25 de marzo de 1999 y 10 de marzo de 2000 entre otras). Como sucede respecto a la primera alegación acogida, la declaración en este sentido se refleja en el pronunciamiento del fallo.

Sin embargo, como se ha dicho, salvo estas dos se desestiman todas las demás alegaciones de la Mutua actora. Refiriéndose en primer lugar a las desestimaciones que luego no fueron impugnadas en casación y con las que por tanto se aquieta la Mutua, son las siguientes. En primer lugar la que se refiere a gastos que no corresponden al ejercicio de 1997, pues la auditoría se refiere también a los estados financieros a 31 de diciembre de dicho año que reflejan gastos anteriores. También se desestima la argumentación relativa a que no se han valorado las alegaciones formuladas y los documentos presentados en vía administrativa, pues el Tribunal a quo entiende que se tuvieron en cuenta aunque no todas se aceptaron. Tampoco se acogen las alegaciones que versan sobre aportaciones de la Mutua a una fundación privada y a la entidad Fomento del Trabajo Nacional porque no se trata de organismos de la Seguridad Social pública, y los gastos no se han contabilizado en el epígrafe correspondiente.

Asimismo se desestiman otras tres alegaciones. Una de ellas versa sobre la cantidad de 1.205.691 pesetas abonadas en concepto de "leasing" a Banca Catalana, pues se aporta la justificación del pago pero no se fundamenta ni acredita la necesidad del gasto. Por la misma razón no se acoge la alegación que se refiere a facturas por gastos de formación preventiva, si bien en este caso resulta que además las fechas de las facturas no coinciden con el periodo auditado. Por último se desestima la alegación que se refiere a la orden que se imparte a la Mutua de que se ajuste a la normativa aplicable. Contra lo que se alega, aprecia la Audiencia Nacional que esta orden no es excesivamente genérica y es conforme a derecho al limitarse a recordar obligaciones legales.

Pero, como se ha avanzado, no son estas las únicas alegaciones que no se acogen. También se desechan otras con cuya desestimación la Mutua no se aquieta, por lo que sobre las declaraciones correspondientes versa el presente recurso de casación. Estas otras declaraciones se refieren todas ellas a cuestiones concretas de los asientos contables, salvo una que es de carácter general. En ella se mantiene que se ha incurrido en caducidad al tramitar el procedimiento de auditoria, por haberse dictado la Resolución cuando había finalizado el plazo para ello. No se acoge porque la Audiencia Nacional entiende que no es aplicable el artículo 43,4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , ya que no hay establecido un plazo máximo de terminación del procedimiento, declaración que se hace remitiendo a Sentencias anteriores del mismo Tribunal. Se distingue además entre la inexistencia de plazo general, y el plazo de emisión del informe previo a la Resolución de aprobación de la auditoria, a no confundir con el anterior.

Otras alegaciones desestimadas versan sobre asientos contables relativos a prima de jubilación abonada a un médico de la Mutua, que se jubiló a los 70 años; a compra de material para evitar riesgos laborales, luego entregado a las empresas; a cantidades abonadas a las empresas para compra de material de prevención; y a gastos derivados de la utilización por la Mutua de bienes de su propio patrimonio histórico con objeto de cumplir fines de la Seguridad Social. Desde luego en todos los casos se razona sobre las irregularidades en que incurrió la Mutua, que dan lugar a que sea ajustada a derecho la actuación administrativa al ordenar la rectificación de asientos contables.

De acuerdo con cuanto acaba de exponerse se dicta un fallo estimando parcialmente el recurso, ya que se declara la nulidad de la orden de rectificación de asiento contable relativo a gastos de mantenimiento del Servicio de Prevención, Recuperación y Rehabilitación por importe de 14.050.091 pesetas, a modificar en ejecución de Sentencia excluyendo los gastos de personal si se hubieran incluido. Igualmente se declara la nulidad de la orden de rectificación de asientos que se refieren a complementos de pensiones abonados a que antes se ha hecho referencia. Se desestiman en cambio las demás pretensiones procesales.

