Aspectos competenciales en la regulación de los patriminos públicos de suelo: evolución y novedades
| Autor | María Pardo Álvarez |
| Cargo del Autor | Universidad de Valladolid |
| Páginas | 584-594 |
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Como es conocido, desde la STC 61/1997, de 20 de marzo, el análisis de cualquier regulación jurídica sectorial -y no solo urbanística- pasa por un previo estudio de la habilitación competencial del legislador estatal.
Con todas las críticas que recibió aquella sentencia, y que no es momento de recordar ahora, sirvió para clarificar cuál es la línea divisoria entre el 148.1.3.ª CE -competencia de las CC. AA. en materia de urbanismo asumida estatuariamente como «exclusiva» por todas ellas- y el 149.1 CE -competencias exclusivas del Estado-. Resumidamente, el TC sentenció que aunque la competencia sobre «urbanismo» corresponde a las Comunidades Autónomas, el Estado puede -vía competencias exclusivas- incidir, afectar puntualmente, condicionar la regulación de esta materia, pero no elaborar una regulación general del entero régimen jurídico del uso del suelo (FJ 6).
Desde este punto de partida, también se pronunció sobre si asistía al Estado algún título competencial que le habilitara para imponer a las CC. AA. la constitución de una institución como
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los PMS bajo los parámetros que hemos descrito963. Y ello porque se impugnaron varios de los artículos reguladores del PMS -entre ellos el 280.1 TR92, aunque no el 276 TR92-.
Y el TC, con un argumento algo forzado, sentenció que la mera determinación de la existencia de la igura del PMS que contemplaba el artículo 276 TR92 «podría» encontrar cobertura en la competencia del Estado sobre «bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica» (149.1.13ª CE)964. Pese a reconocer que es un título competencial muy genérico, airmó (siguiendo otros pronunciamientos anteriores como los de las SSTC 95/1986; 213/1994; y 152/1998) que permite al Estado dictar normas que ijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos. Que el Estado tiene competencia para ijar algunos criterios generales sobre política del suelo por su impacto directo sobre la política económica general.
Añadiendo a este pronunciamiento las interpretaciones realizadas en otros asuntos (SSTC 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 12), la postura del TC sobre el alcance de esta competencia965 vendría marcada por dos extremos: en sentido positivo, bajo la consideración de que aquel da cobijo tanto a normas estatales que ijan solo líneas directrices y criterios globales de ordenación de un sector económico concreto -dejando margen para desarrollos diversos-, como a las que establecen previsiones de acciones o medidas singulares que sean precisas para alcanzar los ines propuestos dentro de la ordenación de ese sector. Y en sentido negativo, el art. 149.1.13 CE no ampararía cualquier acción de naturaleza económica si no posee una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general.
Con ello consideró que la ijación tanto de los ines genéricos (artículo 276.1 TR92) como de los especíicos o el destino de los bienes que integran este patrimonio (art. 280.1 TR92) respondían al concepto de norma básica directamente vinculada a la planificación general de la actividad económica -no así otros artículos como, por ejemplo, el 278 TR9, que facultaba al planeamiento para prever reservas de terrenos para una posible constitución o ampliación del PMS-966.
Este claro refrendo competencial del TC tuvo que inluir en la decisión del legislador estatal de volver a regular estos patrimonios con el alcance con que lo hizo en la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo (LS 2007). Así, la disposición final primera de aquella ley -reproducida en igual lugar del vigente TSLS 2008- singulariza en su apartado segundo la invocación especíica a la regla 13.ª del artículo 149.1 CE para volver a regular como entonces estos concretos aspectos de
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los PPS967. El artículo 33 y los apartados primero y segundo del artículo 34 de aquella ley -hoy artículo 38 y apartados primero y segundo del artículo 39 del TRLS 2008 tras la labor de refundición- son así la versión actual de los antiguos artículos 276 y 280.1 TR92, con las innovaciones que veremos a continuación. Y se han dictado al amparo de este título competencial -luego indicaremos, no obstante, alguna reciente invocación más-.
