STS, 12 de Marzo de 2008

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia de fecha 26 de noviembre de 2.004, estimatoria del recurso promovido por D. Marcos contra las resoluciones de la Directora General de Política Energética y Minas de fechas 2 de noviembre de 2.000 y 23 de abril de 2.004, desestimatoria ésta última del recurso potestativo de reposición interpuesto contra la primera. Por dichas resoluciones se autoriza a la Cia. José Párraga, S.L. la instalación de un depósito comercial de explosivos en el término municipal de Morón de la Frontera (Sevilla), estableciendo las condiciones que deben cumplirse por el mismo.

Notificada dicha sentencia a las partes, la Administración recurrida presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 4 de abril de 2.005, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Recibidas las actuaciones tras haberse realizado los emplazamientos, se ha dado traslado de las mismas al Sr. Abogado del Estado, a fin de que manifestara si sostenía el recurso, lo que así ha hecho mediante escrito presentado en el plazo otorgado en el que también interpone el mismo al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, formulando un único motivo por infracción de la Disposición Transitoria Única del Real Decreto 230/1998, de 16 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Explosivos.

Termina su escrito suplicando que se dicte sentencia por la que se case y anule la recurrida, dictando en su lugar otra más conforme a Derecho, por la que se declare la adecuación a derecho de las resoluciones administrativas que dejó sin efecto, con lo demás que sea procedente.

El recurso de casación ha sido admitido por providencia de la Sala de fecha 11 de septiembre de 2.006.

Personado D. Marcos, su representación procesal ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia declarando no haber lugar al recurso y efectuando expresa imposición de las costas causadas en el recurso de casación a la parte recurrente, con cuanto demás en Derecho proceda.

Por providencia de fecha 12 de noviembre de 2.007 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 4 de marzo de 2.008, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado, Magistrado de la Sala.

Objeto y planteamiento del recurso.

La Administración del Estado entabla el presente recurso de casación contra la Sentencia dictada el 26 de noviembre de 2.004 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que estimó el recurso de don Marcos en materia de autorización de un depósito comercial de explosivos. La Sentencia recurrida fundamenta la resolución estimatoria del recurso contencioso administrativo en los siguientes términos:

"PRIMERO.- A través del presente proceso reclama el recurrente se deje sin efecto la Resolución del Director General de Política Energética y de Minas de fecha 2 de noviembre de 2000 sobre autorización a la Compañía JOSÉ PÁRRAGA S.L. de un depósito comercial de explosivos en el término municipal de Morón de la frontera (Sevilla), así como la dictada con fecha 23 de abril de 2002 y que de forma expresa desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la anterior.

El objeto es el mismo que el que ha sido analizado y resuelto en Sentencia de 10 de marzo de 2004 dictada por esta misma Sala, Sección Octava, en el recurso núm. 454/01, cuyos razonamientos y conclusiones resultan plenamente trasladables al caso que ahora se enjuicia.

