STS, 27 de Febrero de 1999
| Ponente | JOSE MATEO DIAZ |
| Número de Recurso | 1210/1994 |
| Fecha de Resolución | 27 de Febrero de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Febrero de mil novecientos noventa y nueve.
La Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Segunda, ha visto el recurso de casación ordinaria 1210/94, interpuesto por la Federación de Empresarios del Metal (FEMZA) de Zaragoza y la Confederación de Pequeñas y Medianas Empresas (CEPYME), representadas por la Procuradora doña Paz Santamaría Zapata, bajo la dirección de Letrado, contra la sentencia dictada el día 26 de enero de 1994 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, en su recurso 267/92, siendo partes recurridas el Excmo. Ayuntamiento de Zaragoza, representado por el Procurador don Antonio Alvarez Buylla Ballesteros, también bajo la dirección de Letrado, y contra la Excma. Diputación Provincial de Zaragoza, representada por el Procurador don Juan Antonio García San Miguel y Orueta, igualmente bajo la dirección de Letrado, relativo a aprobación de Ordenanza municipal relativa al Impuesto sobre Actividades Económicas.
En los aludidos autos la Sala de instancia dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor: "PRIMERO; Rechazamos las causas de inadmisibilidad opuestas por las Administraciones demandadas. SEGUNDO: Desestimamos, en cuanto al fondo, el recurso contencioso-administrativo número 267 del año 1992, interpuesto por LA FEDERACION DEL METAL DE ZARAGOZA (FEMZ) Y LA CONFEDERACION DE EMPRESARIOS DE LA PEQUEÑA Y MEDIANA EMPRESA (CEPYME), contra la resolución referida en el encabezamiento de la presente resolución".
Contra la mencionada sentencia interpusieron recurso de casación FEMZA y CEPYME, y una vez preparado, recibidos los autos, interpuesto el recurso, admitido a trámite y formalizadas las alegaciones de las partes recurridas, se señaló el día 23 de febrero de 1999 para votación y fallo, en que tuvo lugar.
Los motivos en que fundamentan su recurso las entidades FEMZA y CEPYME son los siguientes:
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Al amparo del artículo 95.1.3 de la Ley de la Jurisdicción, por quebrantamiento de las formasesenciales del juicio, relacionadas con el contenido de los expedientes administrativos respecto de una y otra Ordenanza y con el tratamiento procesal que recibieron.
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Por el cauce del artículo 95.1.4 de dicha Ley por infracción de los artículos 9.3 y 103.1 de la CE,
5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial 6/85 (LOPJ), de 1 de julio y de la jurisprudencia aplicable en materia de retroactividad, dentro de la cual invoca las sentencias de esta Sala de 2 de noviembre de 1985 y 17 de mayo de 1990.
En el motivo A), debe tenerse en cuenta que el artículo 95.1.3 la Ley se refiere al quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que en este último caso se haya producido indefensión para la parte.
Las recurrentes utilizan este motivo para formular el reproche de que la sentencia carece de relación de hechos probados, alegando a este respecto "que la indispensable motivación de las sentencias conlleva la mínima garantía de que las partes conozcan cuales son los hechos que se consideran probados y si los hechos no se relacionan ni siquiera sucintamente, es obvio que esa garantía deja de existir".
Se citan los artículos 24 y 120.3 CE, 43 y 80 de la Ley de la Jurisdicción y el 248.3 LOPJ como fundamentadores de la necesidad de motivación.
En lo relativo a que la sentencia impugnada no contiene relación, siquiera sucinta, de los hechos que se declaran probados, la alegación ha de rechazarse, por cuanto el ordenamiento no exige que las sentencias dictadas en las jurisdicciones civil y penal contengan declaración específica de hechos probados, de modo que en las mismas , por voluntad del legislador, es tan sólo el examen de la motivación de las sentencias el que permite deducir, a la vista del texto recurrido, cuales son los hechos en cuya prueba, positiva o negativa, la sentencia recurrida apoya su decisión.
Se alega también, en el epígrafe IV del escrito, que la sentencia impugnada infringió las normas reguladoras del proceso puesto que en la instancia hubo dos decisiones procesales de la Sala (la providencia que ordenó completar los expedientes y la que acordó, en fase de prueba, que el Ayuntamiento y la Diputación Provincial emitieran certificaciones sobre determinados extremos), que no fueron atendidas (no se subsanaron las deficiencias de los expedientes y no se emitieron las certificaciones ordenadas), no obstante lo cual la sentencia impugnada afirma que no se apreciaban deficiencias de procedimiento, prescindiendo igualmente de motivar tal aseveración.
