El acto administrativo
| Autor | Francisco Javier de Ahumada Ramos |
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CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO
La definición de acto administrativo que más acogida ha tenido en nuestra doctrina se debe a ZANOBINI: "Es acto administrativo cualquier declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por un órgano de la Administración pública en el ejercicio de una potestad administrativa". Esta definición es recogida en España, con ligeras variantes, por GARRIDO FALLA, GARCÍA DE ENTERRÍA, SANTAMARÍA PASTOR y otros autores.
El concepto de acto administrativo dado por ZANOBINI es un concepto amplio, que alcanza también a los reglamentos dictados por la Administración (actos de contenido normativo). Ahora bien, los reglamentos deben quedar fuera de la definición de acto administrativo en sentido estricto dado que, mientras los reglamentos integran el ordenamiento jurídico, los actos administrativos no. Los actos administrativos son aplicación del ordenamiento. Esto lleva a que el régimen jurídico de los actos y los reglamentos sea diferente.
La distinción entre acto administrativo y reglamento aparecía recogida con toda claridad en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 1956 (LJCA), al disponer en su artículo 1 que: "La Jurisdicción Contencioso-administrativa conocerá de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la Administración pública sujetos al Derecho administrativo y con las disposiciones de categoría inferior a la Ley ". La nueva LJCA, de 14 de diciembre de 1998, también recoge la distinción entre actos y reglamentos en su artículo 1, si bien habla de actuaciones en lugar de actos , porque con la nueva expresión queda más claro que también es competente la Jurisdicción Contencioso-administrativa para
conocer de la actividad material de la Administración sujeta al Derecho Administrativo. Dice así el artículo 1 LJCA de 1998: "Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones Públicas sujetas al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación".
Sentado lo anterior puede definirse el acto administrativo como cualquier "declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria" (GARCÍA DE ENTERRIA).
- Delimitación del concepto:
a)Los actos administrativos son declaraciones o manifestaciones formales del ánimo de la Administración, por lo que se excluyen del concepto de acto administrativo las actuaciones materiales : las actuaciones ejecutivas que se proyectan sobre la realidad física, no jurídica (construcción de una carretera, de un embalse, la detención de un delincuente por la policía, la atención a un enfermo en un hospital público, unas maniobras militares, etc.). Así, el artículo 93 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC), establece que: "La Administración pública no iniciará ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico". El acto administrativo es la resolución.
Ahora bien, que la actuación material no sea acto administrativo en sentido estricto no implica que tales actuaciones carezcan de interés jurídico; piénsese, por ejemplo, que una actuación material de la Administración puede ocasionar la lesión de un derecho de un particular, surgiendo entonces para la Administración el deber de restablecer el derecho lesionado (mediante la reposición de las cosas a su estado original o mediante una indemnización pecuniaria).
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El acto administrativo puede consistir en:
- Una declaración de la voluntad de la Administración: orden de cierre de una fábrica, otorgamiento de una licencia de exportación, imposición de una sanción, una declaración expropiatoria, etc.
- Una declaración del juicio , criterio o parecer de la Administración: un acto consultivo, un informe, una rendición de cuentas, etc.
- Una declaración de conocimiento : certificaciones, registro de documentos, etc.
- Una declaración de deseo : por ejemplo, las propuestas de resolución administrativas.
c)A través de los actos administrativos las Administraciones Públicas ponen en ejercicio las potestades atribuidas por el ordenamiento jurídico para la realización del interés general.
La jurisdicción competente para resolver las cuestiones que se susciten respecto de los actos administrativos es la Jurisdicción Contencioso-administrativa, salvo en aquellas materias en que la Ley expresamente atribuye la competencia a la jurisdicción civil, penal, social o militar.
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ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
La teoría de los elementos de los actos administrativos se ha realizado en atención a los requisitos que tales actos deben reunir para ser válidos y eficaces.
a)Competencia
El acto administrativo debe ser dictado por una Administración pública y, dentro de ésta, por el órgano que tenga atribuida la competencia para hacerlo (art. 53.1 LRJ-PAC). Ya nos hemos referido antes a que la competencia es atribuida por el ordenamiento jurídico y a que existen tres criterios fundamentales de distribución de competencias: el criterio jerárquico, el criterio material y el criterio territorial.
Y también hemos señalado ya que si se dicta un acto por un órgano que carece de competencia para hacerlo, el acto será inválido:
- La incompetencia material y la territorial son consideradas como manifiestas , por lo que determinan la nulidad de pleno derecho del acto administrativo conforme a lo dispuesto en el artículo 62.1,b) de la LRJ-PAC.
- La incompetencia jerárquica (acto dictado por órgano inferior al que tiene la competencia), determina la anulabilidad del acto (art. 63.1 LRJ-PAC), si bien, los actos dictados por órgano incompetente por razón de jerarquía pueden ser convalidados por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto (art. 67.3 LRJPAC). La convalidación se llevará a cabo normalmente al resolver el superior jerárquico el recurso de alzada interpuesto contra el acto dictado por el órgano inferior.
b)Presupuesto de hecho determinante de la resolución administrativa
Para que los actos administrativos sean válidos debe darse el presupuesto de hecho previsto en la norma que atribuye la potestad de actuar a la Administración.
Así, para imponer una sanción, es necesario que antes se haya cometido efectivamente una infracción al ordenamiento jurídico y que el ordenamiento prevea la posibilidad de imponer tal sanción; para cubrir un puesto en la Administración es preciso que exista una vacante, etc.
Con bastante frecuencia, el presupuesto de hecho viene expresado mediante conceptos jurídicos indeterminados: conceptos cuyos perfiles no se precisan por la norma ("situaciones de urgencia", "peligro", "orden público", "justo precio", "interés social", etc.), pero que son susceptibles de precisión con arreglo a criterios lógicos, de experiencia, etc., en el momento de llevar a cabo una actuación concreta.
El empleo por las normas de conceptos jurídicos indeterminados, no otorga a la Administración libertad para calificar un hecho como incluido en el "concepto indeterminado": la situación de "peligro" o se da realmente o no se da; el "precio" o es justo o no lo es, etc. Por tanto, si bien en un primer momento corresponde a la Administración decidir si tales situaciones existen, la posterior impugnación del acto administrativo permitirá a los tribunales verificar si realmente se daba la situación prevista en la norma.
c)Finalidad del acto
Las Administraciones públicas existen para satisfacer los intereses generales, lo que debe manifestarse en todas sus actuaciones. Como señala GARCÍA DE ENTERRIA, el ordenamiento jurídico, al configurar la potestad administrativa, le asigna un fin específico (art. 70.2 LJCA), que es siempre un fin público (el art. 103.1 CE establece que la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales). El fin público que debe perseguir la Administración es concretado por el ordenamiento en atención a cada...
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