STS 1336/2023, 26 de Octubre de 2023

Por la representación procesal del Ayuntamiento de Icod de los Vinos se interpuso recurso contencioso administrativo contra dicha resolución, el cual fue admitido por la Sala y, reclamado el expediente administrativo, una vez recibido se entregó al recurrente, para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de Derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala:

"[...] la declaración de la nulidad y no conformidad a Derecho del Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 18 de octubre de 2022 por el que no se autoriza al Ayuntamiento de Icod de los Vinos (Tenerife) a realizar una consulta popular sobre el tipo de arena con el que se quiere llevar a cabo la recuperación de la playa de San Marcos y, en consecuencia, reconocer el derecho y la autorización al Ayuntamiento de Icod de los Vinos (Tenerife) para la celebración de la consulta popular por ser de su competencia."

La Abogada del Estado por escrito de 17 de abril de 2023, contestó a la demanda, después de exponer los hechos y fundamentos de Derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala que se desestime el recurso con los demás pronunciamientos legales.

Por diligencia de ordenación de 18 de abril de 2023, no habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba y no estimándose necesaria la celebración de vista pública, se concede a la representación de la parte demandante el plazo de diez días a fin de que presente escrito de conclusiones, lo que efectúo la representación procesal del Ayuntamiento de Icod de los Vinos con el resultado que consta en autos.

En virtud del traslado conferido a la parte demandada por diligencia de ordenación de 8 de mayo de 2023, la Abogada del Estado formuló sus conclusiones con el resultado que consta en autos.

Conclusas las actuaciones, por providencia de 7 de julio de 2023 se señaló para votación y fallo el 17 de octubre de 2023, si bien se deliberó el 24 de octubre, por necesidades del servicio, y se designó Magistrada Ponente a la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo.

Planteamiento del recurso.

La representación procesal del Ayuntamiento de Icod de los Vinos (Tenerife) interesa la nulidad del acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de octubre de 2022, que no le autoriza a realizar una consulta popular sobre el tipo de arena con el que se quiere llevar a cabo la recuperación de la playa de San Marcos.

Alega que en relación con la participación directa en los asuntos públicos a la que alude el artículo 23 de la Constitución española, la jurisprudencia constitucional ha subrayado que incluye las diversas modalidades de consultas populares previstas en la propia Constitución, así como el régimen de concejo abierto y la iniciativa legislativa popular. Así lo expresa la STC 119/1995, en su Fundamento Jurídico Tercero.

Añade que la misma jurisprudencia constitucional ha insistido en que la norma suprema garantiza de manera muy amplia, en la vida pública y de representación tradicionales. Así lo expresa la STC 32/2015 en su Fundamento Jurídico Cuarto.

Sigue arguyendo que en desarrollo de los mandatos constitucionales hasta aquí referenciados, la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, incorpora en su artículo 71 la posibilidad de que los Alcaldes, previo acuerdo del Pleno del Ayuntamiento, por mayoría absoluta, y con la debida autorización del Gobierno de la Nación -en virtud del título competencial ya referenciado del artículo 149.1.32 CE-, puedan someter a consulta popular aquellos asuntos de la competencia propia municipal y de carácter local que sean de especial relevancia para los intereses de los vecinos, con excepción de los relativos a la Hacienda Local.

A juicio de la parte demandante, el acuerdo del Consejo de Ministros, por el que se deniega la solicitud de autorización planteada por el Ayuntamiento de Icod de los Vinos para la celebración de una consulta popular relativa a la cuestión de la regeneración de la playa de San Marcos, implicaría una decisión contraria a la debida interpretación del artículo 71 de la Ley de Bases del Régimen Local.

El acuerdo del Consejo de Ministros reconoce, en primer lugar, que los Ayuntamientos poseen competencia en materia de "limpieza, higiene y salubridad de las playas", aunque objeta que esta competencia no deriva del artículo 25 de la Ley de Bases del Régimen Local, sino del artículo 115, letra d), de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. No le parece al recurrente, que este primer argumento sea relevante a los fines aquí tratados. La Ley de Bases del Régimen Local exige, en su artículo 71, que la consulta popular sobre la que se pretende lograr autorización tenga por objeto "asuntos de la competencia propia municipal", sin especificar que la fuente normativa que asigne tal competencia deba ser necesariamente la propia Ley de Bases, y no censurando, pues, que el vehículo normativo por el que se confiera tal competencia sea otro.

