El derecho de acceso a la información en materia de medio ambiente.
| Autor | Jorge Agudo González |
| Cargo | Universidad Autónoma de Madrid |
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OBJETO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION EN MATERIA DE MEDIO AMBIENTE
Con el objetivo de consagrar un derecho de acceso a la información medioambiental con un contenido muy amplio, la Directiva 90/313 estableció en su art. 2.a) lo que a los efectos de la mencionada Directiva debe entenderse por «información sobre medio ambiente». Esta información es, obviamente, el objeto del derecho, es decir, los bienes u objetos sobre los que los titulares del derecho pueden ejercer las facultades conferidas por el ordenamiento jurídico. La amplitud del objeto de este derecho se mantiene en el art. 2 de la Ley 38/1995.
A la vista de estos preceptos puede decirse que por «información sobre medio ambiente» se entiende toda información disponible por las Administraciones públicas en cualquier formato, soporte material o forma de expresión relativa al estado de todos los recursos naturales y de las interacciones existentes entre ellos, así como la información relativa a toda actividad, medida, plan, programa, actuación de protección que afecte al medio ambiente.
En otras palabras, el objeto del derecho posee dos manifestaciones: 1) una se refiere a los bienes naturales que son objeto de esa información (voy a denominarla vertiente material: «cualquier información disponible en forma escrita, visual, oral o en forma de base de datos sobre el estado de las aguas, el aire, el suelo, la fauna, la flora las tierras y los espacios naturales, y sobre las actividades -incluidas las que ocasionan molestias como el ruido-, o medidas que les afecten o puedan afectarles»); 2) otra se refiere a las actividades administrativas que pueden ser objeto de tal información (la denominaré vertiente funcional: «y sobre las actividades y medidas destinadas a protegerlas, incluidas las medidas administrativas y los programas de gestión del medio ambiente»).
De la conjunción de ambos elementos puede decirse que el objeto del derecho abarca toda la información que afecte al medio ambiente entendido como un sistema ecológico [mucho más evidente en el texto de la Ley española -art. 2.1.a)-, sobre todo cuando se refiere a las «interacciones recíprocas» que afecten a todos los bienes naturales, lo que da una visión global, dinámica y procesual de todos los elementos que componen el medio ambiente] y a toda actuación jurídica de las Administraciones públicas sobre ese medio ambiente. A la misma conclusión puede llegarse a la vista del art. 2 de la Ley 38/1995.
Esta amplitud del objeto del derecho ha sido confirmada en la STJCE de 17 de junio de 1998 (as. 321/96, Mecklenburg), afirmando que «debe recordarse que en el concepto de 'información sobre medio ambiente' la letra a) del art. 2 de la Directiva engloba cualquier información relativa al estado de los distintos elementos del medio ambiente que allí se mencionan (vertiente material), así como las actividades o medidas que puedan afectar o proteger el estado de dichos elementos, 'incluidas las medidas administrativas y los programas de gestión del medio ambiente' (vertiente funcional). Del tenor literal de esta disposición se deriva que el legislador comunitario pretendió dar a dicho concepto un sentido amplio que abarcara tanto los datos como las actividades referentes al estado de dichos elementos» (FJ. 19).
Pero el pronunciamiento del Tribunal no queda ahí. En la STJCE de 17 de junio de 1998 (as. 321/96, Mecklenburg) el Tribunal es cuestionado acerca de si la letra a) del art. 2 de la Directiva debe ser interpretada en el sentido de si ha de ser aplicada a un informe emitido por una autoridad competente en materia de ordenación paisajística, en el marco de su participación en un procedimiento de aprobación de un plan de construcción. Es decir, la cuestión prejudicial se refiere a la que he denominado vertiente funcional del objeto del derecho y, en concreto, al contenido y alcance del término «medidas administrativas» empleado en el art. 2.a) de la Directiva. A este respecto el TJCE afirma lo siguiente:
De la utilización que se hace en la letra a) del art. 2 de la Directiva del término 'incluidas' resulta que el concepto de 'medidas administrativas' no es más que un ejemplo de las 'actividades' o de las 'medidas' a las que se refiere la Directiva (...), el legislador comunitario se abstuvo de dar al concepto de 'información sobre medio ambiente' una definición que pudiera excluir alguna de las actividades que desarrolla la autoridad pública, sirviendo el término 'medidas' tan sólo para precisar que entre los actos contemplados por la Directiva deben incluirse todas las formas de ejercicio de actividad administrativa
(FJ. 20).
