Pero ¿alguien dudó en serio de que era un contrato administrativo? Comentario a las sentencias de la sala de lo...
| Autor | Igor Yañez Velasco |
| Cargo | Abogado. Técnico Urbanista - Técnico de la Administración General, Rama Jurídica, del Ayuntamiento de Madrid en excedencia |
Pero ¿alguien dudó en serio de que era un contrato administrativo? Comentario a las sentencias de la sala de lo contencioso-administrativo del tribunal superior de justicia de valencia de 1 de octubre de 2002 y 5 de febrero de 2003 relativas al agente urbanizador
La pregunta la hacía un colega en relación con la adjudicación de la ejecución del planeamiento al denominado «agente urbanizador».
-Pues sí, chico; verás -le dije a mi intelocutor-. Aunque ahora la cosa parezca clara, en su momento no lo era tanto.
-No lo entiendo. ¿No consistía la adjudicación del concurso en la ejecución de unas obras públicas?
-Sí.
-¿Y no consistía también en gestionar la distribución equitativa de beneficios y cargas?
-Sí.
-¿Y no son ambos contenidos los elementos típicos del contrato de obras públicas y del contrato de asistencia técnica?
-Sí.
-Entonces, ¿dónde estaba la duda?
Me quedé pensando un rato y he de confesar que aunque yo siempre lo tuve claro, me resultaba difícil explicar los motivos por los cuales había dudas al respecto.
La historia de los modos de ejecutar las obras de urbanización tiene un largo recorrido, que comienza en el siglo XIX, pero en lo que a este trabajo interesa, comenzaremos un poco más tarde, en 1924.
El Estatuto Municipal de 1924 (en adelante EM 1924) regulaba el ensanche, reforma interior y urbanización de las poblaciones en el Título V «De la Administración Municipal», Capítulo Primero «Atribuciones de los Ayuntamientos», Sección Sexta «De las obras de ensanche, saneamiento y urbanización», artículos 180 y ss. Por su parte, el Reglamento de obras, servicios y bienes municipales de 1924 (en adelante ROSBM 1924), regulaba el ensanche, reforma interior y urbanización en el Título I «De las obras municipales», Capítulos II «De las obras de ensanche y extensión de poblaciones» y III «De las obras de mejora interior de poblaciones», artículos 3.º a 31.º del ROSBM 1924.
El artículo 180 del EM 1924 disponía:
- «De conformidad con lo prevenido en los núms. 7.º, 9.º, 10 y 11 del art. 150 y 10 del 153 de esta ley, son de la exclusiva competencia municipal, y corresponde por tanto a los Ayuntamientos proyectar, construir y aprobar los proyectos que tengan por objeto:
-
Todas las obras de urbanización y saneamiento del suelo y subsuelo de los respectivos términos municipales.
-
Las de abastecimiento de aguas, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales que tengan por objeto dotar de estos servicios a los núcleos de población enclavados en los términos municipales correspondientes, o mejorar las condiciones de aquellos servicios, aunque las obras para ello precisas se realicen en parte fuera de las citadas zonas de terreno.
Se considerarán incluidas en los anteriores grupos:
-
Las obras de apertura, ensanche o ampliación de parques, plazas y paseos, calles y vías de las capitales, ciudades y núcleos de población en general, así como las necesarias para el establecimiento en ellas de los servicios públicos de agua, gas y electricidad.
...
e) Las comprendidas en los planes de extensión o ensanche de las ciudades, aunque salgan de los respectivos términos municipales, y de urbanización de las zonas de terreno limitadas por dicho ensanche y los términos municipales.
...
El régimen de preparación y ejecución de estos proyectos se acomodará a lo dispuesto en las leyes de 10 de enero de 18791, 26 de julio de 18922 y 18 de marzo de 18953, salvo las modificaciones que establece esta ley».
Por su parte, el artículo 184 del EM 1924 establecía:
- «La aprobación definitiva del proyecto lleva aneja la declaración de utilidad pública de las obras que comprenda y la necesidad de ocupación de los terrenos y edificios que estén enclavados en el trazado de las vías, plazas, parques, etc., presupuestos en los planes, y de una faja paralela y adyacente a dichas vías, con anchura comprendida entre 25 y 50 metros por ambos lados de las calles, o según el perímetro de las plazas».
Con este precepto, se extendía la facultad de expropiación de la faja de terreno adyacente a los viarios que había instaurado la Ley de Saneamiento y mejora interior de las grandes poblaciones de 18 de marzo de 1895 (Gaceta de 21 de marzo) para las operaciones de reforma interior, también a los ensanches de poblaciones y a todos los municipios, no sólo a las grandes poblaciones.
