STS, 16 de Diciembre de 2002

Por escrito de 10 de febrero de 1.994, Doña Mª Leticia , interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto el 12 de febrero de 1.993 contra Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Iltre. Ayuntamiento de Santa Lucía de Tirajana de 16 de noviembre de 1.992, sobre autorización municipal para el acondicionamiento de camino rural que partiendo desde la carretera del Barrio de El Ingenio, a la altura de la Hoya del Pajar, conduce hacia los lugares conocidos como Hoya del Pajar, Hoya de la Linera, La Huerta y Las Longueras, concedida a Don Francisco Quevedo Franco y otros, y tras los trámites pertinentes, el citado recurso contencioso-administrativo terminó por sentencia de 9 de mayo de 1.996, cuyo fallo es del siguiente tenor: "PRIMERO.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por DOÑA Leticia , contra los Acuerdos, expreso uno y presunto el otro, de los que se hace mención en los Antecedentes de Hecho Primero y Segundo de esta Sentencia, por considerarlos ajustados a Derecho". SEGUNDO.- Desestimar las demás pretensiones de la recurrente. TERCERO.- No hacer especial pronunciamiento sobre costas".

Doña Leticia por escrito de 28 de mayo de 1.996, manifiesta su intención de preparar recurso de casación, y por Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de fecha 4 de junio de 1.996, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.

Emplazadas las partes el recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 11 de julio de 1.996 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual solicitó, se dicte Sentencia por la que, estimando este recurso de casación por los motivos aducidos, se case y anule la sentencia dictada el 9 de mayo de 1.996 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Las Palmas de Gran Canaria en el recurso jurisdiccional nº 245/1994, y, consiguientemente, se acceda a lo solicitado en el Suplico de la demanda formulada por mi representada Dña. Leticia .

Mediante Providencia de la Sala de fecha 13 de septiembre de 1.996 se admitió el recurso de casación interpuesto por la Procuradora Sra. Matilde Marín Pérez y, no habiéndose personado la parte recurrida en el plazo establecido en la ley para personarse y formular oposición al recurso, quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo.

Acordado señalar para la votación y fallo fue fijado a tal fin el día 11 de diciembre de 2.002, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Es preciso perfilar con la mayor exactitud posible los elementos fácticos que, de manera harto confusa, se han venido produciendo a lo largo de lo actuado, como único medio de desentrañar la real significación de la sentencia que se impugna y el acierto o desacierto de los argumentos en que se sustentan los cuatro motivos alegados, todos los cuales hacen referencia a diversas infracciones del ordenamiento normativo y de la jurisprudencia (artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción aplicable al caso). Las razones jurídicas en que se puedan sustentar dichos motivos son el único tema sobre el que ha de pronunciarse el Tribunal de Casación, prescindiendo por tanto de cualquier otra exposición innecesaria. Y ello da lugar, a su vez, a que con anterioridad incluso a efectuar esa ineludible concreción fáctica, hayamos de referirnos a los obstáculos legales que impiden que nos ocupemos de considerar siquiera los argumentos que se esgrimen al amparo de los motivos segundo y tercero.

En el escrito de preparación del recurso de casación se hace referencia a la legitimación del recurrente, a su interposición dentro de plazo, a los motivos en que ha de fundarse y a la recurribilidad de la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Las Palmas de Gran Canaria, indicando en este último apartado que el acto impugnado no procede de la Comunidad Autónoma, por lo que no es necesario hacer la mención a que se refiere el artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción entonces vigente.

Sin embargo no es excusable la omisión de razonar en el mismo el juicio de relevancia que impone el artículo 96.2 de la misma Ley (89.2 de la vigente Ley jurisdiccional de 13 de julio de 1.998), y cuya omisión habrá de ocasionar su inadmisibilidad, desde el momento en que el acto del Ayuntamiento -cuya anulación se pretende- se está impugnando con base en la infracción de preceptos legales emanados de la Comunidad Autónoma respectiva, en torno a los cuales se otorga a los Tribunales Superiores de Justicia la facultad de decidir de modo definitivo (artículos 58.4 de la L.O.P.J. en su redacción originaria y 93.4 de la Ley de la Jurisdicción de 27 de diciembre de 1.956), salvo que el recurso de casación se hubiere fundado en la infracción de normas no emanadas de dichos órganos y que hubiesen sido relevantes y determinantes del fallo pronunciado, con la particular necesidad de que ha de ser precisamente en el trámite de preparación del recurso de casación en donde la justificación ha de tener lugar.