En segundo lugar, el acuerdo del Consejo de Ministros interpreta que la cuestión sobre la que versa la pregunta encaja mejor en el concepto de "recuperación de las playas", materia en la que el Estado sería competente en virtud del artículo 111.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas: "Tendrán la consideración de obras de interés general y serán de competencia de la Administración del Estado: (...) b) Las de creación, regeneración y recuperación de las playas". En este marco, continúa justificando el acuerdo, también existiría una competencia de la Comunidad Autónoma de Canarias, en tanto el artículo 157, letra d), de la Ley Orgánica 1/2018, de 5 de noviembre, del Estatuto de Autonomía de Canarias, establece que: "Corresponde a la Comunidad Autónoma de Canarias, en materia de ordenación del litoral, respetando el régimen general del dominio público, la competencia exclusiva, que incluye en todo caso: (...) d) La ejecución de obras y actuaciones en el litoral canario cuando no sean de interés general; e) La atribución de los servicios que se presten en playas y demás lugares del litoral, en coordinación con las entidades locales; f) El informe previo de la Comunidad Autónoma sobre la ejecución de obras de interés general en el litoral canario."

La recurrente no niega la relevancia de ninguno de estos títulos competenciales que el ordenamiento confiere tanto al Estado como a la Comunidad Autónoma de Canarias. Sin embargo, considera que ello no es óbice para que el Ayuntamiento de Icod de los Vinos pueda realizar una consulta sobre la materia.

Se apoya en el artículo 2 de la Ley de Bases de Régimen Local engarzado con el artículo 149.1.18 CE y en los artículos 71 y 105 el Estatuto de Autonomía de Canarias.

Adiciona que el Estatuto se desarrolla con la Ley 7/2015, de 1 de abril, de los municipios de Canarias cuyos artículos 10 y 11 establecen sus competencias.

Respecto a la ordenación del litoral remite al artículo 157 del Estatuto de Autonomía y a las competencias de la Comunidad Autónoma y al artículo 115 de la Ley de Costas en lo que se refiere a las competencias municipales en especial a su apartado d)

"Mantener las playas y lugares públicos de baño en las debidas condiciones de limpieza, higiene y salubridad, así como vigilar la observancia de las normas e instrucciones dictadas por la Administración del Estado sobre salvamento y seguridad de las vidas humanas".

La conclusión que la recurrente obtiene es que existe una competencia municipal de ejecución en la materia, pues el Ayuntamiento tiene la facultad de presentar informe con su parecer sobre la actuación relativa a la playa correspondiente -sobre la que, además, ostenta la facultad de mantenimiento.

Señala que la jurisprudencia del Tribunal Supremo es contundente al permitir esta segunda opción, e insiste en que la ley no exige que las competencias propias lo sean con carácter de exclusivas. Así cita la STS de 15 de noviembre de 2012.

La oposición de la Abogada del Estado.

Destaca que la pregunta era con el siguiente tenor:

"Dado que la Dirección General de la Costa y el Mar ha aprobado el proyecto básico para la recuperación de la Playa de San Marcos:

¿Con qué tipo de arena quiere que se lleve a cabo la reposición, con arena natural o con arena de machaqueo?

Marque una opción de las tres:

* Opción A, arena natural (marcar con una X)

* Opción B, arena de machaqueo (marcar con una X)

* Opción C, con ceniza del volcán de La Palma en el caso de que sea técnica y medioambientalmente posible (marcar con una X)."