Ante todo es preciso verificar si la parte recurrente cumplió los dos requisitos que, con carácter previo, exige el art. 95.2 cuando se alega quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, consistentes en que se haya producido indefensión y que se haya pedido la subsanación de la falta o transgresión en la instancia de existir momento procesal oportuno.
El examen de las actuaciones demuestra que las recurrentes, al dársele traslado de los expedientes administrativos, presentaron un escrito ante la Sala de instancia, el 3 de noviembre de 1992, folio 65, solicitando la subsanación de las siguientes deficiencias:
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Respecto de los aportados por el Ayuntamiento, consistente en cuatro carpetas rotuladas con números diferentes y sin orden cronológico de actuación, que se subsanaran estos defectos y se aportara asimismo certificación de que los documentos remitidos son todos los que obraban en el expediente.
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Respecto de la Diputación Provincial, se solicitó que se ordenaran cronológicamente las actuaciones remitidas, se incorporaran los BOP nº 147, de 30 de junio de 1992, y 154 de 8 de julio de 1992, los estudios económicos tenidos en cuenta por la Diputación para establecer la cuantía del recargo provincial y, finalmente, certificación de la Secretaría General de la Diputación Provincial expresiva de que las actuaciones remitidas son todas las practicadas en el expediente.
Consta igualmente en los autos de la Sala de instancia, folio 129, que en el otrosí segundo del escrito de demanda, las recurrentes solicitaron el recibimiento a prueba "sobre las deficiencias y omisiones advertibles en el procedimiento y sobre el cálculo económico y estudios previos al establecimiento del IAE por la Corporación Municipal y del recargo por la Corporación Provincial".
Asimismo, en los folios 252 y 253, figura el escrito de proposición de prueba de las actoras, hoy recurrentes, en el que se solicitan siete certificaciones a expedir por el Ayuntamiento, sobre diversosextremos y dos por la Diputación, prueba que fue declarada pertinente por la Sala sentenciadora, en providencia de 19 de mayo.
Igualmente obra la providencia de 14 de junio de 1992 que unió los ramos de prueba a los autos y confirió el trámite de conclusiones, en uso del cual las recurrentes formularon las suyas en las que manifestaron que no se habían subsanado las deficiencias y que el Ayuntamiento no había aportado las certificaciones requeridas. Con respecto a la Diputación Provincial, manifestaron que no se había remitido la certificación relativa a que el expediente remitido en su día contenía las actuaciones existentes, sin omisión alguna, y en cuanto a la remitida en orden a la inexistencia de déficit presupuestario en dicha Corporación se había eludido cumplir lo interesado, como podía observarse examinándolo.
Por lo expuesto, es evidente que la parte recurrente denunció en el momento procesal oportuno las deficiencias probatorias. Pero es preciso, además, destacar que no basta con señalar que se ha producido una omisión en el cumplimiento de la prueba declarada pertinente, sino que es preciso que la prueba omitida se refiera a hechos relevantes en el proceso. Hace falta la demostración de la trascendencia de la prueba omitida, y que se ha producido indefensión.
La sentencia de instancia abordó las denunciadas omisiones de prueba y razonó lo siguiente:
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Las alegadas deficiencias en el procedimiento de elaboración de las Ordenanzas no desvirtúan la realidad de que se cumplieron todas las fases previstas en la Sección 2ª del Capítulo III del Título I de la Ley de Haciendas Locales, artículos 15 a 19.
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No hubo falta de un estudio económico sobre la implantación de los nuevos tributos, ante la existencia en el procedimiento de una suficiente base documental que se señala minuciosamente en el fundamento 7 de la sentencia.
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No puede tampoco darse relevancia a la alegación de que hubiera diferencias entre el antiguo sistema tributario de las Licencias Fiscales por Actividades Comerciales, Industriales y de Actividades Profesionales y Artísticas y los Impuestos Municipales sobre Radicación, Publicación y Gastos Suntuarios y el nuevo sistema instaurado por la Ordenanza Municipal y el recargo provincial, introduciendo el Impuesto sobre Actividades Económicas, reflejadas en el aumento de recaudación que deriva del nuevo sistema, pues ello no constituye infracción alguna del ordenamiento.
