El supuesto específico de la junta de compensación
| Autor | José María Vázquez Pita |
| Páginas | 187-208 |
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La cuestión relativa a la sujeción de las juntas de compensación a la legislación contractual administrativa precede en el tiempo a la relativa a la sujeción de la selección del agente urbanizador al Derecho comunitario y se reviste de ciertas notas ajenas a este debate.
El problema se plantea inicialmente en torno a la naturaleza administrativa de las juntas de compensación, tal y como se proclama en el artículo 127.3 del Texto Refundido de la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana de 1976390.
Dilucidar la naturaleza jurídica de la junta de compensación ha sido considerado de gran importancia, dado que en nuestro derecho administrativo la perspectiva subjetiva ha venido trazando los límites entre lo público y lo privado391; de ahí que la respuesta de hasta dónde llega la Administración corporativa y hasta dónde la asociación privada condicione decisivamente el régimen contractual de aplicación392.
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Por ello, la doble naturaleza –asociativa de base privada y administrativa– de las juntas de compensación así como la ausencia de una normativa clarificadora del régimen contractual de estas entidades urbanísticas, han centrado el debate en torno a la calificación de la actividad contractual de las juntas de compensación como un supuesto de autoadministración o, por el contrario, de gestión pública.
En este estado de cosas, Parejo Alfonso llega a plantear la posible inconstitucionalidad de la figura de la junta de compensación, en tanto la incorporación forzosa a las mismas podría atentar contra el derecho fundamental de asociación en su vertiente negativa393.
A lo que han de añadirse las dudas expresadas por algunos autores acerca del acomodo a la garantía institucional del derecho de libertad de empresa de los modelos urbanísticos que residencian la facultad de urbanizar en el derecho de propiedad, y a las que ya hicimos referencia en páginas anteriores al presente trabajo.
Todavía vivo este debate en torno a la naturaleza y legitimidad de la figura de la junta de compensación y al calor del pronunciamiento del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el asunto Ordine degli Architetti y otros, surgen nuevos interrogantes.
Estos interrogantes van más allá de la posible consideración de la junta de compensación como poder adjudicador y cuestionan aspectos hasta entonces libres de polémica como la posible naturaleza contractual de su relación con la Administración urbanística o la compatibilidad con el Derecho comunitario de la adjudicación directa de las obras de urbanización a la empresa constructora incorporada a la junta394.
Como resultado de este actual y amplio cuestionamiento existe un notable grado de divergencia jurisprudencial y doctrinal del que a continuación dare-mos breve testimonio.
El debate relativo a la naturaleza pública o privada de la actividad contractual de las juntas de compensación toma como punto de discrepancia el considerar dicha actividad contractual como un supuesto de administración de los
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específicos intereses patrimoniales de los propietarios y empresas incorporadas a la Junta, y no de los intereses públicos a ella atribuidos.
Curiosamente, la doble naturaleza, pública y privada, de las juntas de compensación, ha desplazado los términos del debate del elemento subjetivo-formal de la personalidad del adjudicador a la naturaleza jurídica de la acción urbanizadora395.
En efecto, la primera dificultad que se constata es la imposibilidad de deter-minar a priori si las juntas de compensación, al contratar la ejecución de las obras de urbanización, apelan a su personalidad jurídica pública o, por el contrario, a su dimensión privada, a la vista de que ni el artículo 127.3 del TRLS de 1976 ni su desarrollo reglamentario en el RGU de 1978 aclaran este extremo.
Los defensores de una y otra postura han tenido que fundamentar sus conclusiones en la naturaleza pública o privada de la actividad urbanizadora, dado que, de revestirse esta de notas propias de la función pública, la actividad contractual necesaria para su ejercicio recaería de lleno en la dimensión administrativa de la entidad urbanística; mientras que, si la actividad urbanizadora pudiere ser considerada como una actividad o facultad civil o mercantil, debería considerarse como una manifestación de su personalidad jurídico-privada.
El entendimiento de la naturaleza de la actividad urbanizadora como una modalidad de actuación pública o como el contenido propio de un derecho privado está fuertemente condicionado por nuestra tradición jurídico-urbanística396.
La postura defendida en un primer momento por el Tribunal Supremo coincide con la concepción tradicional de las juntas de compensación como un ejemplo de autoadministración de los propietarios del suelo, basada en la percepción de la urbanización como una facultad del derecho de propiedad. Desde esta perspectiva, la finalidad fundamental de la junta de compensación es la ejecución del planeamiento, mientras que la actividad contractual se concibe como una actividad meramente instrumental y relacionada con la gestión de la propiedad inmobiliaria necesaria para la consecución del fin de interés general: la creación de suelo.
Un ejemplo de esta postura inicial lo encontramos en la sentencia del Tribunal Supremo de fecha de 30 de octubre de 1989397, que en su fundamento jurídico tercero afirma:
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Ya en otro sentido ha de recordarse que la junta de compensación integra un supuesto de autoadministración: son los propios interesados los que desarrollan la función pública de la ejecución del planeamiento en virtud de una delegación que hace de la junta un agente descentralizado de la Administración de suerte que aquella tiene naturaleza administrativa –art. 127.3 del Texto Refundido–.
Ello no significa que toda actuación de la junta de compensación esté sometida al Derecho administrativo; en la medida en que aquella gestiona intereses propios de sus medios, sin ejercicio directo de funciones públicas, está sujeta al Derecho privado. De ello deriva pues que al contratar –ejecución de obras, prestamos, ventas de terrenos, etc.– no ha de someterse a las formalidades propias del Derecho administrativo, pues todo ello tiene un carácter instrumental respecto de la finalidad última de la ejecución del planeamiento sin implicar el ejercicio directo de funciones públicas
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Desde esta premisa se construye el siguiente aforismo: si la junta de compensación actúa como asociación privada, no está sujeta al derecho administrativo y, por lo tanto, no le es de aplicación la norma (Ley de Contratos de las Administraciones Públicas) que sujeta ciertas entidades de derecho público al derecho contractual administrativo.
En el fuero jurisdiccional civil, un ejemplo de este constructo jurisprudencial lo aporta el auto número 196/2004, de 14 de octubre, de la Audiencia Provincial de Madrid398, del que se transcribe extracto de su segundo razonamiento jurídico por su claridad expositiva:
Las Juntas de Compensación son entidades urbanísticas colaboradoras para la ejecución de los planes de ordenación, constituidas por los propietarios afectados por el polígono o unidad de actuación objeto de ejecución. Conforme a lo previsto en la Ley del Suelo, tienen naturaleza administrativa, personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. El hecho de que sus acuerdos sean recurribles en alzada ante la Administración actuante, no empece a la posibilidad de ser demandada en vía civil, cuando el acto del que deriva la reclamación tiene estricta naturaleza civil, como ocurre en este caso, donde lo planteado por la demanda es el pago de determinada cantidad basada en un contrato de prestación de servicios, cuyo contrato, de naturaleza civil, no constituye acto de la Administración pública sujeto al derecho administrativo, lo que excluye la competencia de la jurisdicción contenciosoadministrativa conforme a lo dispuesto en el artículo 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial en relación con el artículo 1 de la ley reguladora de dicha jurisdicción.
En suma, la Junta de Compensación goza de capacidad de derecho privado para el cumplimiento de fines conexos con aquellos de carácter público en orden a la ejecución de las obras de urbanización incluidas en el plan, quedando sujetas a la jurisdicción civil las controversias que en este específico orden jurisdiccional se produzcan, pues de esta jurisdicción solo quedan excluidas las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de las Administraciones públicas sujetos al...
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