Se justifica la denegación de la autorización por no tratarse de un asunto de competencia propia municipal, lo que se razona del siguiente modo:

"Si bien es cierto que puede considerarse como competencia municipal la limpieza, higiene y salubridad de las playas, el artículo 25.2 de la LBRL, ni antes ni después de la modificación efectuada en el mismo por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, incluye entre las materias que enumera la específica sobre vigilancia y limpieza de playas. Las competencias municipales sobre la vigilancia y limpieza de playas derivan de lo establecido en el artículo 115 d) de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, conforme al cual "Las competencias municipales, en los términos previstos por la legislación que dicten las Comunidades Autónomas, podrán abarcar los siguientes extremos: (...) d) Mantener las playas y lugares públicos de baño en las debidas condiciones de limpieza, higiene y salubridad, así como vigilar la observancia de las normas e instrucciones dictadas por la Administración del Estado sobre salvamento y seguridad de las vidas humanas."

Sin embargo, la cuestión planteada en consulta popular, referente a qué tipo de arena debe ser la utilizada en una actuación de ingeniería de regeneración del espacio, entra dentro del concepto de la recuperación de las playas, materia de competencia estatal según el artículo 111.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas: "Tendrán la calificación de obras de interés general y serán competencia de la Administración del Estado: (...) b) Las de creación, regeneración y recuperación de playas".(...)

Por otra parte, tal y como indica el informe de fecha 1 de agosto de 2022, de la Subdelegación del Gobierno en Santa Cruz de Tenerife emitido con ocasión de la presente consulta popular, profundizando en la materia objeto de consulta, en cuanto a la valoración de cuestiones técnicas sobre qué tipo de arena se utilice para la labor de regeneración de la playa, tras información recibida por el Servicio Provincial de Costas en Santa Cruz de Tenerife, se concluye que no se puede establecer una consulta que prevalezca sobre los criterios técnicos de los profesionales en la materia. Y ello por cuanto, del análisis de la tramitación del proyecto para la recuperación de la playa de San Marcos en el término municipal de Icod de los Vinos se infiere que tras diferentes estudios sobre la idoneidad del tipo de arena a utilizar, arena natural, de machaqueo o con ceniza del volcán de La Palma, por diferentes cuestiones económicas y sobre todo técnicas, se considera que si se requiere un perfil de playa estable sin obras fijas en el tramo litoral, la solución más óptima, dada las características existentes, sería dotar a la playa de una arena de mayor tamaño y en cantidad suficiente para evitar que se vaya perdiendo el material por fondo, es decir, emplear arena de machaqueo. El objetivo es distanciar en el tiempo las futuras recargas, que las habrá y con arena natural esto no queda asegurado. Por tanto, se trata de una elección basada estrictamente en criterios técnicos y realizada por personal cualificado.

De todo lo expuesto, se deduce que el objeto de la consulta no ha de considerarse un asunto de competencia propia municipal, no cumpliéndose por tanto el artículo 71 de la LBRL en lo que se refiere a dicho requisito."

Opone que no es aplicable al caso de autos la doctrina sentada por la STS citada de contrario.

Reputa notorio que en el caso que se examina, ni el informe municipal sobre el planeamiento ex artículo 111 de la Ley de Costas, ni la eventual competencia del Ayuntamiento recurrente -en los términos previstos en la legislación autonómica- sobre el mantenimiento de la playa en condiciones de limpieza y salubridad, se ven afectadas directamente por el objeto de la consulta que versa sobre las condiciones técnicas en que debe ejecutarse una obra de interés general.

Añade que el caso de autos guarda una estrecha semejanza con el supuesto resuelto por la STS 1661/2019, de 3 diciembre, recurso de casación. 197/2018, en el que se recurría el acuerdo del Consejo de Ministros por el que se denegaba la autorización de una consulta popular que versaba sobre la ejecución de un proyecto de estación depuradora de aguas residuales por ser una obra de interés general y, por tanto, un asunto de competencia estatal.

Concluye que, la decisión técnica sobre el tipo de arena con que ha de ejecutarse la obra de interés general consistente en la regeneración de la playa de San Marcos en Icod de los Vinos es una cuestión ajena al ámbito de competencias propias municipales del Ayuntamiento recurrente y, por lo tanto, no es un asunto sobre el que se pueda consultar a los vecinos de un municipio a través de este instrumento participativo que es la consulta popular.