Bien, pues este núcleo tradicional de estos PPS -ubicados ahora, como decimos, en el artículo 38 y en los apartados 1 y 2 del 39 TRLS 2008- ha vuelto a superar el test de constitucionalidad competencial. Habiendo sido objeto especíico de impugnación, el TC aborda su enjuiciamiento en su STC 141/2014, de 11 de septiembre, sobre el TRLS 2008, reiterando sin más los criterios de constitucionalidad que invocó en la Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, en su FJ 36 ya expuestos. Lo hace así en su fundamento jurídico 11, sobre el que volveremos a continuación. Por tanto, podemos decir que, como entonces, sigue formando parte de la competencia atribuida al Estado sobre la planificación general de la actividad económica, la determinación misma de esa institución, así como la determinación de sus ines y su destino.
Por su parte, para la regulación de los demás aspectos que ahora forman parte también del régimen de los PPS, el legislador estatal acude o invoca otros títulos competenciales. Los apartados 3 y 4 del artículo 34 -hoy 3 y 4 del artículo 39 TRLS 2008- se reieren a cuestiones de carácter registral -inscripción de limitaciones, obligaciones, plazos o condiciones de destino de las incas que lo forman- y se amparan en otros títulos competenciales -especialmente la regla 8.ª, esto es, legislación civil-. Pero lo que se trata en tales apartados no tiene relevancia para el objeto de este estudio. Y sobre ellos nada ha dicho el TC en esta última Sentencia 141/2014, pues no fueron objeto concreto de impugnación968.
Únicamente queremos destacar que, para la regulación de estos otros aspectos «nuevos» de los PPS -con respecto a lo que había sido la regulación de esta técnica hasta entonces-, ya no encontramos tanta claridad en el legislador estatal, pues realiza aquí una invocación a más de una regla competencial. La disposición final de la LS 2007 prescribía en su apartado 3 -hoy lo
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hace el TRLS 2008 en el mismo lugar- que los apartados 3 y 4 del artículo 34 tienen el carácter de «disposiciones establecidas en ejercicio de la competencia reservada al legislador estatal por el artículo 149.1.4.ª, 8.ª y 18.ª sobre defensa, legislación civil, expropiación forzosa y sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas». Pero no porque todos ellos sirvan de cobertura competencial al legislador estatal para lo que allí se regula, sino porque estas cuestiones nuevas de la regulación de los PPS no se singularizan como antes, sino que se mezclan con la regulación de otros muchos preceptos y materias969.
Junto a esta reiteración, este último pronunciamiento jurisprudencial contiene una novedad muy relevante que además matiza su propia doctrina previa. Por primera vez considera que al Estado sí le asiste competencia para determinar qué bienes deben, en todo caso, formar parte de los PPS. Veamos por qué.
El art. 38.1 TRLS 2008 empieza la regulación de esta institución prescribiendo que integran necesariamente dicho patrimonio los terrenos que adquiere la Administración como consecuencia del deber de cesión de suelo que se impone ex lege a ciertos propietarios de suelo. En concreto, dispone que «integran» -en términos imperativos- los Patrimonios Públicos de Suelo «los bienes, recursos y derechos que adquiera la Administración en virtud del deber a que se reiere el art. 16.1
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TRLS 2008», y ello «sin perjuicio de los demás que determine la legislación sobre ordenación territorial y urbanística». A su vez, el art. 16.1 b) dispone que las actuaciones de urbanización -y no, como antes, las de transformación- comportan, entre otros, el deber de entregar a la Administración competente, y con destino a Patrimonio Público de Suelo, el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente a un porcentaje de edificabilidad media ponderada o del ámbito superior de referencia en que la actuación se incluya. En las actuaciones de urbanización, ese porcentaje se entenderá referido al incremento de edificabilidad media ponderada atribuida a los terrenos afectados. El montante concreto de dicho porcentaje lo deberá ijar la ley urbanística autonómica y no podrá ser inferior al 5%, ni superior al 15%. Excepcionalmente, el mismo legislador podrá prever que ese porcentaje se reduzca o eleve hasta el 20% cuando el valor de las parcelas resultantes sea sensiblemente inferior o superior al medio de su misma categoría de suelo970.
Finalmente, este art. 16.1 b) faculta al legislador autonómico para que decida si admite sustituir
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