El pago por servicios ambientales para el desarrollo sostenible del medio rural: los contratos territoriales

AutorBlanca Lozano Cutanda/Jose María Rábade Blanco
Cargo del AutorCatedrática de Derecho Administrativo de la Universidad del País Vasco. Miembro del Consejo Académico de Gómez-Acebo & Pombo/Ingeniero de Montes. Master IESE Business School. Director Gabinete Estrategia Empresarial. Grupo Tragsa
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I Introducción: ¿quién debería pagar por los servicios de los ecosistemas? El nuevo principio quien se beneficia paga

Si verdaderamente ha sido y es la economía de mercado quien, para sostener su crecimiento y sus procesos productivos y lúdicos, consume y degrada los servicios de nuestros ecosistemas y el propio capital natural del país, parece legítimo que pidamos a quien crea el problema que le haga frente y se implique en la solución. Pero para comprometer y aliarnos con la economía de mercado necesitamos hablarle en su lenguaje y ser capaces de hacer visibles los costes y beneficios de las externalidades ambientales que genera a fin de transformarlos en precios. Los mercados son creaciones antiguas y venerables, y aunque ciertamente no son la panacea, ya que tienen sus fallos, son los que saben y pueden repartir los servicios de los ecosistemas con eficiencia e impactar en gran cantidad de personas y negocios.

En el plano conceptual, hay dos principios en los que podemos apoyarnos para lograr un reparto de costes que coadyuve a los objetivos de conservación y mejora del capital natural y sus servicios. Se trata del conocido principio quien contamina paga o quien rompe repara, que generalmente supone que los poderes públicos no comparten ninguno de los costes (a menos que ellos contaminen o se atribuyan el compromiso de pagar por otros), y del principio, mucho menos conocido, quien se beneficia paga, que en una de sus acepciones, que es la que aquí interesa, permite que se retribuyan las externalidades positivas de los ecosistemas a través del pago por servicios ambientales.

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Con la aplicación del principio quien contamina paga o quien rompe repara, los que reducen o causan daños a los servicios o al propio capital natural son obligados a reponerlos o repararlos y a asumir el costo pleno de sus acciones. Con el principio quien se beneficia paga, se obliga, en cambio, a cualquiera que reciba un servicio de los ecosistemas, a contribuir a los costos de generarlo. En contraposición con el principio quien rompe repara, que obliga al usuario a pagar por conservar, el principio quien se beneficia paga se utiliza únicamente para incentivar la conservación voluntaria. Este principio parte del reconocimiento de que los servicios de los ecosistemas pueden generar dos tipos de beneficios: los privados, a personas, grupos de personas o empresas; y los beneficios públicos, a la comunidad en general.

Los beneficios privados que generan los ecosistemas son normalmente compensados mediante la aplicación de las reglas del mercado. Sin embargo, para compensar los beneficios que reportan los ecosistemas a la comunidad en general, resulta con frecuencia necesario acudir a instrumentos jurídico-financieros públicos, como los sistemas de «pago por servicios ambientales» que aquí nos ocupan.

La adopción del principio quien se beneficia paga resulta necesaria, como hemos dicho, para alentar los mecanismos de conservación voluntaria cuando los usuarios y consumidores de los servicios de los ecosistemas no tienen una obligación de contribuir a reponerlos o conservarlos. Las agencias ambientales suelen desglosar este principio en dos componentes: el principio el usuario paga y el principio el beneficiario compensa.

El principio el usuario paga supone obligar a cualquiera que reciba un beneficio privado directo de un servicio de un ecosistema a contribuir a los costos de sostener el capital natural que lo genera. En la práctica, la adopción de este principio a menudo supone que los beneficiarios particulares hacen pagos al proveedor colectivo. Por aplicación de este principio estaría justificado, por ejemplo, el cobro de entradas a nuestra red de parques nacionales y espacios naturales protegidos.

Por su parte, el principio el beneficiario compensa permite obligar a cualquiera que reciba un beneficio privado indirecto de un servicio de un ecosistema a contribuir a los costos de sostenerlo o sostener el capital natural que lo genera, pudiéndose arbitrar este pago por los poderes públicos en nombre de la comunidad.