Una consideración previa sobre el expediente administrativo. Reiteración de lo dicho en las recientes SSTS de 3 de julio de 2023, recurso ordinario 419/2022 y de 2 de octubre de 2023 recurso ordinario 109/2022 .

Este Tribunal en fecha reciente, SSTS de 3 de julio 2023 y 2 de octubre 2023, enjuiciando actos del Consejo General del Poder Judicial, recordó que se había pronunciado en varias ocasiones, unas referidas a la Administración Local y otras a la Administración General del Estado, sobre el expediente administrativo y el deficiente modo de presentación mediante el amontonamiento de hojas que se produce cuando se escanean documentos (entre otras SSTS 15 de marzo de 2021, 24 de junio de 2021, recurso casación 1559/2020, 14 de diciembre de 2021, recurso ordinario 112/2020, 6 de julio de 2022, recurso casación 6577/2020) aunque la Administración remitente lo denomine "expediente digital" o como, en el caso de autos, lo remita en un moderno "pen drive" con logotipo del suprimido Ministerio de Administraciones Públicas si bien el órgano remisor es el Ministerio de Política Territorial.

Una transformación de documentos en formato papel a un formato digital no es simplemente proporcionar una imagen escaneada. sino que la imagen ha de poder identificarse para su eficaz y rápida consulta mediante el correspondiente índice conforme a las exigencias legales.

Conviene recordar que el artículo 70 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, nos dice lo que se entiende por expediente administrativo, esto es un conjunto ordenado de documentos que sirven de antecedente a la resolución administrativa, o en el caso de impugnación de disposiciones generales, los antecedentes de aquellas

El mismo precepto nos indica en su apartado segundo que tendrá formato electrónico con un índice de todos los documentos en línea con las previsiones de la derogada Ley 11/2007, de 22 de junio, sobre Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos.

Añade que, cuando en virtud de una norma -en lo que a la jurisdicción contencioso administrativa concierne el artículo 48 LJCA-, sea preciso remitir el expediente electrónico se hará de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y en las correspondientes Normas Técnicas de Interoperabilidad y acompañado de un índice que garantiza su integridad e inmutabilidad. El que pueda editarse un documento no significa que pueda ser mutado.

El artículo 48 de la LJCA en su apartado cuarto exige también un índice, aunque los tribunales de justicia en demasiados casos para no causar perjuicios al ciudadano acepten los expedientes remitidos por las Administraciones sin el precitado índice como aquí acontece. No puede reputarse índice al simple enumerado de documentos, 62 en total, que si bien identifica el órgano productor del documento no indica la fecha lo que dificulta su consulta. El índice responde a la fecha de modificación en formato PDF de los archivos con la aplicación Adobe acrobat mas no indica la fecha del acto o actuación.

Ha de insistirse en que la existencia de un índice en condiciones resulta no solo razonable sino también por cuestión de diligencia y eficacia a la hora de permitir una consulta ordenada de toda la documentación obrante.

Ese índice lateral izquierdo cuando el expediente es electrónico o de la Administración digital ha de permitir su consulta desplegando las hojas sin necesidad de visualizar todas las páginas cada vez que se opte por comprobar o contrastar un dato. Lo anterior es lo que permiten los documentos digitalizados en PDF con el servicio de índice, es decir, al colocar el cursor sobre el apartado correspondiente se abre en la página buscada, aunque el documento en PDF tenga miles de páginas (un ejemplo el código electrónico COVID-19 Derecho Europeo y Estatal del Boletín Oficial del Estado y los demás códigos electrónicos editados por el Boletín Oficial del Estado, otro ejemplo es la Memoria del Tribunal Supremo 2022, recientemente repartida a los Magistrados en un dispositivo "pen drive").

Cierto que, aquí identificado el número, que no la fecha de un documento, es posible acceder a su visualización mas con las dificultades antes expuestas, impidiendo así la búsqueda ágil que es el objetivo último no solo de la Administración digital sino de la Administración de Justicia.

No se trata solo de que el Ministerio de Justicia cree un Espacio Digital como la solución tecnológica que la Dirección General de Transformación Digital pone a disposición de la Administración de Justicia para acceder al servicio de acceso remoto seguro a la información y resto de soluciones que se usan en las distintas sedes judiciales.

