STS, 18 de Octubre de 2001
| Ponente | GARZON HERRERO, MANUEL VICENTE |
| ECLI | ES:TS:2001:8010 |
| Número de Recurso | 2697/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 18 de Octubre de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN MANUEL SANZ BAYOND. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. MANUEL VICENTE GARZON HERRERO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Octubre de dos mil uno.
Visto el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Pollensa, representado por el Procurador D. Melquiades Alvarez-Buylla Alvarez, bajo la dirección de Letrado; siendo partes recurridas, de un lado, Dª. Irene , Dª. Antonieta , Dª. Remedios , Dª. Gloria , D. Benito y D. Lucas , y de otro, la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, representados, respectivamente, por los Procuradores D. Pablo Oterino Menendez y por el Letrado de la Comunidad Balear; y, estando promovido contra la sentencia dictada el 20 de Marzo de 1993, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Palma de Mallorca, del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares; en recurso sobre aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Pollensa.
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Palma de Mallorca, del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, se ha seguido el recurso número 658/91 promovido por el Ayuntamiento de Pollensa, y en el que ha sido parte recurrida la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, y como codemandados D. Lucas y Dª. Irene , sobre aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Pollensa.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 20 de Marzo de 1993 con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Primero.- Desestimamos el presente recurso contencioso administrativo. Segundo.- Declaramos conformes con el ordenamiento jurídico los actos administrativos impugnados. Tercero.- No hacemos declaración respecto a las costas procesales.".
Contra dicha sentencia se preparó recurso de casación por el Ayuntamiento de Pollensa, y elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, por el recurrente se interpuso el mismo, y una vez admitido por la Sala, se sustanció por sus trámites legales.
Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 11 de Octubre de 2001 en cuya fecha tuvo lugar.
Se impugna, por medio de este recurso de casación, interpuesto por el Procurador D. Melquiades Alvarez-Buylla Alvarez, actuando en nombre y representación del Ayuntamiento de Pollensa, la sentencia de 20 de Marzo de 1993, de la Sala de lo Contencioso de Palma de Mallorca, del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, por la que se desestimó el recurso contencioso-administrativo número 658/91 de los que se encontraban pendientes ante dicho órgano jurisdiccional.
El citado recurso había sido iniciado por quien hoy es recurrente en casación contra el Acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Baleares, Sección Insular de Mallorca, de fecha 14 de Septiembre de 1990 -confirmado en alzada, primero en forma presunta (silencio negativo), y luego por resolución expresa tardía, de fecha 31 de Octubre de 1991, del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, en virtud del cual se aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Pollensa, y en concreto, su prescripción 6ª que ordena: "los accesos a la costa Norte deberán continuar siendo privados en defensa de sus valores ambientales". Prescripción que supuso la eliminación de la previsión establecida por el Ayuntamiento de constituir una servidumbre de paso peatonal por los citados caminos, aún reconociéndoles su titularidad privada. La sentencia de instancia, tras razonar sobre la posibilidad abstracta del control efectuado, a la vista de las circunstancias concurrentes ratifica la legalidad de la determinación impugnada.
No conforme con dicha sentencia el Ayuntamiento de Pollensa interpone el recurso de casación que decidimos por entender que se han producido infracciones del artículo 95.1.3 y 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional.
El Ayuntamiento recurrente mantiene la infracción del artículo 95.1.3 de la Ley Jurisdiccional por haber sido denegada la prueba propuesta, documental, sin razonar el motivo o explicitar si se consideraba impertinente o inútil.
La prueba documental propuesta consistía en oficiar al Departamento de Ciencias de la Tierra, de la Facultad de Ciencias de la Universidad de las Islas Baleares a fin de que a la vista del Estudio de Impacto Ambiental del Plan General de Ordenación Urbana de Pollensa, emita informe. La Sala acordó la improcedencia de la prueba añadiendo: "en la forma solicitada". El recurrente considera que la falta de justificación de esa denegación y la procedencia de la prueba propuesta deben llevar a la estimación del motivo.
No comparte la Sala esta opinión. La pertinencia de la prueba no viene dada, exclusivamente, por su necesidad efectiva. Ha de sujetarse a unos requisitos de naturaleza formal. Es patente, en el asunto que decidimos, que la prueba solicitada no tenía naturaleza documental sino pericial. Por eso la Sala la denegó y justificó esta denegación en que "en la forma solicitada" no era pertinente. El recurrente aceptó este pronunciamiento, y no propuso la pericial conveniente. La falta de práctica de la prueba no celebrada es imputable al recurrente y no a la Sala, lo que explica que el motivo de casación alegado no pueda prosperar.
Distinta conclusión hemos de obtener con respecto a los motivos de casación que se fundan en infracción del artículo 95.1.4 Ley Jurisdiccional.
La discrepancia entre las soluciones adoptada y propuesta radica en que la solución combatida afirma: "los accesos a la costa norte deberán continuar siendo privados en defensa de sus valores ambientales"; por el contrario, la solución propuesta por el Ayuntamiento, que defiende en este recurso, y que fue rechazada, preveía la constitución de servidumbre de paso peatonal, aunque manteniendo la naturaleza privada de tales terrenos.
De entrada, es indiscutible la viabilidad de cualquiera de las dos soluciones propuestas, pues la ordenación del territorio que el Plan comporta comprende los contenidos de las dos soluciones planteadas.
