STS, 20 de Diciembre de 1991
| Ponente | VICENTE CONDE MARTIN DE HIJAS |
| Número de Recurso | 2871/1988 |
| Procedimiento | Recurso de apelación |
| Fecha de Resolución | 20 de Diciembre de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
sentencia de la Sala Cuarta de lo Contencioso-administrativo de la extinguida Audiencia Territorial de Madrid de 4 de diciembre de 1987, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución de la Dirección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de
Madrid de 27 de agosto de 1985 por la que se le sancionó con la multa de 100.000 pts. por infracción del Art. 27.7 de la Ordenanza General de Seguridad e Higiene en el Trabajo, como autora de una infracción grave
grado máximo, de conformidad a lo dispuesto en los Arts. 57 del Estatuto los Trabajadores y 156 de la citada Ordenanza, y contra la resolución de Dirección General de Trabajo de 27 de enero de 1986, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la primera.
Planteadas por la Sala por la vía del Art. 43 de nuestra Ley
jurisdiccional la posible infracción del Art. 25 de la C.E., a la vista la sentencia del Tribunal Constitucional 207/1990, y la posible irrecurribilidad de la sentencia, hemos de examinar ambas cuestiones con carácter previo, empezando por la segunda de ella por estricto carácter procesal.
El hecho que motiva la cuestión es el de que, al haberse transferido competencias en materia de ejecución de la legislación laboral, a algunas Comunidades Autónomas, ni las autoridades de éstas, ni las de Administración Central del Estado abarcan en su extensión territorial a todo el territorio nacional, por lo que desde esa perspectiva puede asimilarse la situación de unas y otras.
La equiparación de uno y otro tipo de órganos de la Administración
desde ese prisma de la extensión territorial de su competencia en relación con la totalidad del territorio nacional, si se estima que la sola
consideración de los artículos 94.1.a y 10.a de la Ley reguladora de esta
Jurisdicción resuelve la cuestión suscitada, supondría que en procesos
estén por debajo del límite de cuantía que en ellos se indica, en los que
antes de la transferencia de competencias a las Comunidades Autónomas cabía el recurso de apelación, desaparece su posibilidad después de aquella.
Como alternativa a esa equiparación de situaciones afectantes
unos y otros órganos, autonómicos y centrales, se podría plantear si, pese a que la extensión territorial de la competencia de los órganos superiores de la Administración Central en esta materia ha dejado realmente de abarcar a todo el territorio nacional, puede seguir considerándoseles como órgano con competencia de esa extensión, con lo que sus resoluciones, aunque la sanción impuesta no llegase a la suma de 500.000 Pts., seguirían posibilitando en el proceso impugnatorio de las mismas la segunda instancia, a diferencia de lo que ocurriría en el caso de las resoluciones de las autoridades autonómicas, pese a que el hecho sancionado y la norma aplicada para sancionarlo pudieran ser idénticos en uno y otro caso.
Planteado así el problema, la Sala estima que no puede resolverse
la cuestión limitándose a la sola consideración de los precitados artículos
94.1.a y 10.a de la Ley Jurisdiccional, sino que debe situarse en un contexto normativo superior, buscando en él la solución adecuada.
El primer elemento a considerar es el de que en la fecha de la
jurisdiccional la estructura unitaria del Estado suponía un modelo
totalmente diferente del Estado de las Autonomías, que consagra nuestra
Constitución, sin que en aquella estructura administrativa entre la
Administración Central y la Administración Local se interpusiese, como
ahora, la Administración de las Comunidades Autónomas, elemento estructural este último que, por tanto, ni pudo contemplarse en los artículos 94.1.a 10.a de la Ley Jurisdiccional, ni puede operar como referente de dichos preceptos.
Segundo elemento es el de que en el modelo de Estado
preconstitucional la legislación laboral, de carácter estatal y ámbito
nacional, se aplicaba por órganos de la Administración Central del Estado, que en sus últimos niveles extendían su competencia a todo el territorio nacional, con la consecuencia de que en los procesos de impugnación de resoluciones existía la apelación. La aplicación de la normativa estatal todos los puntos de la geografía nacional tenía así la garantía del control del Tribunal Supremo, asegurándose de ese modo la igualdad de esa aplicación.
En el nuevo modelo de Estado de las autonomías la legislación
laboral es de competencia exclusiva del Estado, sin perjuicio de su
ejecución por las Comunidades Autónomas (Art. 149.1.7º C.E.), lo que
implica que la necesidad de su aplicación igual en todo el territorio
nacional está planteada en los mismos términos que antes, por exigencia
la unidad del ordenamiento jurídico del Estado, y por la de igualdad del
Art. 149.1.1º C.E.; de ahí la necesidad constitucional de la existencia
un posible control judicial unitario, que, lógicamente, solo puede situarse
en el Tribunal Supremo.
Sería constitucionalmente inconveniente en relación con esas
exigencias, que el contenido del derecho de tutela judicial efectiva (Art. 24 C.E.) en relación con la aplicación de una misma norma estatal fuera
distinto (existencia del recurso de apelación en unos casos y no en otros), según que la aplicación de esa normativa se hiciese por un órgano superior de la Administración Central o por un órgano superior de la Administración Autonómica. Y por otra parte si, para procurar la máxima igualdad, se pone el acento en el dato de que en relación con la aplicación de la legislación laboral no existen ya autoridades, cuya competencia se extienda a todo territorio nacional, (pues el fraccionamiento competencial que implica hecho de las transferencias, opera un recorte territorial en términos similares, tanto respecto de las autoridades de la Administración Central como de la autonómica), y por ello se entiende que ha dejado de ser viable
un recurso de apelación atribuido al Tribunal Supremo, (posible en la
estructura estatal anterior), se habría prescindido de una garantía
necesaria para la aplicación unitaria e igual de la legislación laboral todo el territorio del Estado.