El principio quien contamina paga o quien rompe repara, está perfectamente recogido en las leyes y directivas, en especial en la normativa sobre responsabilidad medioambiental (Ley 26/2007, de 23 de octubre, dictada en transposición de la Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales), por lo que no vamos a detenernos en él. En cambio, el principio quien se beneficia paga tiene todavía,

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tanto en su vertiente el usuario paga como en la de el beneficiario compensa, un enorme potencial de desarrollo jurídico para la protección de nuestros activos naturales.

Los instrumentos jurídicos de aplicación de este principio, entre los que destacan los conocidos como «pagos por servicios ambientales», resultan útiles tanto para sostener los activos naturales como para materializar la transferencia de rentas del medio urbano al rural, por lo que se plasman en la legislación forestal y en la de desarrollo del medio natural. Se trata, con ellos, de que la inter-vención pública compense el fallo del mercado que supone la falta de retribución a los productores por la provisión de beneficios públicos y privados.

II Los sistemas de pagos por servicios ambientales (PSA)

Los denominados «sistemas de pago por servicios ambientales» (PSA en adelante), representan un instrumento innovador para financiar la conservación de la naturaleza y el desarrollo rural sostenible.

Los servicios ambientales constituyen, desde el punto de vista económico, externalidades positivas generadas por actividades de producción agrícola y forestal o por la protección y conservación de la biodiversidad y los recursos naturales. La doctrina los define así como «los beneficios directos, generalmente no transados en mercados, que la sociedad obtiene de los ecosistemas; ejemplos típicos son la regulación del ciclo hidrológico, la regulación del clima, o la conservación de la biodiversidad»841.

Un ejemplo de expreso reconocimiento legal en nuestro ordenamiento de los servicios ambientales que prestan los montes, lo encontramos en la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes (modificada por la Ley 10/2006, de 28 de abril), que reconoce en su artículo 4:

Los montes, independientemente de su titularidad, desempeñan una función social relevante, tanto como fuente de recursos naturales como por ser proveedores de múltiples servicios ambientales, entre ellos, de protección del suelo y del ciclo hidrológico; de fijación del carbono atmosférico; de depósito de la diversidad biológica y como elementos fundamentales del paisaje.

El reconocimiento de estos recursos y externalidades, de los que toda la sociedad se beneficia, obliga a las Administraciones públicas a velar en todos los casos por su conservación, protección, restauración, mejora y ordenado aprovechamiento

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Los esquemas PSA pretenden, como señala el Observatorio de Sostenibilidad en España, «atribuir un valor específico a los servicios ambientales y esta-

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blecer los sistemas adecuados institucionales, de fijación de precios y de redistribución que conduzcan a cambios de comportamiento y a prácticas sostenibles de uso del suelo y sociales»842. Un sistema PSA se puede definir por tanto, con carácter general, como un mecanismo de compensación de las externalidades positivas de los ecosistemas, que facilita su identificación y puesta en valor. Los sistemas PSA pueden dirigirse a la consecución de cualesquiera objetivos ambientales, aunque operan normalmente en cuatro áreas: (i) aguas (protección de cuencas); (ii) protección de la biodiversidad; (iii) captura de carbono;
(iv) belleza escénica o paisaje.

La aplicación de los sistemas PSA, que pretenden instrumentalizarse jurídicamente en nuestro país, como se expondrá, mediante la figura de los contratos territoriales, permite dar un nuevo enfoque a la preservación de los recursos naturales. Interesa destacar, en este sentido, que el valor social de las zonas rurales generadoras de externalidades positivas solo ha supuesto hasta ahora limitaciones a la propiedad, con un gran intervencionismo de la Administración, especialmente en el caso de la gestión de los montes, pero pocos incentivos directos para compensar el cumplimiento de objetivos medioambientales.

Los sistemas PSA como herramienta para la sostenibilidad han demostrado su utilidad en distintas experiencias internacionales. Existen muchos ejemplos de aplicación con éxito de estos sistemas en Iberoamérica, en países como Costa Rica, México, Brasil, Trinidad y Tobago, Uruguay Colombia, Salvador y Honduras. Destaca el caso de Costa Rica, donde desde 1997 se han protegido más de 400.000 hectáreas de bosques y plantaciones mediante la aplicación de sistemas PSA843.

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En el ámbito de la Unión Europea, el greening o ecologización de la política agrícola común, ha dado lugar a que los fondos del segundo pilar se instrumenten parcialmente mediante un sistema PSA conocido como los «compromisos agroambientales» para el desarrollo sostenible del medio rural. En nuestro país, este tipo de compromisos pretenden articularse mediante los denominados «contratos...

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