Contra esta Sentencia interpone recurso de casación la Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales invocando hasta seis motivos, los cinco primeros al amparo del apartado d) del artículo 88,1 de la Ley de la Jurisdicción y el sexto de acuerdo con el apartado c) del mismo precepto. Comparece como recurrido el Abogado del Estado en la representación que le es propia, quien también preparó recurso de casación ante la Audiencia Nacional pero manifestó después no sostener su posición procesal de recurrente.

Comenzando por el estudio del sexto motivo, ya que la infracción denunciada en el mismo es de carácter procesal, es de tener en cuenta que en él se mantiene que se han infringido las normas reguladoras de la Sentencia y las que se refieren a los actos y garantías procesales, habiéndose causado indefensión, con cita expresa del artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y el artículo 24 de la Constitución , además de los artículos 43,1 y 80 de la Ley Jurisdiccional .

La tesis procesal sostenida en el motivo es que el Tribunal a quo incurrió en incongruencia omisiva o ex silentio, ya que no se pronunció respecto a unas alegaciones que versan sobre determinados asientos contables por importe de 5.887.352 de pesetas y 5.081.827 pesetas respectivamente. Por ello, al desestimar todas las alegaciones menos las expresamente acogidas, el fallo no está debidamente fundamentado. A la tesis mantenida responde el Abogado del Estado en el escrito de oposición al recurso que, a más de que las cantidades no alcanzan la cuantía propia de la casación, sobre estos asientos contables la Mutua no aportó datos suficientes que permitieran un enjuiciamiento respondiendo a la alegación.

Entiende la Sala que debe compartirse el razonamiento del Abogado del Estado, especialmente teniendo en cuenta que las cantidades son inferiores a la cuantía propia de la casación, porque desde luego el Tribunal a quo no estaba obligado a responder a todas y cada una de las alegaciones, tanto más cuanto que esas alegaciones se formularon pero no se justificaron de la forma necesaria. Por tanto debe desecharse o no acogerse el sexto motivo de casación que se invoca.

Refiriéndose ahora a los motivos invocados al amparo del artículo 88,1, apartado d) de la Ley de la Jurisdicción , en el motivo primero se alega infracción del artículo 192,2 de la Ley General Presupuestaria, texto refundido aprobado por Real Decreto legislativo 169/1998, de 23 de septiembre según la redacción que le fue dada por la Ley 50/1998, de 30 de diciembre , y del artículo 44,2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, según la redacción de la Ley 4/1999, de 13 de enero . Se menciona también como infringida la Norma Técnica sobre Auditorias a los entes públicos.

Al respecto no debe acogerse la alegación del Abogado del Estado en el sentido de que debe desecharse el motivo porque es errónea la cita del precepto de la Ley 30/1992 , pues entiende la Sección que ello sería un formalismo excesivo. Pero de todas formas el motivo no puede ser acogido porque se limita a reproducir la argumentación esgrimida en la instancia, y no desvirtúa los Fundamentos de Derecho de la Sentencia recurrida.

En efecto, refiriéndose la argumentación a que la resolución se dictó fuera de plazo, la Sentencia declara que la caducidad del procedimiento tiene lugar cuando el derecho positivo establece un plazo para dictar resolución, lo que no sucede respecto a este procedimiento; y que el plazo del artículo 129,2 de la Ley General Presupuestaria se refiere sólo a la emisión del informe, por lo que entiende que su incumplimiento no da lugar a la caducidad de la totalidad de las actuaciones, sino únicamente en su caso a responsabilidad administrativa de los funcionarios por la demora en la tramitación. Tal argumentación no se discute ni se combate, por lo que el motivo debe ser rechazado tanto más cuanto que en este sentido se ha pronunciado nuestra doctrina jurisprudencial, debiendo citarse al respecto la Sentencia de 2 de noviembre de 2004 .

