STS, 24 de Mayo de 2004
| Ponente | Pablo Lucas Murillo de la Cueva |
| ECLI | ES:TS:2004:3547 |
| Número de Recurso | 1078/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 24 de Mayo de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Mayo de dos mil cuatro.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 1078/1999, interpuesto por la ADMINISTRACION, representada por el ABOGADO DEL ESTADO, contra la Sentencia dictada el 19 de junio de 1998 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, recaída en el recurso nº 2183/1995, sobre no aprobación de propuesta de liquidación provisional de obras de construcción de la Escuela Nacional de Protección Civil.
Ha comparecido, como parte recurrida, la entidad OCP CONSTRUCCIONES, S.A., actualmente ACS, ACTIVIDADES DE CONSTRUCCION Y SERVICIOS S.A., representada por el Procurador don NICOLAS MUÑOZ RIVAS.
La Sentencia recurrida dispone lo siguiente: "FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de OCP CONSTRUCCIONES S.A., actualmente ACS Actividades de Construcciones y Servicios, S.A. contra la resolución reseñada en el Antecedente de Hecho Primero de esta Sentencia, debemos declarar y declaramos que es la misma contraria a Derecho, anulándola y declarando el derecho de la entidad actora al pago de 12.506.554 [de pesetas] más los intereses desde la aprobación de la liquidación de las obras; no se hace imposición de costas."
Contra dicha Sentencia ha interpuesto recurso de casación el Abogado del Estado, en representación de la Administración. En el escrito de interposición, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala "dicte nueva sentencia en la que, estimándolo en todas sus partes se case y se anule la sentencia recurrida y se resuelva conforme a Derecho, confirmando íntegramente los actos administrativos originariamente impugnados."
Admitido a trámite el recurso, se remiten las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas de reparto de asuntos, y, por Providencia de 25 de abril de 2000, se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formalice su oposición.
Evacuando el traslado conferido, don Nicolás Muñoz Rivas, en representación de la entidad "ACS, Actividades de Construcción y Servicios, S.A.", (antes "OCP Construcciones, S.A."), presentó escrito de oposición el 31 de mayo de 2000 solicitando a la Sala "se sirva tener por impugnado en tiempo y forma el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, contra la sentencia de 19 de junio de 1995 de la sección primera de la Audiencia Nacional, confirmándola con expresa imposición de costas a la parte recurrente."
Mediante Providencia de 17 de diciembre de 2003 se señaló para la votación y fallo el día 18 de mayo de 2004, en que han tenido lugar.
El Ministerio de Justicia e Interior, por resolución de 31 de julio de 1995, denegó la inclusión en la liquidación provisional de la obra realizada por OCP Construcciones, S.A. --antes OCISA y ahora ACS-- la partida de 12.506.554 pesetas, correspondientes al incremento en unidades de seguridad e higiene en el trabajo. La razón en la que se fundó esa negativa fue que, al entender de la Administración, el artículo 4 del Real Decreto 555/1986, de 21 de febrero, impedía que se sobrepasase el presupuesto inicial de seguridad e higiene. La obra en cuestión consistió en la construcción de la Escuela Nacional de Protección Civil y un campo de prácticas en Rivas Vaciamadrid. En su realización se produjo, por causas no imputables al adjudicatario, una modificación del proyecto de la obra, dándose lugar a otro reformado que supuso la ampliación del tiempo de ejecución del contrato. Las obras se recibieron provisionalmente el 22 de marzo de 1994 y se practicó su liquidación provisional por 151.141.367 pesetas. Precisamente, el aumento en los costes de la aplicación del plan de seguridad e higiene durante ese tiempo adicional es lo que explica la inclusión de la cantidad indicada en la liquidación provisional, que fue aceptada por la dirección facultativa y por el órgano de contratación, hasta que, a propuesta de la Intervención Delegada del Ministerio de Justicia e Interior, se adoptó la resolución impugnada en la instancia. Ante ella, OCP, salvando su derecho a recurrir jurisdiccionalmente esa decisión, aceptó la nueva liquidación que excluía las 12.506.554 pesetas para no retrasar la percepción del resto.
La Sentencia de la Audiencia Nacional estimó el recurso contencioso-administrativo de OCP fallando en los términos que se recogen en los antecedentes. En particular, entendió que no cabe interpretar los preceptos del Real Decreto 555/1986 al margen de las normas que regulan los contratos de las Administraciones Públicas. Así, recuerda que tanto la Ley de Contratos del Estado como el Reglamento General de Contratación del Estado permiten su modificación y que la jurisprudencia constante viene entendiendo, a partir del artículo 47 de la Ley y 172 del Reglamento, que ha de procurarse el pago al contratista de la obra realmente ejecutada para, de ese modo, evitar el enriquecimiento injusto de la Administración y salvaguardar el equilibrio financiero. Desde esas premisas, concluye que el Real Decreto 555/1986 no impide alterar el estudio y el plan de seguridad e higiene cuando, como consecuencia de la aprobación de un proyecto reformado que amplía el tiempo y el contenido de la obra, el contratista se ve obligado a prorrogar en el tiempo ciertas unidades del plan de seguridad e higiene. A partir de ahí, reconoce el derecho de OCP a percibir la cantidad indebidamente excluida de la liquidación y sus intereses desde la fecha de su aprobación, no considerando necesaria la previa intimación, pues el acta de recepción y la liquidación provisional de la obra lo fueron inicialmente a satisfacción de la recurrente, surgiendo el litigio después, cuando la Intervención consideró que debía excluirse la cantidad objeto del proceso.