Así, y como se decía en dicha Sentencia, los antecedentes necesarios para un adecuado planteamiento de la cuestión litigiosa serían en síntesis los siguientes: 1) Mediante Resolución de 4 de noviembre de 1994 la delegación del Gobierno en Andalucía autorizó al ahora recurrente a instalar un depósito comercial de explosivos, de capacidad máxima de 24.500 Kg., en la carretera 339, tramo Morón de la Frontera-Marchena, emitiéndose el 28 de julio de 1995 el oportuno "certificado de idoneidad" a nombre del Sr. Marcos. 2) Con fecha 26 de marzo de 1996 se autorizó una ampliación de la capacidad máxima hasta 50.000 Kg, autorizándose además otros dos depósitos comerciales de capacidad máxima 50.000 Kg. cada uno de ellos, así como un depósito de accesorios industriales (detonadores), librándose los correspondientes "certificados de idoneidad" el 10 de junio de 1996. 3) La mercantil "GALILEO EXPLOSIVOS, S.A." adquirió con fecha 2 de febrero de 1996 el 50% del capital social de "JOSÉ PÁRRAGA, S.L." que había sido constituida en 1991 por el demandante y su esposa, y con fecha 25 de febrero de 1997 otro 5,04%, disponiendo por acuerdo de 26 de mayo de 1998 la revocación de los cargos de administradores que ostentaban el Sr. Marcos y su esposa. 4) El 10 de noviembre de 1994 "JOSÉ PÁRRAGA, S.L." solicitó al amparo de lo establecido en el artículo 164 del Reglamento de Explosivos, el cambio de titularidad de los depósitos referidos, petición que fue denegada por Resolución de 13 de abril de 1999. 5) Con igual fecha se dispuso la iniciación de un expediente de invalidez de la autorización inicial concedida el 4 de noviembre de 1994, expediente que culminó con Resolución de 21 de julio de 1999, de la Dirección General de Minas (confirmada en reposición por otra de 27 de septiembre siguiente), mediante la cual se acordó, a tenor del cambio de circunstancias producido respecto de las que existían cuando se otorgó la autorización, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7.3 del Reglamento de Explosivos de 1998, "declarar la pérdida de validez de la autorización para la instalación de un depósito de explosivos en el término municipal de Morón de la Frontera (Sevilla), a favor de D. Marcos, otorgada por Resolución de la Delegación de Gobierno en Andalucía con fecha 4 de noviembre de 1994". 6) Por Resolución de 19 de abril de 1999 el Delegado del Gobierno en Andalucía dispuso, a la vista de la orden de paralización del depósito dictada por la Dirección General de Minas de 16 de abril, el precintado de los polvorines. 7) El 21 de abril de 1999 la representación de "JOSÉ PÁRRAGA S.L." solicitó el reconocimiento de dicha mercantil -propiedad de GALILEO EXPLOSIVOS, S.A. y de D. Marcos y su esposa- como titular de los depósitos controvertidos, tramitándose dicha solicitud como "Solicitud de autorización de depósito comercial de explosivos". 8) Mediante Resolución de 2 de noviembre de 2002, confirmada en reposición por otra de 23 de abril siguiente, se otorgó la autorización solicitada a "JOSÉ PÁRRAGA S.L.", si bien condicionada al cumplimiento de las prescripciones previstas en la Disposición Transitoria Única del Reglamento de Explosivos de 1998 en relación a la presentación, tres meses antes de que finalicen los plazos, de solicitud de expedición del correspondiente certificado de idoneidad, y a que aumente en dos vigilantes por turno el servicio permanente de seguridad; siendo tales acuerdos los que se impugnan mediante el recurso contencioso-administrativo con el que se inició este proceso.

Como se pone también de manifiesto en la Sentencia de 10 de marzo de 2004, la primera cuestión que ha de abordarse es la relativa a la normativa aplicable al expediente de autorización del depósito comercial de explosivos instado por "JOSÉ PÁRRAGA, S.L." con fecha 21 de abril de 1999, es decir, cuando se encontraba ya vigente el Reglamento de Explosivos aprobado por Real Decreto 230/1998, de 16 de febrero.

Y coincidiendo con el criterio que en la misma se mantiene, debe concluirse que el referido expediente debió instruirse y resolverse conforme al citado Reglamento.

En efecto, el depósito estuvo en funcionamiento desde que se concedió la autorización inicial al ahora recurrente el 4 de noviembre de 1994, hasta que se precintó con fecha 19 de abril de 1999; revocándose la autorización por Resolución de 21 de junio de 1999. Es por ello que desde el 19 de abril de dicho año los depósitos permanecieron clausurados.

La solicitud de autorización por parte de la sociedad "JOSÉ PÁRRAGA, S.L." cuando ya era minoritaria la participación del demandante y su esposa, desligados además de la gestión por haberse revocado su cargo de administradores, y toda vez que fue denegado el cambio de titularidad dado su carácter intransferible - artículos 6.2, 157.1, 164 y 195.1 del Real Decreto 230/1998, de 16 de febrero -, se produjo bajo la vigencia del nuevo Reglamento, aplicándose la Transitoria Única del mismo y, en consecuencia, tomando en consideración los requisitos del derogado Reglamento de Explosivos aprobado por Real Decreto 2114/1978, de 2 de marzo.

Recordemos que la citada Disposición Transitoria establecía que "Sin perjuicio de lo que otras disposiciones, de carácter más específico, establezcan al respecto, las situaciones creadas al amparo de la legislación hasta ahora vigente deberán ajustarse a lo dispuesto en el Reglamento que se aprueba, en los plazos siguientes, contados desde su entrada en vigor, transcurridos los cuales serán de plena aplicación sus prescripciones: a) Cinco años, por lo que concierne a las distancias de emplazamiento y entre edificios en fábricas, talleres y depósitos. b) Cuatro años, en lo que respecta a lo regulado sobre instalaciones en fábricas, talleres y depósitos. c) Un año en lo referente a lo normativa sobre seguridad ciudadana aplicable a fábricas, talleres y depósitos y al transporte de las materias reglamentadas. Los expedientes que estuvieran en tramitación a la entrada en vigor del Reglamento que se aprueba por el presente Real Decreto se instruirán con arreglo al Reglamento de explosivos de 2 de marzo de 1978 y demás disposiciones reglamentarias. Una vez resueltos se les aplicarán las normas del nuevo Reglamento de explosivos".

