STS 404/2023, 27 de Marzo de 2023

Son relevantes, para la resolución del presente recurso de casación, los siguientes datos:

1/ Con fecha 8 de octubre de 2015 D. Camilo presentó ante la Dirección General de Transportes de la Comunidad de Madrid solicitud de concesión de setenta autorizaciones para la actividad de alquiler de vehículos con conductor.

2/ Aquella primera solicitud fue denegada por resolución de la citada Dirección General de 3 de noviembre de 2015, confirmada luego en alzada por resolución de la Viceconsejería de Transportes, Vivienda e Infraestructuras de 4 de marzo de 2016.

3/ Contra las anteriores resoluciones D. Camilo interpuso recurso contencioso-administrativo que fue estimado por sentencia de la Sección 8ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 18 de mayo de 2017, en la que se anulan aquellas resoluciones y se declara el derecho del Sr. Camilo al otorgamiento de las autorizaciones.

4/ La anterior sentencia devino firme al ser declarado desierto el recurso de casación que la Comunidad de Madrid había preparado contra ella.

5/ En ejecución de la sentencia, la Dirección General de Transportes de la Comunidad de Madrid requirió a D. Camilo con fecha 16 de julio de 2018 para que aportara la documentación necesaria para la concesión de las autorizaciones.

6/ Mediante diligencia de ordenación del Letrado de la Administración de Justicia de la Sala de instancia se comunica que se ha producido la sucesión procesal de D. Camilo en favor de VTC Felp Transfer, S.L.

7/ La Administración dirige entonces el requerimiento para la aportación de documentación a VTC Felp Transfer, S.L. que solicitó al efecto sendas ampliaciones de plazo que le fueron concedidas.

8/ El 12 de junio de 2019 la Federación Profesional del Taxi de Madrid presenta escrito solicitando que se le tenga por parte en el procedimiento y manifestando que las autorizaciones debían otorgarse a D. Camilo para ser luego transmitidas por éste a VTC Felp Transfer, S.L., lo que resultaría imposible al no cumplirse el período de carencia de dos años establecido en la normativa de aplicación. La petición de ser tenida como parte en el procedimiento no fue atendida.

9/ El 28 de junio de 2019 la Subdirección General de Transportes emite informe señalando que considera correcto que la autorización se conceda al sucesor procesal y no al solicitante originario.

9/ Por resolución de la Dirección General de Transportes de la Comunidad de Madrid de 12 de julio de 2019 se acuerda aprobar la solicitud de alta de las 70 autorizaciones VTC.

10/ La representación procesal de la Federación Profesional del Taxi de Madrid interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la Dirección General de Transportes de 12 de julio de 2019 por la que se acuerda aprobar la solicitud de alta de 70 autorizaciones de transporte VTC (acto impugnado en el proceso de instancia).

La Sección 8ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia nº 239/2021, de 19 de febrero de 2021 con fecha 31 de mayo de 2016 (recurso contencioso-administrativo nº 1021/2019) en cuya parte dispositiva se acuerda:

"Que debemos desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Manuel Sánchez Puelles González Carvajal, en nombre y representación de la Federación profesional del Taxi de Madrid contra la resolución de la Dirección General de Transportes, de 12 de julio de 2019, por la que se acuerda aprobar la solicitud de alta de 70 autorizaciones de transporte de la clase VTC a VTC FELP TRANSFER S.L., en el que ha sido parte VTC FELP TRANSFER S.L., declarando conforme a derecho la resolución impugnada, en lo que hace al otorgamiento de las autorizaciones a VTC FELP TRANSFER S.L.

Declarando inadmisibles los motivos de impugnación relativos a los requisitos de concesión de las autorizaciones, por falta de legitimación de la actora."

La sentencia ahora recurrida en casación explica, en sus fundamentos jurídicos tercero y cuarto, que tanto la parte demandada, Comunidad de Madrid, como la codemandada, VTC Felp Transfer, S.L. plantearon sendas causas de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, por falta de legitimación del recurso y por falta de agotamiento de la vía administrativa.

Ambas causas de inadmisión del recurso fueron rechazadas por las razones que se exponen en los fundamentos jurídicos sexto y séptimo de la sentencia. En concreto, en lo que ahora interesa destacar, el fundamento jurídico sexto señala:

(...) SEXTO.- Expuestas las alegaciones de las partes, debe resolverse en primer lugar la excepción de falta de legitimación activa.