Es preciso que los expedientes administrativos cumplan los parámetros necesarios para una consulta ordenada, rápida y eficiente. El remitido por el Ministerio de Política Territorial no responde a esos parámetros ni tampoco a los objetivos de la Agenda España Digital 2025, Estrategia en materia de Administración Digital y Servicios Públicos Digitales del Ministerio de Política Territorial y Función Pública

Y no está de más recordar lo dicho en el fundamento octavo de la STS de 8 de mayo de 2015, recurso 422/2014 respecto a que:

"es el Juez quien tiene la última y definitiva palabra tanto sobre el contenido e integración del expediente como sobre su ordenación y confección."

La normativa esencial a tomar en consideración y la jurisprudencia sobre la materia.

Hemos de partir del pleno control directo por parte del Estado para que una consulta popular pueda ser convocada (FJ 4 del ATC 87/2011, de 9 de junio, recurso de inconstitucionalidad 8912/2010). En tal sentido al resolverse por STC 51/2017, de 10 de mayo el recurso de inconstitucionalidad 8912/2010 en su fundamento 5 d) se dijo:

"reiterarse que, en todo caso, el objeto de la consulta popular autonómica, ya sea referendaria o no, no puede desbordar el ámbito material de las competencias autonómicas, pues, como ha reiterado este Tribunal, en términos similares a los de otros tribunales de nuestro entorno, no pueden someterse a consulta popular autonómica cuestiones que pertenecen al ámbito competencial privativo del Estado ni cuestiones fundamentales que fueron resueltas en el proceso constituyente y que están sustraídas a la decisión de los poderes constituidos [ SSTC 103/2008, FJ 4; 31/2010, FJ 69; 31/2015, FJ 6 B); 137/2015, FJ 4; y 138/2015, de 11 de junio, FJ 3]."

La distinción entre consulta referendaria o referéndum y consulta popular municipal se encuentra expuesta en el FJ 2 de la STC 103/2008, de 11 de septiembre, a cuyo contenido nos remitimos.

Esa referencia al pleno control del Estado de las consultas populares no referendarias en el ámbito local se encuentra ya en la disposición adicional de la LO 2/1980, de 18 de enero, sobre regulación de las distintas modalidades de Referéndum:

"Las disposiciones de la presente Ley no alcanzan en su regulación a las consultas populares que puedan celebrarse por los Ayuntamientos, relativas a asuntos relevantes de índole municipal, en sus respectivos territorios, de acuerdo con la legislación de Régimen Local, y a salvo, en todo caso, la competencia exclusiva del Estado para su autorización."

La Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local 7/1985, de 2 de abril, en su artículo 71 establece:

"De conformidad con la legislación del Estado y de la Comunidad Autónoma, cuando ésta tenga competencia estatutariamente atribuida para ello, los Alcaldes, previo acuerdo por mayoría absoluta del Pleno y autorización del Gobierno de la Nación, podrán someter a consulta popular aquellos asuntos de la competencia propia municipal y de carácter local que sean de especial relevancia para los intereses de los vecinos, con excepción de los relativos a la Hacienda local."

Lo anterior debe complementarse con la nueva regulación plasmada en el Estatuto de Autonomía de Canarias LO 1/2018, de 5 de noviembre, en su artículo 108 sobre la participación ciudadana que literalmente expresa:

"Corresponde a la Comunidad Autónoma de Canarias la competencia exclusiva para regular:

1. El régimen jurídico, las modalidades, el procedimiento, la realización y la convocatoria por ella misma o por los entes locales, en el ámbito de sus competencias, de encuestas, audiencias públicas, foros de participación y cualquier otro instrumento análogo de consulta popular, con la excepción del referéndum.

2. Los procedimientos de relación entre las entidades locales y la población, respetando la autonomía local."

   Por tanto, para responder a la viabilidad o no de la pregunta que pretende formular el Ayuntamiento de Icod de los Vinos debemos atender a si es competencia propia municipal o no.