Es indudable que la nueva autorización otorgada una vez en vigor el Real Decreto 230/1998 lo ha sido "ex novo", desvinculada en cualquier caso del expediente anterior que determinó la concesión de la autorización inicial la cual se revocó efectivamente hasta el punto que los depósitos quedaron clausurados e inactivos.

Y es que no puede olvidarse que la autorización no se refiere a las instalaciones materiales (sin perjuicio de las exigencias que respecto de ellas hayan de observarse), de tal forma que, concedida en origen, se mantiene de forma indefinida, sino que tiene también carácter personal.

De este modo son los requisitos, más estrictos, del nuevo Reglamento de Explosivos los que deben cumplirse para obtener una autorización como decimos nueva y distinta, lo que justifica la estimación del recurso en el sentido de anular las Resoluciones que a través del mismo se impugnan y retrotraer el procedimiento administrativo al momento inmediatamente anterior a la decisión de autorización a fin de que la solicitud se resuelva con arreglo a las prescripciones de los artículos 154 y siguientes del Real Decreto 230/1998." (fundamentos de derecho primero y segundo )

El recurso de casación formulado por el Abogado del Estado se articula mediante un único motivo, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción. En el se argumenta la infracción de la disposición transitoria única del Real Decreto 230/1998, de 16 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Explosivos, por su errónea interpretación y aplicación.

Antes de examinar el motivo en que se basa el recurso, es menester poner de relieve que el presente litigio ha quedado ya prejuzgado por otro anterior, tanto en la instancia como en casación. En efecto, las mismas resoluciones administrativas que han sido impugnadas en el recurso contencioso administrativo a quo fueron ya recurridas -y anuladas- en otro litigio interpuesto por Unión Española de Explosivos, S.A., que fue estimado por Sentencia de 10 de marzo de 2.004 de la Sección octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, a la que se refiere la Sentencia ahora impugnada en los fundamentos transcritos más arriba. Recurrida en casación por la Administración del Estado la citada Sentencia, el recurso de casación fue desestimado por Sentencia de esta Sala de 26 de septiembre de 2.006 (RC 4.439/2.004 ).

Sobre el objeto del presente recurso.

Plantea el Abogado del Estado que la disposición transitoria única del Real Decreto 230/1998, de 16 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Explosivos, ha sido interpretado y aplicado de manera errónea por la Sala de instancia. Sostiene el representante de la Administración que dicha disposición se refiere a las situaciones fácticas (instalaciones, fábricas, depósitos, etc.) existentes y creadas con arreglo y al amparo de la normativa anterior al referido Real Decreto, y no, como interpreta la Sentencia de instancia, a las "situaciones jurídicas", esto es a las autorizaciones concedidas al amparo de la normativa sustituida por el referido Real Decreto. Pues bien, esta discrepancia interpretativa, única a la que se reduce el presente motivo y recurso, fue ya resuelta en la mencionada Sentencia de esta Sala de 26 de septiembre de 2.006, cuyos términos ahora reiteramos:

"CUARTO.- Sobre la improsperabilidad del recurso de casación.

Debe rechazarse la prosperabilidad del recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, al apreciarse que la Sala de instancia ha realizado una interpretación de la Disposición Transitoria Única del Real Decreto 230/1998, de 16 de febrero, que aprueba el Reglamento de explosivos, que se revela acorde con los criterios de la lógica y la razonabilidad, y que debe calificarse de no arbitraria, en razón de las circunstancias concurrentes.

Para poder delimitar con precisión el alcance del debate casacional, resulta oportuno transcribir el contenido de la Disposición Transitoria Única del Real Decreto 230/1998 analizada, que en sus dos apartados dispone:

Sin perjuicio de lo que otras disposiciones, de carácter más específico, establezcan al respecto, las situaciones creadas al amparo de la legislación hasta ahora vigente deberán ajustarse a lo dispuesto en el Reglamento que se aprueba, en los plazos siguientes, contados desde su entrada en vigor, transcurridos los cuales serán de plena aplicación sus prescripciones:

a) Cinco años, por lo que concierne a las distancias de emplazamiento y entre edificios en fábricas, talleres y depósitos.

b) Cuatro años, en lo que respecta a lo regulado sobre instalaciones en fábricas, talleres y depósitos.

c) Un año en lo referente a la normativa sobre seguridad ciudadana aplicable a fábricas, talleres y depósitos y al transporte de las materias reglamentadas.