[...]

Entiende esta Sección que, sin perjuicio de que en sentencia previa se hubiera ya declarado el derecho del entonces recurrente a la concesión de las autorizaciones solicitadas, sí existe interés para la actora, como asociación profesional que defiende los intereses de los titulares de licencias de taxi, en que la ejecución de la sentencia se lleve a cabo cumpliendo la normativa vigente; en concreto, cuando se alega el fraude de Ley, por la adjudicación de las autorizaciones a quién no era el recurrente originario en el proceso.

Interés que le hubiera permitido también personarse en el proceso en que se cuestionaba la aplicación o no de la regla de proporcionalidad que llevó en principio a la administración a la denegación de las autorizaciones solicitadas.

Por tanto, se estima que concurre en la actora legitimación suficiente para formular recurso frente a la resolución administrativa, en defensa de su tesis de que era improcedente la concesión de las autorizaciones a una persona distinta del recurrente originario

.

El rechazo de las dos causas de inadmisibilidad del recurso que habían sido planteadas por las partes demandada y codemandada permitiría entrar a examinar la controversia de fondo. Sin embargo, como hemos visto, la parte dispositiva de la sentencia, después del pronunciamiento de desestimación del recurso contencioso-administrativo, contiene este otro pronunciamiento: «(...) Declarando inadmisibles los motivos de impugnación relativos a los requisitos de concesión de las autorizaciones, por falta de legitimación de la actora».

La razón de ser de esto último se expone en el fundamento jurídico undécimo de la sentencia, cuyo contenido es el que sigue:

(...) UNDÉCIMO.- Admitida la legitimación de la actora hasta este punto, en cuanto al expediente y procedimiento seguido por la administración para comprobar el cumplimiento por el cesionario de los requisitos, considera esta Sección sin embargo, que carece de ella.

Si bien la limitación prevista en el Reglamento a la transmisión de este tipo de autorizaciones, podía considerarse íntimamente ligada a la propia existencia de la autorización, ligada por tanto al interés profesional que defiende la asociación recurrente. El control de los requisitos para conceder las autorizaciones debe considerarse una cuestión de legalidad en la que solo puede estimarse interesado el solicitante, (y su sucesor procesal).

Por tanto, en el expediente en que se resuelve la solicitud, no pueden considerarse interesados otros titulares de autorizaciones, sean de VTC o de licencias de TAXI, que en otro caso, tendrían incluso que ser notificados

.

Notificada la sentencia a las partes, preparó recurso de casación contra ella la representación procesal de la Federación Profesional del Taxi de Madrid, siendo admitido trámite el recurso por auto de la Sección Primera de esta Sala de 1 de diciembre de 2021 en el que asimismo se acuerda la remisión de las actuaciones a la Sección Tercera de conformidad con lo previsto en las normas sobre reparto de asuntos.

En la parte dispositiva del citado auto de admisión del recurso se acuerda, en lo que ahora interesa, lo siguiente:

(...) 2º) Declarar que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en completar, reforzar, matizar o, en su caso, corregir la jurisprudencia existente a fin de delimitar el alcance de la legitimación activa de entidades como asociaciones, federaciones, (o similar) del taxi en los procedimientos de concesión de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor respecto del cumplimiento de los requisitos establecidos en la normativa.

3.º) La norma que, en principio, será objeto de interpretación es el artículo 19.1.a) y b) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, en relación con el artículo 24 de la Constitución Española, sin perjuicio de la Sección de Enjuiciamiento extienda la interpretación a otras normas que considere de aplicación

.

La representación de la Federación Profesional del Taxi de Madrid formalizó la interposición de su recurso de casación mediante escrito de fecha 27 de enero de 2022 en el que tras reseñar los antecedentes del caso expone sus motivos de impugnación, en los que se desarrollan argumentalmente los siguientes enunciados:

- Doctrina general: el interés legítimo como parámetro de la legitimación activa. El caso de recursos interpuestos por asociaciones.

- Aplicación de la doctrina general al caso concreto: el acto impugnado afecta a la esfera jurídica de los asociados y de la asociación de un modo efectivo y acreditado.

- El criterio seguido por la Sala a la que me dirijo en supuestos similares de concesión de autorizaciones VTC.

- El análisis de la interpretación seguida por la sentencia recurrida. Existencia de una clara vulneración de los artículos 19.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y 24.1 de la Constitución.