Tanto una como otra alternativa se muestran como
constitucionalmente inconvenientes, lo que evidencia la necesidad de entender que el límite establecido en el Art. 94.1.a en relación con el 10.a no puede operar en estos casos de aplicación de la legislación laboral, que, por exigencias del derecho de tutela judicial efectiva y igualdad en todo el territorio nacional, deben estar abiertos a la
apelación ante el Tribunal Supremo.
Una interpretación a sensu contrario del Art. 58.1 de la Ley de Planta y Demarcación Judicial (Ley 38/1988 de 28 de diciembre) potencia solución, habida cuenta de cómo en él se sitúa el acento en la índole de norma fundamentadora del recurso, norma que en este caso es estatal.
La solución que aquí se expone fue, por lo demás, la elegida por
la sentencia de la extinguida Sala 3ª de este Tribunal de 26 de mayo de
1986.
Ha de concluirse por tanto aceptando la apelabilidad de la
sentencia recurrida.
En cuanto a la segunda de las cuestiones planteadas,
sin desconocer que la Sala en materia de infracciones de la Ordenanza de Seguridad e Higiene en el Trabajo no había cuestionado hasta ahora la constitucionalidad de las infracciones previstas en la misma desde la
perspectiva de la exigencia constitucional de carácter material, de la
predeterminación legal de la infracción, el hecho jurisprudencial de la
sentencia del Tribunal Constitucional nº 207/1990, de 17 de diciembre
(B.O.E. de 10 de enero de 1991), ratificada en su doctrina por la 40/91
25 de febrero (B.O.E. de 27 de marzo) establece la base inexcusable para una necesaria rectificación de criterio.
Debe observarse que el Art. 156 de la Ordenanza de Seguridad e Higiene en el Trabajo establece en su párrafo 1 una perfecta tipificación
de las sanciones imponibles a las infracciones leves, graves y muy graves; para adolece de una suma vaguedad en cuanto a la calificación de las infracciones, limitándose a señalar con criterios genéricos de análoga laxitud a los establecidos en el art. 57.2 de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, cuya insuficiencia normativa, desde la perspectiva
constitucional del Art. 25.1 C.E., ha sido declarada por esta Sala en numerosas y recientes sentencias (SS.T.S. de 20 de diciembre de 1989, 2 enero, 5 y 26 de febrero, 5, 15 y 19 de marzo, 4 de mayo, 30 de junio y de julio de 1990 y 19 de abril, 18 de junio y 5 de noviembre de 1991),
a su vez establecen un criterio diferente del de las sentencias de anterior
fecha aducidas por el Abogado del Estado en su escrito de contestación
cuestión planteada por la Sala.
El Tribunal Constitucional en las sentencias precitadas ha ido
lejos, tachando directamente de inconstitucional el Art. 57 de la L.E.T.,
que ha sido precisamente una de las bases normativas de la sanción
impugnada en este proceso. Y si ese precepto postconstitucional de rango ley no cumple con la exigencia constitucional de carácter material de predeterminación legal de la infracción, no cabe duda que su doctrina, de esta misma Sala antes referida, debe extenderse al enjuiciamiento del párrafo 3 del Art. 156 de la Ordenanza de Seguridad e Higiene en el Trabajo (O.M. de 9 de marzo de 1971), cuya amplia previsión, desde el aspecto material de la predeterminación de la infracción, (no el formal del rango habida cuenta de la fecha de la norma), adolece de igual defecto que el Art. 57 citado, por lo que habría quedado derogado por el Art. 25.1 C.E. por inconstitucionalidad sobrevenida.
Es indudable que tanto la calificación de la infracción, como
graduación no responden a una estricta predeterminación, sino que son el resultado de una graduación ad hoc, inaceptable según los términos de la jurisprudencia constitucional referida.
Ha de concluirse así que la resolución sancionadora es contraria
las exigencias de los artículos 9 y 25.1 de la C.E., y por tanto nula,
debiéndose declarar así, conforme a lo establecido en el Art. 84.a de
nuestra ley jurisdiccional.
En consecuencia, se impone el éxito del recurso de apelación,
revocación de la sentencia apelada y la estimación del recurso
contencioso-administrativo que ésta desestimó.
La radicalidad de la solución establecida hace innecesario el
examen de las alegaciones del recurrente.
No se aprecian motivos que justifiquen una especial
imposición de costas en ninguna de las instancias.
Que debemos estimar, y estimamos, el recurso de apelación
interpuesto por la representación de la empresa LOPEZ Y ORGAZ, S.L. contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la extinta Audiencia Territorial de Madrid de 4 de diciembre de 1988, que revocamos; en su lugar debemos estimar, y estimamos, el recurso
contencioso-administrativo que aquélla desestimó, declarando contrarias
derecho, y anulándolas, las resoluciones impugnadas, sin hacer especial
imposición de costas en ninguna de las instancias.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Vicente Conde Martín de Hijas, Magistrado ponente de esta Sala del Tribunal Supremo estando celebrando Audiencia Pública en el mismo día de su fecha, de lo que certifico.
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