La participación de los actores no estatales
| Autor | Antonio Cardesa Salzmann |
| Páginas | 203-230 |
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El siglo XX ha sido testigo de un proceso de creciente asociación de los denominados actores no estatales a los procedimientos de creación y de aplicación de las normas de Derecho internacional. Desde el fin de la Guerra Fría, este proceso de asociación no sólo ha crecido cuantitativamente, sino que también ha aumentado sensiblemente en intensidad1. Este fenómeno tiene su origen en una multitud de factores. Por un lado, la expansión de la ideología liberal y la irrupción de los derechos humanos en las relaciones internacionales han contribuido a la formación de un contexto político y jurídico propicio. Por otro lado, el papel pionero desempeñado en la escena internacional por determinadas organizaciones no gubernamentales ha servido de modelo de inspiración para un sinfín de organizaciones de esta naturaleza que operan actualmente en las relaciones internacionales2.
La incidencia de actores no estatales en la formación y en la aplicación de las normas de Derecho internacional del medio ambiente es una realidad innegable3. De hecho, prácticamente todos los acuerdos ambientales multilaterales celebrados a partir de la década de los setenta contemplan la acreditación de organizaciones no gubernamentales ante los órganos con-
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vencionales que integran su marco institucional autónomo, permitiéndoles su participación en calidad de observadores4. En la actualidad, la participación de estos actores en la gobernanza ambiental internacional se considera conveniente y necesaria5. En este sentido, el Programa 216 proclama la necesidad de involucrarlos en la búsqueda del desarrollo sostenible, al reconocer a las organizaciones no gubernamentales el carácter de «socios importantes en la ejecución del Programa», exigiendo el establecimiento de mecanismos abiertos y efectivos que les permita realizar su contribución y establecer los vínculos apropiados con el sistema de Naciones Unidas7.
En su capítulo 27, se afirma a este respecto que las organizaciones no gubernamentales
... cuentan con una variedad de experiencia, pericia y capacidad firmemente establecida en esferas que serán de particular importancia para la aplicación y el examen de un desarrollo sostenible, ecológicamente racional y socialmente responsable [...] Por consiguiente, la comunidad de organizaciones no gubernamentales ofrece una red mundial que debería utilizarse, investir de facultades y fortalecerse para apoyar las actividades en pro de esos objetivos comunes8.
En este mismo sentido, la Declaración Ministerial de Malmö adoptada en mayo de 2000 en el marco del sexto período extraordinario de sesiones del Consejo de Administración del PNUMA contiene también un apartado específico relativo a la sociedad civil y el medio ambiente, en el que se reconoce la «función de importancia crítica» que aquélla desempeña con respecto a las cuestiones ambientales, en la medida en que
... [c]ontribuye activamente a promover propósitos y valores ambientales compartidos […] [y] lleva a cabo una importante función para señalar las
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nuevas cuestiones ambientales a la atención de los encargados de la adopción de políticas, sensibilizar al público, promover ideas y enfoques innovadores, así como la transparencia y la práctica de actividades no corrompidas en la adopción de decisiones ambientales9.
Por lo que respecta a la influencia de las organizaciones no gubernamentales en las actuaciones de las instituciones internacionales, es preciso distinguir entre su incidencia en los procesos de formación de las normas internacionales convencionales, y su participación en los procesos de aplicación de las mismas. Efectivamente, las organizaciones no gubernamen-tales han desempeñado desde principios de la década de los setenta una importante labor de promoción del desarrollo normativo del Derecho internacional del medio ambiente, a través de su presencia en las organizaciones internacionales competentes en la materia y en las conferencias intergubernamentales convocadas para la negociación y conclusión de acuerdos ambientales multilaterales10. Frente al proceso de formación de las normas convencionales de Derecho internacional del medio ambiente, el proceso de su aplicación se materializa esencialmente en el ámbito del ordenamiento jurídico interno de los Estados, que deben dar cumplimiento a las obligaciones internacionales asumidas. Es en este ámbito interno donde la sociedad civil, a través de las organizaciones no gubernamentales locales, puede desempeñar su papel más destacado en la aplicación de las normas jurídicas internacionales, al amparo del principio de participación reconocido en el Principio 10 de la Declaración de Río11.