El Abogado del Estado pretende que anulemos esta Sentencia en virtud de un único motivo de casación que apoya en el artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción y consiste en la infracción de los artículos 3.1 y 9 del Real Decreto 555/1986. Explica su posición diciendo que el coste del plan de seguridad e higiene no puede alterar el equilibrio económico del contrato y que la legislación aplicable contempla como mecanismos para la corrección de esa ecuación financiera el abono, en su caso, de nuevas unidades de obra, la revisión de precios o la facultad resolutoria, si las modificaciones exceden el 20% de la cuantía o implican alteraciones sustanciales de unidades de obra. En cambio, los artículos 3.1 y 4.1 del Real Decreto 555/1986 no permiten la variación del presupuesto del estudio de seguridad e higiene y de su plan ejecución.
Como considera que no procede el pago de la cantidad principal, añade que tampoco procede el de los intereses. No obstante, para el caso de que no se aceptara su planteamiento anterior, invocando los artículos 47 de la Ley de Contratos del Estado y 172 del Reglamento General de Contratación Administrativa, dice que su devengo está sometido a varios requisitos entre los que relaciona el transcurso del plazo legal, la intimación de su pago y el momento a partir del que ha de entenderse producido que, en su opinión, es el de la reclamación judicial, la cual se produce --nos dice-- con la presentación de la demanda del recurso contencioso-administrativo.
OCP, en su escrito de oposición, tras reproducir los preceptos que el Abogado del Estado ve infringidos por la Sentencia, explica que, como consecuencia de la aprobación por la Administración de un proyecto reformado se amplió el plazo de ejecución del contrato y que eso repercutió en 9 de las 63 unidades del plan de seguridad e higiene, pues fue preciso alquilar durante más tiempo los vagones utilizados por el personal para comer, asearse y cambiarse de ropa e incurrir en otros gastos. En cambio, otras unidades no se vieron afectadas por esa prolongación del tiempo de ejecución de la obra. Es el caso de las relativas a cascos, gafas, guantes, cinturones de seguridad, mesas y sillas de los comedores, taquillas, ... . De ahí que considere indiscutible su derecho a percibir el importe correspondiente al incremento de esas unidades pues, de otro modo, la Administración incurriría en enriquecimiento injusto. En cuanto a los intereses, dice que debieron ser objeto de un motivo independiente y rechaza que sea precisa la intimación de su pago. En realidad, se practicó la recepción provisional de la obra y tanto la dirección facultativa como la Dirección General de Protección Civil aceptaron la inclusión de la cantidad discutida en la liquidación provisional, surgiendo el litigio cuando la Intervención Delegada excluyó esas 9 unidades que suponen 12.506.554 pesetas. Por eso, considera que nada había que intimar, pues no hubo el retraso al que se refiere el artículo 172 del Reglamento General de Contratación del Estado. En todo caso, recuerda que formuló protesta en carta a la dirección facultativa de 13 de septiembre de 1995. En definitiva, considera la Sentencia plenamente ajustada a Derecho.
Es el parecer de la Sala que procede desestimar el recurso de casación del Abogado del Estado pues la interpretación y aplicación que lleva a cabo la Sentencia de la Audiencia Nacional del Real Decreto 555/1986 se ajusta al ordenamiento jurídico sin que quepa apreciar la infracción de sus artículos 3.1 y 9. En efecto, en el presente caso no nos encontramos ante una variación del importe del presupuesto de estudio de seguridad e higiene como consecuencia de una alteración del plan de seguridad e higiene, que es la hipótesis contemplada por el artículo 3.1 del Real Decreto 555/1986. Lo que se ha producido, señala la Sentencia recurrida, es que la aprobación a iniciativa de la Administración de un proyecto reformado ha supuesto la realización de más obra durante más tiempo y eso ha alterado las previsiones del estudio y del plan, pues la contratista tuvo que hacer frente a lo largo de ese período adicional a los nuevos gastos que describe. En estas condiciones, hay que excluir que se haya producido la infracción que alega el Abogado del Estado, pues no se da el supuesto contemplado por las normas que invoca. Si, a partir de esta premisa, se tiene en cuenta que corresponde al propietario de las obras hacerse cargo del coste de las partidas correspondientes al estudio de seguridad e higiene concretadas en el plan y que, según es doctrina constante de la Sala, el contratista ha de ser retribuido por la obra realmente ejecutada, se llega a la conclusión alcanzada por la Audiencia Nacional.
En cuanto a los intereses, tiene razón OCP cuando dice que debieron ser objeto de un motivo autónomo. De cualquier modo, dados los términos en que se plantea el litigio, que surge cuando el Ministerio de Justicia e Interior resuelve, como consecuencia de la posición adoptada por la Intervención de Hacienda, excluir de la liquidación provisional una cantidad que había sido aceptada por la dirección técnica de la obra y por la Dirección General de Protección Civil, hay que considerar, con la Sentencia, que no era precisa la intimación de su pago. Y, es que no se trata el presente de un supuesto de retraso al que se le deba aplicar el artículo 172 del Reglamento General de Contratación Administrativa. Siendo las cosas así y debiendo restituirse a OCP el valor de la contraprestación a la que tiene derecho, tampoco merece reproche el momento fijado por la Sentencia para su cómputo, que es el pedido en la demanda por OCP, el de la aprobación de la liquidación que excluyó la cantidad litigiosa, y no el señalado por el Abogado del Estado para quien debía ser el día de la interpelación judicial su fecha inicial.
A tenor de lo establecido por el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
Que no ha lugar al recurso de casación nº 1078/1999, interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia dictada el 19 de junio de 1998, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional y recaída en el recurso 2183/1995, e imponemos a la parte recurrente las costas del recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
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