En efecto: la lectura de lo alegado en el escrito de demanda es suficiente para percatarse de que, tanto la nulidad de los actos de la Administración por defecto del procedimiento a seguir como la falta de obtención de la previa autorización de los organismos competentes de la Comunidad Autónoma Canaria, se están argumentando sobre la base de la infracción de preceptos de la Ley urbanística de Canarias 5/87 y de la, igualmente, Ley autonómica 7/90. Esa circunstancia impide que se pueda relevar a la recurrente de justificar en el escrito de preparación la circunstancia a que se refiere el artículo 96; puesto que ni siquiera la alegación conjunta de la infracción de otras normas legales excusa de justificar, aunque sea de manera somera, que son precisamente las no procedentes de la Comunidad Autónoma las que han sido relevantes y determinantes del fallo recurrido.

La Jurisprudencia de esta Sala ha venido declarando con reiteración que lo transcendente, a los efectos de la exigencia aludida, no es el rango del ente administrativo del que el acto impugnado provenga, sino que, habiendo versado la decisión judicial sobre la aplicación de preceptos de carácter autonómico, se justifique que ha sido relevante y determinante del sentido del fallo una norma no emanada de esos mismos órganos de la Comunidad Autónoma, y ello aunque la Administración autora del acto tenga carácter comarcal, institucional o municipal (Autos de 18 de septiembre de 1.995, 18 de enero y 1 de marzo de 1.999, y Sentencias de 17 de mayo de 2.000, 7 de febrero, 31 de marzo, 17 y 21 de diciembre de 2.001, entre otras varias).

Constatada la realidad de la aplicación del derecho autonómico por la sentencia de instancia en cuanto a los aspectos referidos en el antepenúltimo párrafo de esta resolución, la ausencia de la justificación del juicio de relevancia a que se refiere el artículo 96.4 de la Ley jurisdiccional (hoy en día 89.2 de la nueva normativa de 13 de julio de 1.998) habrá de suponer la inadmisión de los motivos del recurso que a dichos aspectos se refieren. Esa inadmisibilidad ya hubiera debido de ser apreciada por el Tribunal de instancia; pero, de no haberlo hecho así, es obligado acordarla de oficio por esta Sala, convirtiéndose en causa de desestimación de los motivos segundo y tercero ya mencionados.

En lo que se refiere a los motivos primero y cuarto, es ineludible el intentar llevar a cabo, con la necesaria brevedad, la concreción fáctica a que nos referíamos en el Fundamento Jurídico anterior. Y así, cabe precisar lo siguiente, prescindiendo de detalles meramente accesorios:

1. - El acto administrativo que dio lugar al presente procedimiento ha sido la autorización municipal para acondicionamiento de un camino rural -cuyo carácter público no es objeto de discusión- otorgada a determinados vecinos y usuarios del mismo con determinadas condiciones, entre las que destacan la declaración de efectuarse sin perjuicio del derecho de propiedad ni de terceras personas, el carácter demanial e inventariable de cualquier mejora realizada en el mismo y la prohibición de talar especies arbóreas protegidas. Ese mismo acuerdo, adoptado previo informe del arquitecto técnico municipal, fue impugnado por la hoy actora mediante recurso de reposición en el que se alegaba: a) que la decisión de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Santa Lucía de Tirajana infringía determinadas disposiciones estatales y de la Comunidad Autónoma Canaria, careciendo de la oportuna autorización de la Dirección General de Urbanismo al hallarse calificado el terreno como rústico; b) que habiéndose solicitado únicamente autorización para su limpieza y adecentamiento, se otorgaba licencia de acondicionamiento del mismo, lo que suponía un expediente "que podíamos llamar expropiatorio" (sic), al implicar un ensanchamiento del camino con despojo de "nuestras tierras colindantes" (sic) y absoluto desprecio al entorno ecológico; c) se alegaba asimismo ilegalidad e incongruencia entre la obligación impuesta de respetar los límites de la propiedad privada, ordenando evitar la ocupación de terrenos de particulares, y la mención de que cualquier autorización que se concediese por éstos se entendería realizada a favor del Ayuntamiento, "e inventariable a favor de la entidad local" (sic).

