STS, 17 de Febrero de 2000
| Ponente | MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA |
| ECLI | ES:TS:2000:1205 |
| Número de Recurso | 404/1998 |
| Fecha de Resolución | 17 de Febrero de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Febrero de dos mil.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo nº 404/1998 interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE LA CIUDAD DE ALGECIRAS, representado por la Procurador Dª. Pilar Rico Cadenas, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 24 de julio de 1998 que denegó a su Alcalde la autorización para convocatoria de consulta popular; siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado.
El Ayuntamiento de la Ciudad de Algeciras interpuso ante esta Sala, con fecha 8 de octubre de 1998, el recurso contencioso-administrativo nº 404/1998 contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 24 de julio de 1998 que denegó a su Alcalde la autorización para convocatoria de consulta popular. En su escrito de demanda, de 6 de abril de 1999, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que estimando el presente recurso declare no ajustada a derecho la denegación por parte del Consejo de Sres. Ministros de la Autorización para la celebración de una consulta popular en orden a obtener el apoyo de los vecinos, a que Algeciras se convierta en la Novena Provincia Andaluza, declarando nulo y sin efecto la referida denegación del Consejo de Ministros y autorizando en consecuencia la celebración de la repetida consulta popular".
El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 25 de mayo de 1999 alegando los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicando a la Sala dictase sentencia "desestimándolo y declarando ajustado a derecho el Acuerdo de 24 de julio de 1998 del Consejo de Ministros que denegó al Ayuntamiento de Algeciras la preceptiva autorización para la convocatoria de la Consulta Popular que permita la articulación del municipio y su entorno comarcal (Campo de Gibraltar) en la novena provincia andaluza".
No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, por Providencia de 29 de noviembre de 1999 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 9 de febrero del año 2000, en que ha tenido lugar.
El Ayuntamiento de Algeciras (Cádiz) interpone este recurso contra el Acuerdo de 24 de julio de 1998 del Consejo de Ministros que denegó a su Alcalde la autorización para la convocatoria de una consulta popular que permitiera la "articulación del municipio de Algeciras y de su entorno comarcal en la novena provincia andaluza".
La negativa del Consejo de Ministros a conceder la autorización solicitada se basó en que el asuntoque la Corporación Municipal pretendía someter a consulta de los vecinos de Algeciras no era de la competencia propia municipal y su objeto excedía del ámbito local, por lo que no concurrían los requisitos previstos en el artículo 71 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, cuyo tenor es el siguiente:
"De conformidad con la legislación del Estado y de la Comunidad Autónoma, cuando ésta tenga competencia estatutariamente atribuida para ello, los Alcaldes, previo acuerdo por mayoría absoluta del Pleno y autorización del Gobierno de la Nación, podrán someter a consulta popular aquellos asuntos de la competencia propia municipal y de carácter local que sean de especial relevancia para los intereses de los vecinos, con excepción de los relativos a la Hacienda Local".
El Ayuntamiento demandante invoca como primer motivo de nulidad del acuerdo impugnado que no se le dio traslado para evacuar el trámite de audiencia regulado, con carácter general, en el artículo 84 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Pero, tratándose de un procedimiento instado por el propio Ayuntamiento, cuya solicitud de autorización expone suficientemente las alegaciones en que se fundamenta, y no siendo necesario tener en cuenta para adoptar la decisión final otros hechos o pruebas, se podía prescindir de aquel trámite toda vez que la resolución del Consejo de Ministros no era sino respuesta -de contenido negativo- a las alegaciones que en defensa de su pretensión sostuvo el Ayuntamiento desde un principio.