Los expedientes que estuvieran en tramitación a la entrada en vigor del Reglamento que se aprueba por el presente Real Decreto se instruirán con arreglo al Reglamento de Explosivos de 2 de marzo de 1978 y demás disposiciones reglamentarias. Una vez resueltos se les aplicarán las normas del nuevo Reglamento de Explosivos.

.

El significado auténtico de la Disposición Transitoria Única del Real Decreto 230/1998, de 16 de febrero, se infiere de una interpretación sistemática de esta norma integrada con el conjunto de preceptos que en el articulado del Reglamento de explosivos sujetan el establecimiento y la apertura de depósitos de explosivos a un régimen riguroso de autorización administrativa, que limita objetiva y subjetivamente las facultades de los particulares (artículo 154, 157 y 164 RE), y somete todas las actuaciones al ejercicio de las potestades de inspección y control de la Administración (artículo 162 RE ), de modo que el inciso controvertido "las situaciones creadas al amparo de la legislación hasta ahora vigente" contempla necesariamente aquéllas situaciones originadas al amparo del anterior Reglamento de explosivos revestidas de juridicidad con base en autorizaciones que no hubieren caducado o no hubieren sido revocadas o declaradas inválidas.

Debe significarse que la redacción de esta disposición obedece a idéntico designio que el que informa la Disposición Transitoria del precedente Reglamento de explosivos aprobado por Real Decreto 2114/1978, de 2 de marzo, de pretender imponer a los titulares de depósitos de explosivos, autorizados conforme a la legislación anterior, la obligación de adaptar sus instalaciones a las prescripciones mas exigentes de la nueva reglamentación en materia de explosivos, concediendo unos determinados plazos para llevar a cabo dicha adaptación.

En efecto, la Disposición Transitoria del Real Decreto 2114/1978, de 2 de marzo, establece:

1. Sin perjuicio de lo que otras disposiciones de carácter más específico establezcan al respecto, las situaciones creadas al amparo de la legislación hasta ahora vigente deberán ajustarse a las prescripciones contenidas en los siguientes artículos de este Reglamento, en los plazos siguientes:

Cuatro años por lo que concierne a las prescripciones contenidas en los artículos 29, 110, 159, 160, 175 y 178.

Dos años en lo que respecta a lo regulado en los artículos 48 a 64, 129, 135, 174 y 175.

Un año por lo que se refiere a lo regulado en los artículos 20, 82, 83, 120.1, 126, 132, 133 y 140.1.

Tres meses por lo que se refiere a lo regulado en los artículos 190, 196, 197, 201 y 202.

Transcurridos estos plazos, que se contarán a partir de la publicación de este Reglamento, quedará caducado y sin efecto cualquier presunto derecho adquirido que a tales prevenciones contravenga.

2. Los expedientes que estuvieren en tramitación a la entrada en vigor de este Reglamento se instruirán con arreglo a los Reglamentos de Armas y Explosivos de 27 de diciembre de 1944 y Provisional de Explosivos de 25 de abril de 1920, y demás disposiciones complementarias.

Una vez ultimada la tramitación de los expedientes y concedida la correspondiente autorización, en su caso, les serán de aplicación las disposiciones establecidas en el presente Reglamento.

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La interpretación teleológica de la Disposición Transitoria analizada complementa la interpretación sistemática y la interpretación histórica efectuadas:

La ratio de la Disposición Transitoria Única del Real Decreto 230/1998 enjuiciada, es promover la plena aplicabilidad de determinadas prescripciones de la nueva regulación jurídica en materia de depósitos de explosivos con efectos retroactivos, en referencia a aquellas autorizaciones otorgadas vigente la normativa reglamentaria anterior, cuyas instalaciones deberán de forma imperativa ajustarse al vigente Reglamento de explosivos de 1998, en lo que concierne a las distancias de emplazamiento y entre edificios en fábricas, talleres y depósitos, en lo que respecta a las instalaciones en fábricas, talleres y depósitos, y en lo referente a la normativa sobre seguridad ciudadana aplicable a fábricas, talleres y depósitos y al transporte de las materias reglamentadas.

En este supuesto, la voluntad del Gobierno de aplicar determinadas disposiciones del Reglamento de explosivos de 16 de febrero de 1998, a los depósitos autorizados conforme al precedente Reglamentario de 2 de marzo de 1978, aún diferida en el tiempo la obligación de adaptación material, se desprende de la propia Exposición de Motivos del Real Decreto 230/1998, que evoca la "necesidad de una revisión global" del Reglamento de explosivos aprobado por Real Decreto 2114/1978, de 2 de marzo, con el objeto de realizar la transposición de la normativa comunitaria en materia de explosivos para usos civiles y adaptar la normativa a los requerimientos de seguridad dispuestos en la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana.