De este modo el problema se centra en decidir si "la defensa de los valores ambientales" exige la solución adoptada. Por lo pronto, y como cuestión competencial, hay que poner de relieve que sólo la defensa de valores ambientales legalmente consagrados, o que afecten a los intereses cuya competencia corresponda a la Comunidad Autónoma, justificaría la decisión adoptada. (La decisión impugnada se sustenta exclusivamente en la E.I.A., extremo que luego analizaremos).
La E.I.A. en relación con el punto controvertido afirmaba: "Por lo que se refiere a la intención de constituir servidumbre de paso sobre varios caminos, hoy particulares, de acceso a la costa, la experiencia demuestra que, en la mayoría de los casos, el derecho de paso obtenido a partir de la simple declaración de servidumbre tiene el grave inconveniente de que no comprometen a quienes la utilizan a su mantenimiento, conservación o mejora. La expropiación del viario por parte de la Administración supone la justificación de utilidad pública, la posibilidad de desprivatización de un elemento de especial interés en la ordenación del territorio y la asunción de la competencia de derechos de control, conservación y mejora de dicha infraestructura, convertida ahora en pública. Esta actuación, que se puede justificar por razones sociales y defender jurídicamente (Ley de Costas, 1988) con la conveniencia de facilitar el acceso al ámbito de dominio público marítimo, deberá prever su uso restrictivamente peatonal, quedando al margen de cualquier tipo de transporte motorizado hasta la costa. Esta medida se justifica por la calificación proteccionista que se propone para la zona por el PGOU y por sus nulas expectativas de desarrollo urbanístico.".
Como se ve, el meritado informe, no sólo no niega la posibilidad del uso peatonal sino que lo defiende si se adoptan determinadas prescripciones y limitaciones. Por tanto, es claramente erróneo deducir de este informe que existen razones ambientales que impiden la aprobación de la determinación contenida en la resolución del Ayuntamiento de Pollensa, sobre todo si se tiene en cuenta que tal resolución sólo aludía al uso peatonal.
Desde otra perspectiva, la de la Ley de Costas, es claro el error en que la sentencia incurre. Efectivamente el artículo 28 establece en su apartado segundo: "Para asegurar el uso público del dominio público marítimo-terrestre, los planes y normas de ordenación territorial y urbanística del litoral establecerán, salvo en espacios calificados como de especial protección, la previsión de suficientes accesos al mar y aparcamientos, fuera del dominio público marítimo-terrestre. A estos efectos, en las zonas urbanas y urbanizables, los de tráfico rodado deberán estar separados entre sí, como máximo, 500 metros, y los peatonales, 200 metros. Todos los accesos deberán estar señalizados y abiertos al uso público a su terminación.".
Ello supone que las previsiones que dicho precepto contempla tienen naturaleza imperativa, pero entendemos que la salvedad que el precepto contiene respecto a los espacios calificados como de especial protección no significa que en ellos no tenga aplicación el precepto citado, sino que las previsiones descritas podrán ser objeto de regulación y limitación, e incluso eliminadas en todo o en parte.
Entendemos que el principio general se establece en el apartado primero del precepto. En él se ordena la constitución de la servidumbre de acceso público y gratuito al mar. Es la naturaleza de los terrenos sobre los que haya de discurrir la servidumbre la que deberá dar lugar a la fijación de sus características. En terrenos de especial protección, y cuando así lo exijan sus peculiaridades que deben resultar del expediente, se podrá acordar parte de la exclusión total del uso público. Pero mientras no conste en el expediente, sino al contrario, la necesidad de esta exclusión el principio ha de ser el del uso público, aunque con las limitaciones que resulten procedentes.
Finalmente, y sólo desde un punto de vista dialéctico, aunque la cuestión tiene una evidente repercusión en el ámbito de Autonomía Local, no puede aceptarse la argumentación contenida en la sentencia sobre "la falta de motivación legal de la propuesta". Contrariamente, y por lo razonado, la "propuesta" tenía a su favor los principios legales aplicables. Es la resolución recurrida quien invoca unos intereses ambientales que no resultan del expediente, en defensa de unas competencias que tampoco se acreditan y con el apoyo de unos preceptos legales que no prestan cobertura bastante a las prescripciones actuadas.
Lo razonado comporta la anulación de la resolución impugnada, pero ello no supone la íntegra estimación del recurso, pues como hemos referido en el E.I.A. se alude a determinadas limitaciones que serían convenientes en el uso público previsto y que no se encuentran contempladas en la resolución del Ayuntamiento de Pollensa. La Comunidad Autónoma, en el control legal del Plan Aprobado, debe establecer las prescripciones idóneas para preservar los valores ambientales protegibles.
En materia de costas y dada la parcial estimación del recurso de casación, en virtud de lo dispuesto en el artículo 102.2 de la Ley Jurisdiccional no procede hacer pronunciamiento expreso de las costas causadas.
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- Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso de casación que decidimos.
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- Anular la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Palma de Mallorca del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares recaída en el recurso número 658/91. 3º.- Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo número 658/91 de los que se encontraban pendientes ante la Sala de Palma de Mallorca del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares.
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- Anular la resolución impugnada de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares.
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- Devolver las actuaciones para que respetando el acuerdo tomado por el Ayuntamiento de Pollensa se le adicionen las determinaciones precisas para asegurar el uso público idóneo de los bienes afectados por la resolución impugnada.
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- No se hace expresa imposición de las costas causadas ni en la instancia ni en la casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. D. Manuel Vicente Garzón Herrero, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretaria, certifico.
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