   Tal competencia no se encuentra directamente establecida ni en los invocados artículos 71 y 105 del Estatuto de Autonomía de Canarias, LO 1/2018, de 5 de noviembre, ni tampoco en los esgrimidos artículos 10 y 11 de la Ley 7/2015, de 1 de abril de los municipios de Canarias. El artículo 157, d) del Estatuto de Autonomía de Canarias sí atribuye a la Comunidad Autónoma de Canarias la competencia exclusiva en materia de ordenación del litoral cuando la ejecución de obras no sea de interés general.

   Ello obliga a examinar lo establecido en la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio, asignando las competencias municipales en tal ámbito y también las estatales.

   Así:

   "Artículo 111

   1. Tendrán la calificación de obras de interés general y serán competencia de la Administración del Estado:

2. Las de creación, regeneración y recuperación de playas.

   2. Para la ejecución de las obras de interés general, enumeradas en el apartado anterior, se solicitará informe a la Comunidad Autónoma y Ayuntamiento en cuyos ámbitos territoriales incidan, para que en el plazo de un mes notifiquen la conformidad o disconformidad de la obra con instrumentos de planificación del territorio, cualquiera que sea su denominación y ámbito, que afecten al litoral y con el planeamiento urbanístico en vigor. En el caso de no emitirse dichos informes se considerarán favorables. En caso de disconformidad, el Ministerio de Medio Ambiente elevará el expediente al Consejo de Ministros, que decidirá si procede ejecutar el proyecto y, en este caso, ordenará la iniciación del procedimiento de modificación o revisión del planeamiento, conforme a la tramitación establecida en la legislación correspondiente.

      En el supuesto de que no existan los instrumentos antes citados o la obra de interés general no esté prevista en los mismos, el proyecto se remitirá a la Comunidad Autónoma y Ayuntamiento afectados, para que redacten o revisen el planeamiento con el fin de acomodarlo a las determinaciones del proyecto, en el plazo máximo de seis meses desde su aprobación. Transcurrido el plazo sin que la adaptación del planeamiento se hubiera efectuado, se considerará que no existe obstáculo alguno para que pueda ejecutarse la obra.

   3. Las obras públicas de interés general citadas en el apartado 1 de este artículo no estarán sometidas a licencia o cualquier otro acto de control por parte de las Administraciones locales y su ejecución no podrá ser suspendida por otras Administraciones públicas, sin perjuicio de la interposición de los recursos que procedan."

      "Artículo 115

      Las competencias municipales, en los términos previstos por la legislación que dicten las Comunidades Autónomas, podrán abarcar los siguientes extremos:

      .

4. Mantener las playas y lugares públicos de baño en las debidas condiciones de limpieza, higiene y salubridad, así como vigilar la observancia de las normas e instrucciones dictadas por la Administración del Estado sobre salvamento y seguridad de las vidas humanas."

   De tenor similar al artículo 111 de la Ley de Costas, el artículo 221.1. del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, que aprueba el Reglamento General de Costas.

   A lo anterior debemos añadir que la STC 6/2016, de 21 de enero, en su FJ Cuarto e) recuerda el complejo entramado de competencias estatales y autonómicas en la zona de dominio público marítimo terrestre y la zona de servidumbre de protección en el que se incluyen las playas por mor del artículo 132.2 CE. También en la antedicha sentencia se indica que la titularidad estatal del dominio público no es en si mismo criterio de delimitación competencial.

   Esa complejidad se evidencia en el último fundamento de la STC 18/2022, de 8 de febrero, en que toma en consideración el artículo 115 de la Ley de Costas, respecto a cuya adecuación constitucional se había pronunciado en la STC 214/1989, FJ Doce. Recalca que:

   "de acuerdo con el reparto de competencias resultante de la Constitución y el Estatuto de Autonomía de Cataluña, el art. 115 de la Ley de costas de 1988 invocado en el recurso no impide a esta comunidad autónoma atribuir a los ayuntamientos la competencia para otorgar las autorizaciones de uso del dominio público marítimo terrestre "respetando el régimen general del dominio público" establecido por el Estado (art. 149.3 EAC) como han hecho los preceptos impugnados."