Lo más característico del sistema, es la obligación de otorgar en concesión las obras de urbanización, resarciéndose el concesionario con los terrenos adyacentes a las vías, y sólo en defecto de éste se harían las obras directamente por la Administración.
El sistema se insertaba, según expone el profesor JIMÉNEZ DE CISNEROS CID4, en la concepción de obra pública vigente en el siglo XIX: construcción de una obra de uso público, de general uso y aprovechamiento, cuya titularidad pasaba a ser de la Administración, y a cambio al concesionario se le compensaba económicamente de los gastos de construcción y financiación a través del beneficio de la expropiación forzosa de los terrenos contiguos a las nuevas vías incluidas en la zona de ensanche.
Este sistema de ejecución de las obras de urbanización por medio de la concesión de obra pública se mantuvo hasta la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956, momento en el que se sustituye el modelo de obra pública a realizar por el concesionario por un nuevo modelo basado en las obligaciones del propietario de ceder y urbanizar y en los derechos que le asisten de patrimonializar las plusvalías que se generan en dicho proceso de urbanización5.
Esta ruptura (y, yo añado, olvido) de la consideración de las obras de urbanización como obras públicas y la consiguiente necesidad de su adjudicación en concesión se consolidó con el Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, y por su sucesora el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
Es cierto que ambos textos legales mantuvieron la posibilidad de actuar mediante el sistema de expropiación, que permitía la adjudicación de la ejecución de las obras de urbanización a un concesionario, pero en la práctica dicho sistema no se utilizó con frecuencia (en el Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana era subsidiario) y, además, ninguno de los referidos textos hacía referencia al carácter de los concursos previstos.
La cosa se encontraba más o menos tranquila hasta que salió la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, de Actividad Urbanística de la Comunidad Valenciana. Dicho texto legal varió considerablemente el enfoque del urbanismo, así en el apartado III de su Exposición de Motivos decía:
- «Esta nueva orientación presupone que al propietario de terrenos, en cuanto tal, no le es exigible razonablemente que asuma el papel protagonista que le atribuyó la legislación histórica6. La actividad urbanística es una función pública cuya responsabilidad debe reclamarse a los poderes públicos y no a los propietarios de terrenos. Esta función pública requiere una inversión económica importante y una actividad gestora de dicha inversión. Por tanto, sin perjuicio de su carácter público es también una típica función empresarial.
Excede el propósito de esta Ley predeterminar el grado cuantitativo de participación económica del sector público en la actividad urbanística. Ello sería, más bien, una opción de política presupuestaria que debiera graduarse con naturalidad, dentro de un marco legal, no una cuestión que se deba prejuzgar de antemano, pues es preferible un contexto normativo estable, que permita desarrollar, en toda la riqueza de su potencial variedad, las distintas orientaciones de la acción de gobierno que, sobre esa cuestión, podrán experimentarse. Lo que dispone la Ley es que el agente ejecutor del Plan sea siempre un agente que actúa, jurídicamente, asumiendo la calidad de agente público. La Administración puede asumir directamente ese papel activo. Puede operar, igualmente, mediante la empresa pública. Pero también puede gestionar indirectamente el planeamiento adjudicando el protagonismo activo a una empresa (seleccionada en pública competencia) en la que delegue esa responsabilidad. Cuando la actuación sea indirecta, la Administración se reserva la dirección y la supervisión y la empresa se convierte en el ejecutor material de sus directrices, poniendo al servicio de éstas los resortes productivos de la libertad de empresa y de la economía de mercado.
La Ley singulariza este nuevo enfoque en aquella faceta de la actividad urbanística donde brilla más evidentemente su carácter público (y donde menos satisfactoria es nuestra experiencia histórica): en la urbanización, en la producción de infraestructuras públicas de urbanización. La antigua legislación contemplaba la urbanización como un problema que sólo afectaba -y enfrentaba directamente- a dos sujetos: la Administración y el propietario. Esta nueva Ley la contempla como un problema que reclama la simbiótica colaboración de tres sujetos: la Administración actuante, el Urbanizador y el propietario.
La Administración actuante puede ser ella misma Urbanizador; estaremos ante un caso de actividad urbanística en régimen de gestión directa. También puede asignar el papel de Urbanizador a una empresa privada que -previa la pertinente selección- se preste voluntariamente a ello, para la gestión pública indirecta de la actuación. En ambos casos el Urbanizador puede ser dueño del terreno o ser el propietario un tercer sujeto distinto.
El Urbanizador es una persona -pública o privada- que en un momento dado asume, voluntariamente, la responsabilidad pública de promover la...
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