Tales razonamientos de la sentencia impugnada demuestran nuevamente que no hubo falta de motivación, pues es evidente la presencia de una motivación amplia y ajustada a las cuestiones planteadas.
Y si lo que se plantea por las recurrentes es el acierto de las conclusiones probatorias a que llegó la Sala de instancia, el motivo tampoco puede prosperar puesto que la valoración de la prueba hecha por la misma sólo puede impugnarse cuando exista una norma que obligue a valorar una prueba concreta en un determinado sentido, como ocurre en los ejemplos clásicos de la prueba documental pública (artículo 1218 del Código Civil) o las declaraciones tributarias de manifestación o reconocimiento a que se refiere el artículo 102 de la Ley General Tributaria (según dispone el artículo 116 de la misma), pero no cuando se trata, como ocurre en el caso presente, de valorar la relevancia de las actuaciones practicadas en un determinado expediente administrativo, o la influencia que pudieran haber tenido las certificaciones omitidas, que la Sala estimó innecesarias.
En el motivo B), por el cauce del mismo artículo 95.1.4, las partes recurrentes sostienen que ha habido violación de los artículos 9.3 y 103 de la Constitución, imputando al Ayuntamiento y a la Diputación Provincial de Zaragoza el quebrantamiento de los principios de seguridad jurídica y de legalidad, con la aprobación de la Ordenanza y del recargo provincial, respectivamente, dada la ausencia del preceptivo estudio económico en cuanto al Ayuntamiento y del incumplimiento del plazo de publicación del recargo en cuanto a la Diputación.
Con respecto al Ayuntamiento, las recurrentes no señalan la norma concreta que impone la obligación de incorporar un adecuado estudio económico al expediente para la aprobación de la Ordenanza. Ello sería bastante para desestimar el motivo, pero es que, además, como razona la sentencia recurrida, en el expediente consta que expresamente la Corporación municipal encargó ese estudio, siendo irrelevante la denominación que se le diera, concretamente la de "callejero", pues lo decisivo es que el referido estudio se presenta a sí mismo afirmando que "es objeto del presente trabajo la elaboración de una propuesta de clasificación de las ""calles"" de la ciudad, en función de su ""capacidad económica"", concepto éste ciertamente indefinido y que, en cierto modo, sería equivalente a lo que habitualmente se entiende por""categoría"" de las calles.- La clasificación que se pretende obtener servirá, al menos, como base para aplicación de los coeficientes correctores que se estimen oportunos en relación con el impuesto sobre actividades económicas, con independencia de que, además, pudiera tener otros usos distintos.- El estudio se realiza por encargo del Área de Economía del Ayuntamiento de Zaragoza".
El preámbulo del estudio demuestra que los criterios utilizados son perfectamente aptos para modular el hecho imponible del impuesto sobre actividades económicas, es decir, del ejercicio de actividades profesionales, al tener en cuenta la ubicación de los lugares, domicilios o sedes en que se llevan a cabo, sus valores catastrales, la zona, la planta, ponderando las distintas actividades que se desarrollan en los lugares indicados e introduciendo un coeficiente ponderador de la estructura económica.
El recurso se limita a impugnar la idoneidad del estudio sin aportar argumentos de legalidad que puedan ser estimados frente a la rotundidad del contenido del que obra en el expediente, por lo que subsisten las razones expuestas por la Sala de instancia, y debe desestimarse este fundamento del motivo.
En cuanto a la alegación de que la Ordenanza quebranta la doctrina jurisprudencial en materia de retroactividad, el motivo se sustenta en la circunstancia de que la Ordenanza fué publicada en el BOP del 30 de junio de 1992 y el recargo provincial en el del 7 de julio siguiente, para comenzar a aplicarse con efectos del 1 de enero del propio año de 1992.