Por las razones que se exponen en los apartados anteriores de su escrito, la parte recurrente señala que ni siquiera es preciso invocar la reiterada jurisprudencia constitucional (por todas, sentencias 12/2017, de 30 de enero, 144/2008, de 10 de noviembre o 29/2010, de 27 de abril), que tiene declarado que las leyes procesales que atribuyen legitimación deben ser interpretadas de manera amplia al estar en juego el contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva en el acceso a la jurisdicción ( artículo 24.1 de la Constitución). La interpretación que recoge la sentencia impugnada solo puede calificarse como un rigorismo formal desproporcionado y una clara vulneración de los artículos 19.1 a/ y b/ de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y 24.1 de la Constitución, que no puede ser ahora confirmado.

Por todo ello, la recurrente considera que la cuestión propuesta en el auto de admisión debe ser resuelta en el sentido de confirmar la legitimación activa de entidades como asociaciones, federaciones o similar del taxi en los procedimientos de concesión de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor respecto del cumplimiento de los requisitos establecidos en la normativa.

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia que estime el presente recurso de casación y revoque la sentencia recurrida en el particular que declara inadmisibles los motivos de impugnación relativos a los requisitos de concesión de las citadas autorizaciones por falta de legitimación activa.

Solicita asimismo la parte recurrente, al amparo del artículo 93.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y dado que no existe necesidad de ordenar la retroacción de actuaciones, que la Sala resuelva directamente las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso respecto del cumplimiento de los requisitos establecidos en la norma, en los términos en que quedó el debate planteado en la instancia.

A tales efectos la parte recurrente se remite íntegramente al fundamento de derecho cuarto de la demanda (páginas 24 a 32) y al apartado sexto del escrito de conclusiones (páginas 12 a 20) que contienen los motivos de impugnación que han quedado imprejuzgados. Esto es:

(i) El hecho de que la Administración solicitase la escritura pública de constitución de Felp Transer, fundamental para acreditar que el objeto social es el adecuado conforme al art. 43.1.b de la LOTT y esta no conste en el expediente administrativo como remitida por la solicitante, sorprendentemente se incorpora al folio 707 con posterioridad a la concesión de las 70 autorizaciones.

(ii) La ausencia de un seguro de responsabilidad civil por los daños que pudieran sufrir los viajeros como consecuencia del transporte (artículo 5.h/ de la Orden FOM 36/2008, vigente en el momento temporal aplicable), aportándose únicamente el seguro obligatorio de vehículos como si se tratasen de turismos cualquiera y no de vehículos dedicados a una actividad económica.

(iii) La aportación de vehículos distintos de los que supuestamente motivaron la solicitud de ampliación del plazo para enviar documentación.

(iv) La ausencia de pago de las tasas de transmisión de la autorización o del pago por el solicitante primigenio.

(v) La ausencia de declaración responsable y de poderes de los representantes.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Tercera, mediante providencia de 31 de enero de 2022 se tuvo por interpuesto el recurso y se acordó dar traslado a las partes recurridas para que pudieran formular su oposición.

La representación procesal de la Comunidad de Madrid formalizó su oposición mediante escrito de fecha 24 de marzo de 2022 en el que, en síntesis, expone las siguientes razones:

La jurisprudencia exige que para que las pretensiones deducidas en el proceso contencioso-administrativo puedan ser examinadas en cuanto al fondo, de modo que se satisfaga plenamente el derecho a la tutela judicial efectiva que garantiza el artículo 24 de la Constitución, que la parte demandante ostente legitimación procesal ad causam, lo que requiere que sea titular de un derecho o interés legítimo y que exista una relación material entre el sujeto accionante y el objeto de litigio, de manera que de estimarse las pretensiones formuladas en la demanda se derive un beneficio, utilidad o ventaja, o la eliminación de un perjuicio, que no necesariamente ha de revestir un carácter patrimonial o económico.

En el presente caso, no es de observar la apuntada relación material entre el sujeto accionante y el objeto de litigio, siendo así que, como señalábamos en nuestro escrito de contestación a la demanda, "entendemos que procede confirmar la falta de legitimación activa apuntada, toda vez que la autorización de alta cuya nulidad pretende la recurrente únicamente surte efectos jurídicos para con la mercantil autorizada y la Administración que la autoriza sin afección por tanto a la esfera jurídica propia de la asociación recurrente que es un tercero a estos efectos, que actúa únicamente en defensa de la legalidad".