La naturaleza y calidad de la arena a reponer en una playa mediante un proyecto desarrollado por la Dirección General de la Costa y el Mar no se enmarca en las competencias municipales de mantenimiento de las playas en condiciones de higiene y salubridad.

De los preceptos de la Ley de Costas y su interpretación constitucional se desprende que una cosa es mantener las playas en condiciones de limpieza, higiene y salubridad -competencia municipal- y otra bien distinta el proceso primigenio de regeneración de una playa -competencia estatal con intervención de la Comunidad Autónoma y del municipio cuando hubiere que modificar el planeamiento urbanístico correspondiente que no es el caso-.

Los requisitos establecidos en el artículo 71 de la Ley de Bases de Régimen Local han sido interpretados en la STS de 17 de febrero de 2000, recurso contencioso administrativo 404/1988, FJ Quinto:

"Hay que destacar, ante todo, que dichos requisitos son concurrentes y, dados los términos en que se formulan, revelan un designio del legislador ciertamente restrictivo respecto de esta fórmula de participación popular en el procedimiento de adopción de decisiones municipales, inspirado en el sistema de representatividad electiva. La consulta popular a los vecinos no se permite para cualquier asunto, ni siquiera para aquellos que tengan un interés relevante para los vecinos; es preciso, además, que se trate de asuntos de "carácter local", por un lado, y que respecto de ellos el Municipio tenga "competencias propias", por otro. La demanda insiste en que se trata de una cuestión que "afecta a los intereses de los vecinos de Algeciras", y a ello nada habría que oponer, en principio: pero lo decisivo, a los efectos del litigio, no es sólo que exista aquel interés sino que el "asunto" (por emplear la expresión utilizada en el artículo 71 de la Ley de Régimen Local) que lo genera sea, ante todo, de "carácter local"".

Su interpretación ha sido reiterada en la esgrimida STS de 15 de noviembre de 2012, recurso contencioso administrativo 546/2010, no análoga al supuesto de autos. Y más recientemente en la STS de 25 de septiembre de 2023, recurso n.º 1013/2022.

Aquí no estamos ante un supuesto referido al planeamiento urbanístico con competencias compartidas entre distintas Administraciones, al igual que acontece en el supuesto enjuiciado en la invocada STS de 23 de septiembre de 2008, recurso contencioso administrativo 474/2006.

En el supuesto objeto de enjuiciamiento se trata de una materia en que la competencia para regenerar una playa es plenamente estatal por lo que no reúne los requisitos del precitado articulo 71 sobre competencia propia de carácter local con especial relevancia para los intereses de los vecinos.

Tal ausencia de competencia municipal se expresa en el acuerdo recurrido más arriba transcrito respecto a los criterios técnicos de los profesionales sobre la materia con referencia al informe de la Subdelegación del Gobierno en Santa Cruz de Tenerife de 1 de agosto de 2022.

Así el informe de la Subdirección General de recursos, reclamaciones y relaciones con la Administración de Justicia del Ministerio para la Transición Ecología y el Reto Demográfico, de 16 de septiembre de 2022, relata que la Dirección General de Costas y el Mar indicaba a la Consejería de Turismo, Industria y Comercio de Canarias el 26 de noviembre de 2021 diversos puntos y entre otros puntos señalaba:

"el proyecto presentado por la Comunidad Autónoma de Canarias, la arena prevista era arena de machaqueo. Evidentemente la arena procedente de dragado reúne características de mayor calidad que la procedente de machaqueo, pero este Ministerio tiene serias dudas sobre la existencia de un banco de arena marino, explotable, en las proximidades de la zona de actuación".

Procede, pues, desestimar el recurso y confirmar el acto impugnado.

Costas.

Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, imponemos a la parte recurrente las costas de este recurso. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 4 de este precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por todos los conceptos la de 4.000€. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

Desestimar el recurso contencioso-administrativo número 1026/2022, interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Icod de los Vinos (Tenerife), contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de octubre de 2022, por el que no se autoriza al Ayuntamiento de Icod de los Vinos a realizar una consulta popular sobre el tipo de arena con el que se quiere llevar a cabo la recuperación de la playa de San Marcos.

En cuanto a las costas estése al último fundamento de Derecho.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.