Para la adecuada comprensión del problema ha de partirse de lo siguiente:
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La Ley 39/1988 dispuso en la Disposición Transitoria Tercera que el Impuesto sobre Actividades Económicas comenzará a exigirse en todo el territorio nacional a partir del 1 de enero de 1991 y que "en su caso y para que puedan surtir efectos a partir del 1 de enero de 1992, los Ayuntamientos deberán fijar, antes de esta fecha, los coeficientes e índices a aplicar sobre las cuotas mínimas contenidas en las tarifas del Impuesto. Asimismo, los recargos que establezcan las Diputaciones Provinciales sobre las referidas cuotas, que deban surtir efectos a partir del 1 de enero de 1992, serán fijados antes de esta fecha".
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La ley 6/1991, de 11 de marzo, en su artículo 6, trasladó la fecha del 1 de enero de 1991 a la 1 de enero de 1992.
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La modificación introducida por la Ley 6/1991 tuvo una vida efímera, pues casi inmediatamente se publica la Ley 18/1991, de 6 de junio, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, la cual, en su Disposición Adicional 19ª, apartado 3, suprimió los párrafos segundo y tercero de la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 39/1988 "en la redacción dada por el artículo 6 de la Ley 6/1991, de 11 de marzo", disponiendo que "con efectos exclusivos para el periodo impositivo de 1992 y, en orden a la exacción del impuesto que se devenga el 1 de enero de ese año, las ordenanzas Fiscales por las que, al amparo de lo previsto en los artículos 88, 89 y 124, se fije el coeficiente de incremento, las escalas de índices de situación y el recargo provincial que hayan de ser aplicados en el referido período, deberán publicarse, en los términos previstos en el artículo 17.4 de la presente Ley, antes del 1 de julio de dicho año".
Como correctamente señala la sentencia impugnada, estamos en presencia de una retroactividad admitida por la propia Ley y que derivaría de la aplicación de la Ordenanza fiscal a las relaciones tributarias generadas durante el semestre anterior y que es de las llamadas de segundo grado, pues hace referencia a las relaciones nacidas y aún no satisfechas o extinguidas, a diferencia de la retroactividad de primer grado, absolutamente prohibida por el artículo 9.3 CE y que se refiere a las relaciones desenvueltas y extinguidas bajo el régimen jurídico anterior.
Una copiosa jurisprudencia, tanto del Tribunal Constitucional -desde la clásica sentencia 126/87-como de esta Sala Tercera, ha reiterado esta distinción que elimina el reproche de legalidad que se formula en el recurso, con respecto a la aplicación retroactiva de la norma.
En cuanto a la cuestión que suscita la circunstancia de que el texto de la Ordenanza de la Diputación Provincial aparece publicado en el BOP del 7 de julio, como "anexo al Boletín Oficial de la Provincia nº 147 de fecha 30 de junio de 1992", de donde infieren las recurrentes que la Diputación ejerció su potestad de recargo fuera de los plazos de caducidad dentro de los cuales podía hacerlo, la sentencia razona en su fundamento 8 que ello no constituye sino una actuación administrativa efectuada fuera del plazo establecido, que sólo afectaría a la validez de la disposición cuando así lo impusiera la naturaleza del término o plazo.
No puede admitirse la solución que ofrece la sentencia impugnada.La fijación del plazo de publicación no cabe duda que constituye una condictio iuris de la disposición, impuesta por el legislador en aras del principio de seguridad jurídica -art. 9.3 CE-, con el fin de que los interesados no se vean sorprendidos por una imprevista o súbita fijación del impuesto que no les permita estudiar las consecuencias de su implantación en la marca de sus empresas.
En consecuencia, la fijación del recargo debe ser declarada absolutamente nula, con estimación en tal sentido del recurso.
No procede hacer condena en las costas del recurso, a la vista de los apartados 2 y 3 del artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español.
Estimamos parcialmente el recurso de casación interpuesto por la Federación de Empresarios del Metal de Zaragoza y por la Confederación de Empresarios de la Pequeña y Mediana Empresa contra la sentencia dictada el día 26 de enero de 1994 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, en su recurso 2267/92, en el sentido de declarar la nulidad absoluta del recargo aprobado por la Diputación Provincial de Zaragoza en el impuesto sobre actividades económicas a que se refirió el Acuerdo del Pleno de la misma de 29 de mayo de 1992, como consecuencia de su publicación extemporánea, en cuyo concreto aspecto casamos la sentencia impugnada, desestimando el resto de los motivos del recurso interpuesto por ambas entidades.
Sin hacer condena en las costas del recurso ni en las de la instancia.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. José Mateo Díaz, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Segunda) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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