Hemos de considerar al respecto que como ha quedado expuesto, el objeto procesal de la instancia, es una resolución administrativa que en ejecución de una sentencia previa que ya había declarado el derecho a la concesión de las autorizaciones solicitadas, otorga en favor de una mercantil el alta de unas autorizaciones VTC que ya habían sido reconocidas judicialmente.

Es por ello que no concurre el interés competencial que alegaba la Federación recurrente para sostener su legitimación activa. Interés que habría justificado su personación en recursos de casación en los que se ventilaba la concesión ex novo de autorizaciones VTC, supuestos diferentes del presente, en el que no se debate la concesión o denegación de las autorizaciones, toda vez que como ha quedado expuesto, por sentencia firme previa ya se había reconocido el derecho del actor a la concesión de las autorizaciones VTC.

En línea con ello, y a mayor abundamiento, es de reseñar que a la Federación recurrente le es igualmente indiferente a quién corresponde la titularidad de la autorización VTC, esto es a la persona física inicialmente recurrente o a la mercantil que ocupó su lugar por sucesión procesal.

Es por ello que entendemos que la Federación actora carece de legitimación activa para impugnar la resolución de alta que nos ocupa, siendo así que debería confirmarse el pronunciamiento de instancia en cuanto aprecia la misma en los términos expuestos.

No obstante, y para el caso de que se estimara el recurso de casación interpuesto de contrario, entendemos que procedería disponer la retroacción de actuaciones a efectos de que por la Sección sentenciadora se pueda resolver el fondo de la cuestión controvertida, siendo así que esta Administración se remite a las alegaciones que sobre dicho fondo se efectuaron en su escrito de contestación a la demanda.

La representación de VTC Felp Transfer, S.L. presentó escrito con fecha 15 de marzo de 2022 en el que se opone al recurso de casación aduciendo, dicho aquí de forma resumida, lo siguiente:

En el escrito de la recurrente se efectúan una serie de disquisiciones sin mayor trascendencia, y se efectúa un interesado repaso a la doctrina general sobre la legitimación activa en distintos supuestos que relaciona, pero en ningún caso llega a efectuar una mínima mención ni a distinguir, de entre los distintos supuestos que relaciona, lo que esta parte entiende como lo esencial del asunto que nos ocupa. Porque, insistimos, no se trata, como se afirma reiterada y ladinamente de contrario, de si la asociación está o no legitimada para impugnar una resolución de concesión de autorizaciones, de si puede o no impugnar la concesión de 70 autorizaciones VTC, sino fundamentalmente si lo está en el trámite administrativo de control de la legalidad en cuanto a los requisitos reglamentarios para su expedición, como claramente dispuso el auto de 1 de diciembre de 2021.

La conclusión a la que llegó la Sala de instancia en su sentencia no puede ser calificada de sorprendente. Así, la Sala, en su sentencia, establece en su fundamento de derecho undécimo que, si bien admite la legitimación de la actora hasta ese punto, esto es, en cuanto a su pretensión de análisis de las cuestiones contenidas en los razonamientos jurídicos anteriores -el pretendido fraude de ley que achaca a mi mandante por eludir el que denomina Decreto anti- especulación (Real Decreto 1076/2017), y la previa desestimación de la causa de inadmisibilidad opuesta por esta parte y por el Letrado de la CAM relativa al agotamiento de la vía administrativa-, en cuanto al expediente y procedimiento seguido por la administración para comprobar el cumplimiento por el cesionario de los requisitos considera que, sin embargo, carece de ella.

Y lo hace por el mismo motivo que hemos venido repitiendo de forma constante en este escrito, porque el control de los requisitos reglamentarios para la expedición de las autorizaciones debe considerarse una cuestión de legalidad en la que solo puede estimarse interesado el solicitante y, en este caso, su sucesor procesal, por cuanto esta cuestión debe desligarse de la propia existencia de la autorización ya concedida por el Tribunal que, por tanto, no puede bajo ningún concepto entenderse ligada al interés profesional que defiende la asociación recurrente.