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El proceso de aplicación en el marco institucional autónomo propio de dichos tratados se centra en el ejercicio de las funciones legislativas, ejecutivas y cuasi-jurisdiccionales o de control estudiadas anteriormente. También en este ámbito, las organizaciones no gubernamentales acreditadas ante los órganos convencionales desempeñan una importante contribución. En el presente capítulo, el análisis se circunscribe a la participación de las organizaciones no gubernamentales acreditadas en los procedimientos convencionales de control internacional, en cuyo funcionamiento se ha identificado, precisamente, una clara tendencia a una creciente implicación de actores no estatales12.
En particular, se aborda en un primer apartado el análisis del procedimiento de acreditación de las organizaciones observadoras ante los órganos convencionales de los acuerdos ambientales universales, para realizar así una aproximación a la noción de «organización no gubernamental», acotando de esta manera la tipología de asociaciones que pueden acceder a dicha condición. Analizado ese extremo, se estudia el estatuto jurídico de las organizaciones observadoras acreditadas que configura el marco jurídico dentro del cual pueden participar en las actividades de los órganos de los acuerdos ambientales universales. A partir de la determinación de su estatuto, un segundo apartado aborda la participación de los actores no estatales en los procedimientos de control internacional de la aplicación de dichos tratados, distinguiendo entre los cauces que se ofrecen para dicha participación en los procedimientos de control sistemático e incidental, respectivamente. Por último, se dedica un tercer apartado a la evaluación de la actuación de los actores no estatales en dichos procedimientos, abordando la cuestión acerca de la legitimación de las organizaciones no gubernamentales para irrumpir en un sistema jurídico firmemente anclado en la soberanía del Estado.
Las disposiciones institucionales en las que se establece la composición y las funciones de la Conferencia de las Partes en los acuerdos ambientales universales aquí estudiados contienen una cláusula de estilo, a tenor de la cual
... [t]odo organismo u órgano, sea nacional o internacional, gubernamental o no gubernamental competente en los asuntos abarcados por la convención y
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que haya informado a la secretaría de su deseo de estar representado en un período de sesiones de la Conferencia de las Partes como observador, podrá ser admitido en esa calidad, a menos que se oponga un tercio de las Partes presentes. La admisión y participación de los observadores se regirá por el reglamento aprobado por la Conferencia de las Partes13.
Este tipo de cláusulas se inserta plenamente en la tendencia antes apuntada de involucrar a las organizaciones no gubernamentales en la búsqueda del desarrollo sostenible, a través de su asociación a los procedimientos de formación y aplicación de los acuerdos ambientales multilaterales y de las decisiones y resoluciones de sus órganos convencionales. No obstante, en ningún momento definen lo que debe entenderse por «organización no gubernamental».
De hecho, desde que este término apareciese por primera vez en el art. 71 de la Carta de las Naciones Unidas, no ha sido posible consensuar una definición precisa del mismo, más allá del establecimiento de una serie de principios —sumamente vagos y difusos— para delimitar la tipología de organizaciones que pueden aspirar al establecimiento de relaciones consultivas con el Consejo Económico y Social14. Tampoco la doctrina ha sido capaz de elaborar una definición satisfactoria de las «organizaciones no gubernamentales»15. Por consiguiente, en el presente estudio nos limitaremos a adoptar un concepto normativo basado en las disposiciones de la Resolución 1996/31 del Consejo Económico y Social y en los criterios aplicados en la práctica de los órganos convencionales de los acuerdos ambientales universales.
Como puede apreciarse, inspirándose del modelo de las relaciones consultivas entre el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas y las organizaciones no gubernamentales contempladas en el art. 71 de la Carta16, los acuerdos ambientales universales establecen un único requisito de carácter sustantivo para la acreditación de observadores, a saber, la competencia de los órganos u organismos en cuestión en las materias abarcadas por el acuerdo. Sin embargo, no ofrece ningún criterio específico para delimitar la noción de organización no gubernamental, en la medida en que
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establece este requisito para un conjunto de organismos u órganos de naturaleza dispar. Aun así, tratándose de convenios internacionales celebrados bajo los auspicios del PNUMA o de organismos especializados del sistema de las Naciones Unidas, cuyos arreglos institucionales...
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