Con esta definición tan amplia, no era de extrañar que en relación con el asunto estudiado el TJCE afirmara que «para ser una 'información sobre medio ambiente' a efectos de la Directiva basta que un informe de la Administración, como el controvertido en el asunto principal, constituya un acto que pueda afectar o proteger el estado de alguno de los sectores del medio ambiente a los que se refiere la Directiva. Tal es el caso si, como señala el órgano jurisdiccional remitente, dicho informe, en lo que atañe a los intereses de la protección del medio ambiente, puede influir en la decisión de aprobación de un plan de construcción» (FJ. 21).
La misma amplitud se acoge en la STSJ de Castilla y León (Burgos), de 26 de marzo de 1999 (Az. 2416). Tras transcribir el art. 2 de la Ley 38/1995, el Tribunal responde a la postura mantenida por el Letrado de la Junta de Castilla y León, relativa a que la aplicación de la Ley 38/1995 se limita a los espacios naturales, del siguiente modo: «la misma (la Ley 38/1995) se refiere a cualquier actuación de la Administración en temas relacionados con el medio ambiente. Como se recoge en la Exposición de Motivos dicha Ley resulta una consecuencia obligada de la Directiva 90/313 (...) (que) impone a los Estados miembros la obligación de establecer las disposiciones necesarias para reconocer el derecho de cualquier persona física o jurídica a acceder a la información sobre medio ambiente que esté en poder de las Administraciones públicas sin que para ello sea obligatorio probar un interés determinado, fijando un plazo máximo de dos meses para conceder la información solicitada y estableciendo los supuestos en que dicha información puede ser denegada. Y sin que quepa por ello una interpretación restrictiva como la que se pretende».
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AUTORIDADES PUBLICAS OBLIGADAS A REMITIR LA INFORMACION SOLICITADA.
El TJCE ha tenido ocasión de pronunciarse de una forma indirecta acerca de la interpretación del concepto de «autoridades públicas» utilizado en el art. 2.b) de la Directiva 90/313 para calificar a los sujetos jurídico-públicos obligados a suministrar la información medioambiental solicitada.
Debido a que en opinión del Tribunal la Comisión no probó suficientemente el incumplimiento por el Estado alemán de la Directiva en este extremo (FJ. 22-24), el TJCE no se pronunció sobre el fondo de la cuestión. Reiterada jurisprudencia del TJCE afirma que en los procedimientos por incumplimiento del Derecho comunitario, corresponde a la Comisión demostrar la existencia de tal incumplimiento, sin que pueda basarse en ninguna presunción (en especial, la STJCE de 25 de mayo de 1982 (as. 96/81, Comisión contra Holanda). Sin embargo, al hilo de esta argumentación el TJCE hizo una serie de afirmaciones de interés.
En la STJCE de 9 de septiembre de 1999 (as. 217/97, Comisión contra Alemania), la Comisión entendió que la Ley sobre información en materia de medio ambiente alemana, de 8 de julio de 1994, incumplía el art. 2.b) de la Directiva 90/313 en la medida en que eximía de las obligaciones establecidas por la norma comunitaria a los órganos jurisdiccionales y las autoridades policiales y disciplinarias, no sólo en el ejercicio de sus poderes judiciales, sino también en el de sus funciones administrativas.
El art. 2.b) de la Directiva dispone que son autoridades públicas a los efectos de esta norma comunitaria: «cualquier Administración pública a nivel nacional, regional o local, que tenga responsabilidades y posea información relativa al medio ambiente, con excepción de los organismos que actúen en el ejercicio de poderes judiciales o legislativos».
Pues bien, en la sentencia comentada el Tribunal afirmó que «la Comisión no ha demostrado que en Alemania autoridades que normalmente actúan en el ejercicio de poderes judiciales y a quienes, por esta razón, no se les aplica en principio la Directiva, también pueden ejercer responsabilidades relativas al medio ambiente o estar en posesión de información relativa al medio ambiente en el sentido del art. 2, letra b), de la Directiva cuando ejerzan funciones distintas de las propiamente judiciales, o incluso que estas autoridades posean información de esta naturaleza que no quede amparada por la excepción admitida en el art. 3, apartado 2, párrafo primero, tercer guión de la Directiva» (FJ. 23).
Es decir, que los órganos judiciales, a los que en principio no se les aplica la Directiva (art. 2.b in fine de la Directiva 90/313), cabe la posibilidad de que les sea de aplicación cuando puedan ejercer funciones no estrictamente judiciales, o bien, si poseen información medioambiental ajena al supuesto de excepción del art. 3.2.I guión 3º (asuntos que se encuentren o hayan estado sub judice).
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EXAMEN DE ALGUNAS EXCEPCIONES AL EJERCICIO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION EN MATERIA DE MEDIO AMBIENTE
A continuación voy a hacer un repaso...
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