Aspectos procedimentales
| Autor | Antonio Cardesa Salzmann |
| Páginas | 169-201 |
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Partiendo de la experiencia acumulada en otros ámbitos de regulación jurídica internacional, los acuerdos ambientales universales que son objeto de estudio atribuyen competencia a los órganos convencionales que componen su marco institucional autónomo para supervisar y promover la aplicación y el cumplimiento de las disposiciones convencionales. Para ello, estos tratados contemplan procedimientos de control sistemático, basados en la obligación de todas las Partes de elaborar y remitir periódicamente a los órganos convencionales informes que contengan datos relevantes a los efectos de la evaluación del cumplimiento y de la eficacia de las medidas adoptadas. La siguiente fase procedimental del control sistemático consiste precisamente en el examen por el órgano convencional competente de la información recibida. En dicho examen debe proceder a la calificación jurídica de la conducta de la Parte.
Sin embargo, el control internacional de la aplicación de los acuerdos ambientales multilaterales no se agota en el mero control sistemático basado en informes estatales. Como tal, el procedimiento de control sistemático constituye parte de un procedimiento de control internacional más amplio que incluye el procedimiento de control incidental típico y característico de los acuerdos ambientales universales, el denominado procedimiento de no cumplimiento, que será objeto de análisis más adelante.
El presente apartado aborda con carácter general el análisis de los aspectos procedimentales del control sistemático en los tratados aquí estudiados. En la medida en que dichos procedimientos ya han sido estudiados
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desde la perspectiva institucional en los capítulos anteriores, el estudio que sigue se basa en y complementa cuanto se ha dicho con anterioridad. Al abordar los procedimientos de control sistemático se determinarán, por este orden, las funciones de la recopilación de la información relevante, los medios de control, así como el examen de la información recabada.
La recopilación de información a través del procedimiento de control sistemático en el marco de los acuerdos ambientales universales sirve con carácter general a un doble propósito, que permite distinguir sobre el plano conceptual entre los procedimientos o mecanismos de seguimiento (monitoring) y los procedimientos o mecanismos de control sistemático propiamente dicho (reporting)1.
Por lo que respecta al primero de ambos mecanismos, el procedimiento de seguimiento o monitoring consiste típicamente en la recopilación por los Estados de la información relativa a la interferencia de la actividad humana en los ecosistemas —esto es, datos relativos a la evolución del problema ambiental abordado— para la ulterior evaluación por un órgano convencional competente. Como tal, el procedimiento de seguimiento sirve con carácter general a una triple función. En primer lugar, permite observar y registrar sobre una base científica la evolución de la problemática ambiental objeto de cooperación internacional. Sobre esta base, en segundo lugar, el monitoring permite a los arreglos institucionales evaluar la eficacia de las medidas que adoptan las Partes en aplicación del acuerdo ambiental universal para alcanzar los fines y objetivos establecidos en el mismo. Las conclusiones a que permitan llegar las observaciones realizadas sobre la evolución de la problemática ambiental y la evaluación de la eficacia de las medidas de aplicación. A su vez, ello ofrece una base para la readaptación y el desarrollo normativo del régimen convencional en atención a criterios técnicos y científicos2.
Sin embargo, los procedimientos de seguimiento o monitoring no tienen por objeto la calificación jurídica de la conducta de las Partes para evaluar el cumplimiento de las obligaciones convencionales que han asumido. Dicha función corresponde a los procedimientos de control sistemático o de reporting. Por medio de estos últimos procedimientos, los órganos convencionales realizan una evaluación periódica y sistemática de la aplicación
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de las disposiciones convencionales por cada una de las Partes. De esta manera examinan el cumplimiento de las obligaciones asumidas por cada Parte3.
Con carácter general, los mecanismos de reporting son procedimientos más elaborados que los procedimientos de seguimiento. Al igual que éstos, aquéllos se basan en la elaboración de informes por cada una de las Partes, que deben ser transmitidos al órgano de control por conducto de la Secretaría. Sin embargo, a diferencia de lo que sucede en los procedimientos de seguimiento, la información a transmitir en los procedimientos de control sistemático no se centra tanto en datos sobre la interferencia de la acción humana con los ecosistemas, sino en las medidas legislativas, administrativas o de otra índole que las Partes hayan adoptado en aplicación de las disposiciones convencionales.