   El escrito concluía con la petición de anulación de la autorización otorgada y suspensión de las obras que se estaban realizando, dejando las tierras de la recurrente y sus familiares en el estado en que anteriormente se encontraban. Y frente a la desestimación por silencio del recurso de reposición, se formuló la demanda contencioso-administrativa en cuya súplica se reiteraban las peticiones anteriores, junto con la pretensión de que se instruyese y resolviese el expediente sancionador correspondiente y se indemnizase a la demandante y a su familia de los daños y perjuicios sufridos.

   Ha de resaltarse que en el séptimo de los antecedentes de hecho de la demanda la actora introduce, sin motivo o razón que lo justifique, una nueva alegación: la de la construcción (que resultó ser ilegal y clandestina) realizada por uno de sus vecinos, cuya relación con el camino cuestionado no se acaba de comprender, más allá de la proximidad física que la construcción guardaba con respecto al mismo. Después de referirse a esa nueva incidencia, nada se interesa específicamente en la súplica de la demanda con respecto a ella.

2. - En el curso del expediente administrativo el Ayuntamiento de Santa Lucía de Tirajana, aunque con anterioridad a la presentación del recurso de reposición más tarde planteado, reitera con fecha 13 de enero de 1.993 que la autorización concedida lo ha sido exclusivamente para el acondicionamiento del camino, y que cualquier exceso o invasión que se hubiese cometido con respecto a la propiedad privada de la demandante es tema ajeno a la competencia municipal y habrá de ser reclamada ante los Tribunales.

3. - Se produce la intervención de la Comunidad Autónoma (Consejería de Política Territorial) y del Cabildo Insular de Gran Canaria a raíz de la denuncia que, simultáneamente a lo alegado frente al Ayuntamiento, se formula por la demandante en vía administrativa con respecto a la realización de la construcción clandestina antedicha y las obras de acondicionamiento del camino, emitiéndose diversos informes en relación con estas últimas (únicas que interesan a los efectos del procedimiento actual) de los que parece desprenderse que se ha ensanchado el mismo a costa de los terrenos colindantes de ajena titularidad, aparte otras posibles infracciones de carácter ambiental y ecológico.

4. - Seguido el procedimiento por sus trámites normales, aunque sin que el Ayuntamiento comparecido tuviese a bien formular escrito de contestación a la demanda, sin perjuicio de que hubiese evacuado sí hubiese propuesto los medios de prueba que juzgó oportuno y evacuado el trámite de conclusiones, la sentencia de instancia, después de recoger en sus fundamentos jurídicos lo expresado literalmente por las partes contendientes en el curso del procedimiento administrativo y trámites judiciales subsiguientes, así como el texto íntegro de los preceptos legales en que se apoya, concluye con brevedad que el recurso ha de ser desestimado, porque: a) el carácter revisor de la Jurisdicción Contenciosa impide que se puedan plantear ante la misma cuestiones nuevas, no sometidas a la consideración de la Administración; b) la autorización que otorgó el Ayuntamiento de Santa Lucía de Tirajana es una simple licencia o permiso para el acondicionamiento del camino a efectuar por los solicitantes de dicha autorización, cuya concesión se acomoda a lo dispuesto en el artículo 3º del R.D. de 13 de junio de 1.986 que aprobó el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, al ser de municipal incumbencia su conservación; c) porque la circunstancia de que los concesionarios se hayan extralimitado en el uso de la misma en modo alguno vicia su otorgamiento.

   A ello se añaden otro tipo de referencias a las disposiciones autonómicas en orden a las edificaciones y obras a realizar en suelo rústico según la normativa propia de la Comunidad Canaria, que en nada afectan al tema de fondo que es propio del procedimiento y, en todo caso, ya que quedado sentado que se hallan excluidas de la competencia propia de este Tribunal Supremo.