De conformidad con lo expuesto, esta parte entiende que la cuestión propuesta en el auto de admisión de 1 de diciembre de 2021 debe ser resuelta en el sentido de denegar la legitimación activa de asociaciones o federaciones de taxi en los procedimientos administrativos que resuelvan acerca de la expedición de autorizaciones de transporte VTC como resultado, y en estricto cumplimiento y ejecución de una sentencia dictada en un proceso judicial previo en el que dichas autorizaciones se han concedido ya, sin perjuicio de que el titular deba cumplir con los requisitos reglamentarios para la expedición y alta administrativa de dichas autorizaciones de transporte, dictando a tal efecto una sentencia por la que se desestime el recurso de casación y se confirme la resolución recurrida.

Solo para el hipotético caso de que el Tribunal estime el recurso en cuanto al particular anterior, admita la legitimación activa de la asociación recurrente, y se decida por la Sala resolver directamente las cuestiones y pretensiones deducidas por el recurrente en su recurso, debemos interesar la desestimación del recurso y confirmación de la sentencia de instancia, remitiéndonos a lo manifestado en nuestro escrito de conclusiones, al no haber entrado la Sala de instancia en el fondo del asunto.

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso de casación y se confirme la resolución recurrida con los demás pronunciamientos que sean de menester en cuanto a la pretendida legitimación activa de la asociación recurrente relativa a la cuestión de interés casacional en los términos contenidos en este escrito; y solo para el hipotético caso de que por el Tribunal se estime el recurso en cuanto al particular anterior, se admita la legitimación activa de la asociación recurrente, y se decida por la Sala resolver directamente las cuestiones y pretensiones deducidas por el recurrente en su recurso, dicte sentencia por la que proceda a declarar la inadmisibilidad del recurso por los motivos apuntados, o, subsidiariamente, desestime el mismo, confirmando la sentencia de instancia así como la resolución de 12 de julio de 2019, todo ello de conformidad con las manifestaciones contenidas en nuestro escrito de conclusiones; o bien, caso de ser estimado el mismo en su integridad, se deje sin efecto la concesión del alta a mi mandante, pero nunca al solicitante y recurrente inicial, don Camilo, a quien debe requerirse para el cumplimiento de los requisitos necesarios para cursar el alta a su nombre de las 70 autorizaciones de transporte, con retroacción de lo actuado en el expediente administrativo, todo ello con expresa condena en costas a la recurrente por su evidente temeridad.

Mediante providencia de 4 de abril de 2022 se acordó no haber lugar a la celebración de vista pública, quedando las actuaciones pendientes de señalamiento.

Para votación y fallo del presente recurso de casación se fijó finalmente el día 21 de marzo de 2023, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Objeto del recurso.

El presente recurso de casación nº 3996/2021 lo interpone la representación de la Federación Profesional del Taxi de Madrid contra la sentencia nº 239/2021, de 19 de febrero de 2021, de la Sección 8ª de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Madrid dictada en el recurso contencioso-administrativo nº 1021/2019.

Hemos visto en el antecedente segundo que la sentencia recurrida desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Federación Profesional del Taxi de Madrid contra la resolución de la Dirección General de Transportes de la Comunidad de Madrid de 12 de julio de 2019 por la que se acuerda aprobar la solicitud de alta de 70 autorizaciones de transporte de la clase VTC a la entidad VTC Felp Transfer S.L., declarando la sentencia conforme a derecho la resolución impugnada en lo que hace al otorgamiento de las autorizaciones a VTC Felp Transfer S.L.; y «(...) declarando inadmisibles los motivos de impugnación relativos a los requisitos de concesión de las autorizaciones, por falta de legitimación de la actora».

En el antecedente tercero hemos reseñado, de forma resumida, las razones que expone la Sala de instancia para fundamentar la resolución del recurso acordada en esos términos, esto es, desestimando el recurso contencioso- administrativo y, al propio tiempo, declarando inadmisibles, por falta de legitimación de la recurrente, los motivos de impugnación relativos a los requisitos de concesión de las autorizaciones VTC.

Procede entonces que entremos a examinar la cuestión suscitada en casación, señalada en el auto de la Sección Primera de esta Sala de 1 de noviembre de 2021 (antecedente cuarto de esta sentencia).

Cuestión que reviste interés casacional y normas relevantes para la resolución del presente recurso.

Como vimos, el auto de admisión del recurso de casación declara que la cuestión que reviste interés casacional objetivo consiste en completar, reforzar, matizar o, en su caso, corregir la jurisprudencia existente a fin de delimitar el alcance de la legitimación activa de entidades como asociaciones, federaciones, (o similar) del taxi en los procedimientos de concesión de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor respecto del cumplimiento de los requisitos establecidos en la normativa.