En el motivo segundo se alega infracción del articulo 4.2, apartado c) y la Disposición Adicional décima del Estatuto de los Trabajadores, texto refundido aprobado por Real Decreto legislativo 1/1995, de 24 de marzo . Se cita igualmente como infringido el Convenio Colectivo para el sector de mutuas, pero en dicho Convenio no puede ampararse validamente un recurso de casación, por lo que esta supuesta infracción no debe ser considerada.

Lo que se argumenta en definitiva en este motivo es que el medico de la Mutua que recibió el premio de jubilación al jubilarse con 70 años tenia derecho a hacerlo según el Convenio Colectivo. Pero ello no se discute y las pretensiones procesales en consecuencia no versan sobre este extremo, sino sobre si la Mutua tiene derecho a abonar el premio y atribuir el gasto a la Seguridad Social. Al respecto asiste la razón a la Sentencia recurrida y debe acogerse la alegación que expresa el Abogado del Estado en su escrito de oposición, en el sentido de que es irrelevante que la causa de la jubilación a los 70 años y no a los 65 sea licita y esté amparada por el ordenamiento jurídico. Pues lo cierto es que la normativa aplicable establece el premio para la jubilación a los 65 años. La Mutua puede por tanto abonar el premio, pero cuestión distinta es que el gasto se impute a la Seguridad Social. En consecuencia el motivo debe ser desechado.

En el motivo tercero se sostiene que es contraria a nuestra jurisprudencia la declaración del Fundamento de Derecho séptimo, apartado f) de la Sentencia recurrida relativo a compra de material de protección, citandose al efecto por el Tribunal a quo nuestras Sentencias de 3 de octubre de 1996, 10 de julio de 1998 y 10 de julio de 2000 .

Pero el razonamiento que se hace en el motivo induce a confusión, pues se afirma que esta declaración contraviene la doctrina jurisprudencial de este Tribunal Supremo según las Sentencias de 10 de julio de 1998 y 12 de julio de 2002 , a cuyo tenor son asumibles por la Seguridad Social los gastos realizados por las Mutuas para la compra de material de protección.

Al mantener esta tesis se ignora que la razón de decidir de la Audiencia Nacional en cuanto a este punto es doble. En primer lugar consiste en que no están acreditadas las razones de estos gastos relativos a material que se dice empleado en actividades de formación. En segundo lugar que ese material se entregó a las empresas. Esta entrega a las empresas mismas con atribución del gasto a la Seguridad Social es lo que resulta contrario a derecho según nuestra jurisprudencia (así las citadas Sentencias de 3 de octubre de 1996, 10 de julio de 1998 y 10 de julio de 2000 ) pues el deber de facilitar ese material corresponde a las empresas mismas. Lo que se declara en las Sentencias invocadas de 10 de julio de 1998 y 12 de julio de 2002 es que puede asumirse el gasto por la Seguridad Social cuando la entrega se hace directamente a los trabajadores mismos que están siguiendo cursos de formación en materia de protección o prevención contra los riesgos. Desde luego ello no se ha acreditado en el caso de autos, en el además no se desvirtúan las declaraciones de la Sentencia recurrida. Por tanto no puede acogerse tampoco este motivo tercero de casación.

En el motivo cuarto se citan como infringidos el articulo 67.2, apartado b) y 68.3, apartado b) del Real Decreto 1993/1995, de 7 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Colaboración de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales con la Seguridad Social . Igualmente se mantiene que la Sentencia ha infringido nuestra doctrina jurisprudencial, en concreto la que se contiene en las Sentencias de 7 de julio de 1998, 10 de julio de 2000, y 12 de julio y 4 de noviembre de 2002 .

El motivo se refiere a la declaración de la Sentencia en su Fundamento de Derecho séptimo, apartado h), la cual versa sobre adquisición de material de prevención. Según se expresa en la Sentencia se trata de gastos por evaluación inicial de riesgos, compra de material de protección, y estudios individuales sobre seguridad e higiene en el trabajo. La declaración de la Sentencia consiste en realidad en que se parte en la auditoria de que a estas actividades son aplicables determinados preceptos de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales (artículos 16, 17 y 22 ) y el articulo 7 de la Orden de 22 de abril de 1997. Según esta ultima Orden las actividades en cuestión tienen, sin duda para las empresas, el carácter de servicio de prevención ajeno.