Partiendo de todos estos antecedentes y de la multiplicidad de cuestiones que, de manera totalmente desusada, han venido a introducirse en el correcto discurrir de un procedimiento que únicamente puede entenderse dirigido contra el acto de autorización que expresamente se impugna, no cabe otro remedio que desestimar los dos únicos motivos del recurso de casación que resulta admisible considerar.

En cuanto al primero, porque la realidad es que sí resulta correcta la solución adoptada ya que -salvando la impugnación de la autorización de limpieza y acondicionamiento del camino público en cuestión- todo lo que se postula en la demanda contenciosa además de la anulación de aquella (la existencia de un acto de expropiación encubierta, el indebido ensanchamiento del camino a costa de los propietarios colindantes, la indemnización de los perjuicios causados) se aparta y resulta ajeno a lo que constituye el contenido real, literal y específico de la resolución que se combate, y que no es otro que la autorización otorgada a determinados particulares para que, sin perjuicio de terceros y con respecto a la propiedad ajena, efectúen el acondicionamiento de una camino en estado deficiente.

Que esa circunstancia otorgue a lo indebidamente solicitado carácter novedoso con relación a la simple petición de anulación de la autorización (como afirma la sentencia), o que simplemente lo convierta en espurio desde el punto de vista procesal, al apartarse así del contenido propio del acto impugnado (artículos 37.1 y 57.1 de la Ley de la Jurisdicción), es una distinción que carece de transcendencia casacional a los efectos del recurso interpuesto, porque no invalida el razonamiento desestimatorio de la sentencia con respecto a dichos argumentos.

El cuarto y último motivo, que alega desviación de poder, ha de ser igualmente desestimado si tenemos en cuenta que la infracción del artículo 83.3 (único argumento que sirve de apoyo a la pretensión) no es sino una alegación de la parte recurrente, igualmente fundada en que la autorización de limpieza y acondicionamiento del camino ha servido de pretexto para ocasionar el ensanchamiento del mismo y el acceso de vehículos a una construcción ilegal.

Ya ha quedado evidenciada la falta de relación de semejante consecuencia con lo que ha de constituir el objeto del procedimiento; pero es que, además, al argumentar así, la actora olvida que la tacha de desviación de poder imputable a los actos de la Administración requiere que sea ésta la que utilice las potestades que le son propias para un fin distinto de aquel al que han de ir encaminadas según el ordenamiento jurídico, y que esta indebida utilización ha de quedar demostrada de manera objetivable (Sentencias de esta Sala de 16 de octubre de 1.995, 17 de marzo de 1.997 y 8 de mayo de 2.000, por vía de ejemplo); no cabiendo, por lo tanto, achacarle el abuso o indebida utilización que de las concesiones o autorizaciones otorgadas por ella puedan efectuar los respectivos concesionarios o beneficiarios, frente a quienes cabe ejercitar las acciones judiciales oportunas.

En el motivo ahora considerado se vuelve a repetir todo lo ya alegado en torno a la indebida ocupación de la propiedad ajena con motivo de las obras de acondicionamiento del camino, y a la ilegalidad de la construcción efectuada en su propio predio por uno de los autorizados a llevarlo a cabo. Y una vez más ha de reiterarse que el procedimiento actual únicamente puede tener por objeto revisar la actuación del Ayuntamiento al otorgar una autorización de reparación y acondicionamiento de un camino público, cuya conservación le compete según el artículo 3º del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, autorización que se otorgó con la explícita condición de que se hacía sin perjuicio de terceros, dejando a salvo el derecho de propiedad ajena y remitiendo a la responsabilidad de los solicitantes cualquier exceso que pudiesen cometer en la ejecución de la misma. Esas limitaciones expresas, junto con la indudable competencia del Ayuntamiento demandado para velar por la conservación de los bienes de uso público municipal, son razones más que suficientes para desechar la existencia de una desviación de poder por su parte en el otorgamiento de la autorización impugnada, y para desechar asimismo la anulación de la misma por contravención el ordenamiento jurídico, confirmando así el fallo desestimatorio del Tribunal de Justicia.

Las costas son de obligada imposición a la recurrente (artículo 102.3).