Sobre esta base, los órganos convencionales competentes proceden a la evaluación y calificación jurídica de la conducta de las Partes, informando a continuación a la Conferencia de las Partes, para que adopte las medidas que considere necesarias4. En la mayoría de los acuerdos ambientales universales, los órganos encargados del control sistemático pueden transmitir una cuestión de cumplimiento al órgano encargado del control incidental —como sucede en el marco del procedimiento de examen a fondo del art. 8 del Protocolo de Kyoto— o tienen legitimación activa para iniciar el procedimiento de no cumplimiento ante el Comité de Cumplimiento.
Como se ha puesto de relieve más arriba, la configuración y la práctica de los procedimientos de control sistemático en los distintos acuerdos son sumamente heterogéneas, razón por la cual es difícil inducir afirmaciones precisas y concretas sobre los mismos sin entrar en el casuismo. No obstante, sí es posible establecer una serie de afirmaciones generales sobre las funciones y propósitos de la recopilación y evaluación periódica de información relevante para la aplicación y el cumplimiento de los acuerdos ambientales universales. En este sentido, según se dejó apuntado en capítulos anteriores, puede afirmarse que los procedimientos de control sistemático más desarrollados han surgido en el ámbito de aquellos acuerdos ambientales multilaterales cuyo régimen material ha alcanzado un mayor grado de concreción y desarrollo normativo, como es el caso de los regímenes para la protección de la capa de ozono y para la lucha contra el cambio climático, siendo así que el grado de desarrollo institucional y procedimental del control internacional es proporcional al grado de desarrollo del régimen convencional de los acuerdos ambientales universales.
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En la medida en que, según afirma Igor LUKASHUK, los procedimientos de control sistemático constituyen procedimientos de gestión de información destinados a evaluar la conformidad de la conducta de los Estados con las normas jurídicas o protojurídicas que la condicionan, su funcionamiento y eficacia dependen en gran medida de la articulación de medios eficaces para recopilar la información relevante5. En los acuerdos ambientales universales, al igual que sucede en otros ámbitos de regulación jurídica internacional en los que se han consolidado procedimientos similares, el principal medio de recopilación de datos viene dado por los informes estatales, que las Partes han de elaborar y transmitir periódicamente a los órganos convencionales.
Frente a los informes estatales, la recopilación de datos por los propios órganos convencionales —las inspecciones— son un medio o instrumento poco frecuente en los tratados aquí analizados. En efecto, aunque previstas en los procedimientos de no cumplimiento —el control incidental— como medio de determinación de los hechos, en el contexto de los procedimientos de control sistemático las inspecciones sólo se contemplan en el procedimiento de examen a fondo del art. 8 del Protocolo de Kyoto, como medio de verificación de las comunicaciones e inventarios nacionales de la Parte que son objeto del examen. En este sentido, al margen de la excepción que se acaba de señalar, las inspecciones desempeñan un papel ciertamente residual como medio de recopilación de datos por los propios órganos convencionales.
Como puede apreciarse, el carácter preeminente de los informes esta-tales entre las fuentes de información de que dispone el órgano convencional de control implica que el procedimiento de control sistemático adolezca de una cierta falta de objetividad, en la medida en que se basa eminentemente en una autoevaluación de las propias Partes cuyo comportamiento es objeto de examen. Dado el significado residual de las inspecciones en este ámbito, que además requieren del consentimiento previo del Estado receptor, los órganos convencionales de control están ofreciendo a las organizaciones no gubernamentales acreditadas una cierta función de fuente alternativa de información. En este sentido, como habrá ocasión de ver con mayor detenimiento más adelante, las organizaciones no gubernamentales acreditadas desempeñan una modesta función de objetivización del procedimiento de control sistemático, en la medida en que pueden complementar la información de que dispone el órgano de control sobre la base de los informes estatales, incidiendo de esta manera en el mejor fun-
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cionamiento del procedimiento, dentro de los estrechos márgenes de actuación que les...
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