La demanda, "antes de abordar con detalle la fundamentación jurídica del fallo recurrido", lleva a cabo una exposición sobre los "principios que en nuestro ordenamiento rigen la materia", analizando el contenido general de las nociones "competencia municipal" e "interés local". En sus fundamentos jurídicos cuarto y quinto, tras reconocer que la segregación de una parte de la provincia de Cádiz para la creación de la nueva provincia afectaría a otras instancias territoriales y que la competencia determinante para su creación corresponde el Estado, subraya que el resultado de la consulta no tendría carácter resolutorio y censura la "visión enteca" que respecto a la noción de "competencias municipales" contiene el Acuerdo del Consejo de ministros. La Corporación Municipal, a modo de resumen de su tesis, afirma que "si bien el Ayuntamiento demandante asume la realidad de que la decisión final sobre la creación de la novena provincia andaluza es algo que excede de sus competencias, lo evidente es que no puede privarse al Municipio -pues la Ley de Régimen Local no lo impide, y las interpretaciones de sus principios realizadas por el Tribunal Constitucional, Preámbulo de la Ley, y Carta Europea de la Autonomía Local, avalan esta posibilidad- [...] de su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses (Art. 21 L.B.R.L.), y la consulta cuya celebración se pretende, no es sino el instrumento para conformar un criterio al respecto, sin que -como se ha dicho- con ello se pretenda condicionar las decisiones de quienes poseen competencia para ello".
El artículo 92.1 de la Constitución permite que las decisiones políticas de especial trascendencia puedan ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos, debiendo ser una ley orgánica la que regule las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en aquélla. La Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, que desarrolla este mandato constitucional y regula las distintas modalidades de referéndum, dispone en su artículo 2.1 que la autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum en cualquiera de sus modalidades, es competencia exclusiva del Estado. Excluye, sin embargo, de su ámbito de aplicación (Disposición adicional única) las consultas populares que puedan celebrarse por los Ayuntamientos, relativas a asuntos relevantes de índole municipal, en sus respectivos territorios, de acuerdo con la legislación de Régimen Local, y a salvo, en todo caso, la competencia exclusiva del Estado para su autorización.
El artículo 15.2 del Estatuto de Autonomía para Andalucía dispone, por su parte, que corresponde a la Comunidad Autónoma el desarrollo legislativo del sistema de consultas populares en su ámbito territorial y al Estado la autorización para su convocatoria. No habiéndose producido en el momento relevante para la solución del litigio este desarrollo legislativo autonómico, es de plena aplicación el artículo 71 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, antes transcrito.
En el caso de autos no se plantean problemas en torno al control jurisdiccional del Acuerdo del Consejo de Ministros en aquello que pudiera tener de decisión de mera oportunidad o manifestación de una voluntad que, sobre la base de apreciaciones de orden estrictamente político, exprese aquel alto órgano constitucional, cuestión que esta Sala abordó en la sentencia de 22 de enero de 1993 (recurso numero 4911 de 1992). El litigio se circunscribe, por el contrario, a dilucidar si el Acuerdo del Consejo de Ministros, al apreciar la falta de concurrencia de los requisitos necesarios para autorizar la consulta popular, respetó o no el contenido del artículo 71 de la Ley de Régimen Local.Hay que destacar, ante todo, que dichos requisitos son concurrentes y, dados los términos en que se formulan, revelan un designio del legislador ciertamente restrictivo respecto de esta fórmula de participación popular en el procedimiento de adopción de decisiones municipales, inspirado en el sistema de representatividad electiva. La consulta popular a los vecinos no se permite para cualquier asunto, ni siquiera para aquellos que tengan un interés relevante para los vecinos; es preciso, además, que se trate de asuntos de "carácter local", por un lado, y que respecto de ellos el Municipio tenga "competencias propias", por otro. La demanda insiste en que se trata de una cuestión que "afecta a los intereses de los vecinos de Algeciras", y a ello nada habría que oponer, en principio: pero lo decisivo, a los efectos del litigio, no es sólo que exista aquel interés sino que el "asunto" (por emplear la expresión utilizada en el artículo 71 de la Ley de Régimen Local) que lo genera sea, ante todo, de "carácter local". Y es en este punto del debate donde la argumentación del Ayuntamiento demandante se revela insuficiente, prevaleciendo sobre ella la fundamentación del Acuerdo impugnado.