Aunque la Sentencia no es demasiado explícita, de su declaración se deduce que no se trataría de gastos de las Mutuas que puedan atribuirse a la Seguridad Social, ya que esos gastos deben correr a cargo de las empresas. Pero lo que en realidad declara la Sentencia es que frente a la argumentación jurídica del informe de auditoria que se considera fundado en derecho, las alegaciones de la Mutua son endebles pues se limitan a mantener que, lo mismo que se ha admitido que otros gastos corran a cargo de la Seguridad Social también pueden admitirse estos. Es decir, la razón de decidir en cuanto a este extremo es que la Mutua no demostró la adecuación a derecho de su pretensión, y lo infundado de las razones del órgano administrativo que practicó la auditoria.

Lo cierto es que en el motivo no se desvirtúa esta razón de decidir y se hace una alegación nueva en casación que se vuelve contra la tesis de la propia Mutua. Pues lo que viene a mantenerse en definitiva con profusas citas legales es que existían dudas interpretativas sobre la legislación de prevención de riesgos laborales, y esas dudas no se resolvieron hasta 1999. Refiriendose la auditoria al ejercicio de 1997 y a las operaciones anteriores que tuvieron reflejos en los estados financieros a 31 de diciembre de dicho año, de ello se deduce que no fue contraria a derecho la declaración de la Sentencia que consideró fundada la aplicación de la Orden de 22 de abril de 1997. Por tanto el motivo debe ser desechado o no acogido.

En el motivo quinto se citan como infringidos el articulo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , y el articulo 58 de los Estatutos de la Mutua, invocación ésta ultima que no es valida para fundamentar el motivo de casación. La cuestión se refiere a la declaración de la Sentencia en su Fundamento de Derecho séptimo, apartado j) sobre canon de compensación por utilización de bienes del patrimonio histórico de la Mutua para cumplir fines propios de la Seguridad Social.

Pero el motivo debe ser rápidamente desechado porque una vez mas no se desvirtúa la razón de decidir de la Sentencia recurrida en cuanto a este punto. Tal como se plantea, la cuestión en derecho consiste en que para esa utilización de los bienes a que acaba de aludirse se requería autorización administrativa según la Disposición Adicional tercera, punto quinto, del Reglamento de Colaboración de las Mutuas con la Seguridad Social antes citado, Real Decreto 1993/1995, de 7 de diciembre . Lo cierto es que nunca se obtuvo esa autorización.

Según se desprende de la misma exposición realizada en el motivo, la Mutua se dirigió al respecto al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y entre dicho Ministerio y la entidad mutualista se intercambiaron comunicaciones sobre el tema, pero nunca llegó a otorgarse una autorización expresa. Frente a la pretensión de la Mutua, la Sentencia declara que no pudo adquirirse esa autorización en virtud de los efectos positivos o afirmativos del silencio, porque la solicitud de autorización se cursó en 25 de junio de 1996 y por tanto antes de que se aprobase la Ley 4/1999, de 13 de enero, que, al reformar el articulo 43.2 , estableció el carácter positivo del silencio para estos supuestos. Ahora la Mutua se limita a argumentar insistiendo en que se adquirió la autorización por silencio, y alegando el principio de confianza legitima porque en una auditoria anterior correspondiente al ejercicio de 1996 no se efectuó ninguna observación sobre el tema.

Desde luego estas alegaciones no demuestran que la declaración de la Sentencia sea contraria a derecho, por lo que procede no acoger el motivo y, no habiendose acogido tampoco los anteriores, desestimar el recurso de casación interpuesto.

Es obligada la imposición de costas a la entidad mutualista recurrente según el articulo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción . No obstante, en uso de las facultades que nos otorga dicha Ley, fijamos el importe máximo de aquellas costas por lo que se refiere a la cuantía de la Minuta del Abogado del Estado en la cantidad de 3.000 euros.

Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.