La entrada en vigor del Reglamento de explosivos aprobado por el Real Decreto 230/1998, de 16 de febrero, tiene efectos retroactivos sobre las autorizaciones otorgadas al amparo del anterior Reglamento de explosivos de 2 de marzo de 1978, al deber someterse imperativamente en las prescripciones referidas en la Disposición Transitoria Única a la nueva regulación reglamentaria, de modo que resulta plenamente aplicable el Real Decreto 230/1998, como deduce la Sala de instancia, en aquellos supuestos en que la solicitud de reconocimiento como titular de un depósito de explosivos en favor de la Sociedad JOSÉ PÁRRAGA, S.L., se ha formalizado vigente ya la nueva reglamentación de explosivos, y no puede ampararse esta petición en la autorización del depósito otorgada por resolución de la Delegación del Gobierno de 1994, al haber sido revocada y declarada su pérdida de validez por resolución de la Dirección General de Minas de 21 de julio de 1999, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7.3 del Reglamento de explosivos.

La comprensión que efectúa la Sala de instancia de la Disposición Transitoria Única del Real Decreto 230/1998, de 16 de febrero, que impone a la Dirección General de Política Energética y Minas del Ministerio de Economía resolver el expediente conforme a las prescripciones del Reglamento de explosivos de 16 de febrero de 1998, es congruente con el régimen jurídico en materia de depósitos de explosivos que se encuentra sometido a una intensa intervención de la Administración con el objeto de preservar valores inscritos en la seguridad colectiva y prevenir riesgos cada vez más intensos contra la seguridad nacional, que exige intensificar el régimen de control administrativo de los depósitos de explosivos para asegurar "un nivel de seguridad mas elevado" (Directiva 1993/15/CEE, de 5 de abril de 1993 ).

Esta interpretación equilibrada del primer apartado de la Disposición Transitoria Única del Real Decreto 230/1998, se deduce directamente de la lectura de su enunciado en los términos anteriormente explicitados, sin necesidad de apelar como con error deduce la Sala de instancia, según enfatiza el Abogado del Estado en su escrito de interposición, al contenido del segundo apartado de esta disposición, que establece una regla de carácter procedimental tradicional en nuestro Derecho público, como la establecida en la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, cuando sostiene que "a los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la presente Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior".

La habilitación al Gobierno para reglamentar las actividades de almacenamiento de explosivos, que confiere el artículo 7 de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana, faculta al titular de la potestad reglamentaria para someter la apertura y funcionamiento de los depósitos de explosivos a un régimen administrativo de autorización, información, inspección, vigilancia y control, que justifica la razonabilidad de acordar eficacia retroactiva al Reglamento de explosivos aprobado por Real Decreto 230/1998, de conformidad con la interpretación que sustenta la Sala de instancia, con los límites prescriptivos y temporales expuestos, sin que, en consecuencia, se pueda acoger la tesis del Abogado del Estado tendente a acoger una interpretación literal de la cláusula normativa examinada, que identifica el término "situaciones" con "situaciones fácticas", que devalúa el principio de precaución a que atiende la Disposición Transitoria analizada.

Cabe referir en último término, que la interpretación de la Disposición Transitoria Única del Real Decreto 230/1998, que se desprende de la aplicación de reglas hermenéuticas admisibles en Derecho, que hemos declarado, se revela conforme al principio de seguridad jurídica reconocido en el artículo 9.3 de la Constitución, entendida, según se refiere en la sentencia del Tribunal Constitucional 83/2005, de 7 de abril, "como la certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados" y no produce lesión del principio de "irretroactividad de lo no favorable", que dicho principio constitucional tutela, al ser razonable y proporcionada la imposición de determinadas prescripciones conforme a la reglamentación de los depósitos de explosivos aprobada por Real Decreto 230/1998, a aquellas situaciones constituidas al amparo del Reglamento de explosivos anterior.

Procede, en consecuencia, al desestimarse el motivo de casación articulado, declarar que no ha lugar el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 10 de marzo de 2004, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 454/2001." (fundamento de derecho cuarto)

Dichas razones conducen a la desestimación del motivo.

Conclusión y costas.

Rechazado el motivo único en el que se funda el recurso de casación, procede desestimar éste e imponer las costas causadas a la parte que lo ha sostenido, según prescribe el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,