En primer lugar, basta leer la Exposición de Motivos del Acuerdo municipal aprobatorio de la moción presentada por los Grupos municipales Andalucista e Independiente, finalmente aprobada por la mayoría del Pleno, para corroborar que en él se plasma una "aspiración de los campogibraltareños" en cuanto habitantes de una "comarca perfectamente definida desde la toma de Gibraltar por los ingleses en 1705". Una y otra vez los sujetos activos de la propuesta o iniciativa son, según el acuerdo plenario, los "campogibraltareños" -y no sólo los vecinos de Algeciras- quienes reivindican para la comarca, convertida en novena provincia andaluza, diversos servicios e instituciones públicas (una Universidad, la Jefatura de Tráfico, la novena Area de salud, una sección de la Audiencia provincial) así como convertirse en "circunscripción electoral propia". Todo ello revela que el asunto trasciende el mero carácter local y ya desde un principio los mismos grupos patrocinadores de la moción lo plantean, cuando menos, como asunto de carácter comarcal.
En efecto, la constitución de una nueva provincia, a costa -inevitablemente- de desgajar parte de otra u otras preexistentes es un "asunto" que supera el ámbito local para encuadrarse en ámbitos supralocales tanto de orden comarcal (con razón alegan diversos informes que afectaría a los municipios de Los Barrios, Castellar de la Frontera, Jimena de la Frontera, La Línea de la Concepción, San Roque y Tarifa, entre otros) como provincial, autonómico y estatal.
Pocas consideraciones son necesarias para concluir que afecta de modo decisivo al ámbito territorial de la actual provincia de Cádiz y a las competencias propias de su Diputación Provincial en cuanto que aquélla también es una Entidad local de carácter básico, determinada por la agrupación de todos sus municipios actuales, cuyo gobierno y administración autónoma corresponde a la Diputación Provincial. Dicha provincia, a tenor de lo dispuesto en los artículos 137 y 141 de la Constitución Española -que responden a un sistema de distribución territorial del poder del Estado garante de la autonomía provincial (sentencia del Tribunal Constitucional número 31/1981, de 28 de julio)- no puede ver mermada su actual integridad territorial sino a través de una Ley Orgánica, lo que evidencia que el constituyente consideraba esta cuestión como una de las que, por su importancia en la vertebración territorial del Estado mismo y por afectar a intereses muy caracterizados de orden supralocal, requiere la intervención de las Cortes Generales, y precisamente mediante un instrumento legislativo cualificado, cual es la Ley Orgánica objeto de aprobación por mayoría absoluta del Congreso. Este designio constitucional es, por lo demás, coherente con el hecho de que la provincia constituye también un elemento territorial clave en la articulación de funciones propiamente estatales en cuanto que, por virtud de los artículos 68 y 69 de la Constitución, resulta ser "la circunscripción electoral" para elegir Diputados y Senadores, de modo que la ampliación del número de provincias -si constitucionalmente fuera posible- alteraría simultáneamente el sistema electoral.
Las consideraciones precedentes excluyen, pues, que concurra en la solicitud de autorización para la consulta popular uno de los requisitos que, de modo necesario, exige el artículo 71 de la Ley de Régimen Local a estos efectos. El carácter supralocal del asunto que el Ayuntamiento de Algeciras pretendía someter a la consulta de los vecinos fue correctamente apreciado por el Acuerdo del Consejo de Ministros ahora sometido a nuestro enjuiciamiento que debe, por consiguiente, corroborar su conformidad a derecho. Ello hace innecesario entrar en el análisis de si aquel asunto, de haber tenido carácter local, podía, además, haberse considerado incluido entre los que vienenp atribuidos a la "competencia propia municipal".
El recurso debe, pues, ser desestimado, sin que haya lugar a la imposición de costas al no haber defendido las partes sus pretensiones con temeridad ni mala fe.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo españolFALLAMOS
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso número 404 de 1998, interpuesto por el Ayuntamiento de Algeciras contra el Acuerdo de 24 de julio de 1998 del Consejo de Ministros que denegó a su Alcalde la autorización para la convocatoria de una consulta popular que permitiera la "articulación del municipio de Algeciras y de su entorno comarcal en la novena provincia andaluza". Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Eladio Escusol.- Óscar González.- Segundo Menéndez.-Manuel Campos.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretaria de la misma certifico.
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