El auto de admisión del recurso identifica las normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación: artículo 19.1.a) y b) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción en relación con el artículo 24 de la Constitución Española; todo ello, indica el propio auto, sin perjuicio de la Sección de enjuiciamiento extienda la interpretación a otras normas que considere de aplicación.

Sobre la falta de legitimación apreciada en la sentencia recurrida. Precisiones necesarias para delimitar el supuesto al que se refiere la controversia casacional.

En el antecedente primero hemos dejado señalados, entre otros, los siguientes datos que consideramos relevantes: 1/ la solicitud originaria de concesión de setenta autorizaciones para la actividad de alquiler de vehículos con conductor fue presentada ante la Dirección General de Transportes de la Comunidad de Madrid por D. Camilo. 2/ Aquella primera solicitud fue denegada por resolución de la citada Dirección General de 3 de noviembre de 2015, confirmada luego en alzada por resolución de la Viceconsejería de Transportes, Vivienda e Infraestructuras de 4 de marzo de 2016. 3/ Contra las anteriores resoluciones D. Camilo interpuso recurso contencioso-administrativo que fue estimado por sentencia de la Sección 8ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 18 de mayo de 2017, en la que se anulan aquellas resoluciones y se declara el derecho del Sr. Camilo al otorgamiento de las autorizaciones. 4/ La anterior sentencia devino firme al ser declarado desierto el recurso de casación que la Comunidad de Madrid había preparado contra ella. 5/ En ejecución de la sentencia, la Dirección General de Transportes de la Comunidad de Madrid requirió a D. Camilo para que aportara la documentación necesaria para la concesión de las autorizaciones. 6/ Mediante diligencia de ordenación del Letrado de la Administración de Justicia de la Sala de instancia se comunica a la Administración que se ha producido la sucesión procesal de D. Camilo en favor de VTC Felp Transfer, S.L. 7/ La Administración autonómica dirige entonces el requerimiento para la aportación de documentación a VTC Felp Transfer, S.L. que solicitó a tal fin sendas ampliaciones de plazo que le fueron concedidas. 8/ La Federación Profesional del Taxi de Madrid presentó escrito solicitando que se le tuviera por parte en el procedimiento y manifestando que las autorizaciones debían otorgarse a D. Camilo para ser luego transmitidas por éste a VTC Felp Transfer, S.L. Tal petición de ser tenida como parte en el procedimiento no fue atendida. 9/ La Subdirección General de Transportes emitió informe señalando que considera correcto que la autorización se conceda al sucesor procesal y no al solicitante originario. 9/ Por resolución de la Dirección General de Transportes de la Comunidad de Madrid de 12 de julio de 2019 se acuerda aprobar la solicitud de alta de las 70 autorizaciones VTC.

Frente a esta resolución que acuerda aprobar la solicitud de alta de las 70 autorizaciones VTC la representación procesal de la Federación Profesional del Taxi de Madrid interpuso recurso contencioso-administrativo que fue desestimado por la sentencia ahora recurrida en casación. La sentencia acuerda, en efecto, la desestimación del recurso, pero al mismo tiempo, en la parte dispositiva, declara inadmisibles -por falta de legitimación de la actora- los motivos de impugnación relativos a los requisitos de concesión de las autorizaciones.

Jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo acerca de la legitimación para interponer el recurso contencioso-administrativo.

Es oportuno recordar ahora algunas ideas centrales sobre la legitimación para interponer el recurso contencioso-administrativo, materia sobre la que existe una copiosa jurisprudencia de esta Sala, de la que son exponente nuestras sentencias 181/2022, de 18 de febrero (casación 3773/2020 F.J. 4º), 782/2022, de 20 de junio (recurso contencioso-administrativo 47/2021, F.J. 3º), y 1/2023, de 9 de enero (casación 4374/2021, F.J. 4º), entre otras muchas.

De lo expuesto en el F.J. 3º de la sentencia 782/2022, de 20 de junio (recurso 47/2021) -que cita otros pronunciamientos anteriores de esta Sala-, vamos a reproducir ahora el siguiente fragmento:

En primer lugar, como señalábamos en nuestra sentencia 510/2019, de 11 de abril (recurso contencioso-administrativo 645/2017, F.J. 3º),

[...]

" ... Esta Sala ha interpretado y aplicado en reiteradas ocasiones los apartados del artículo 19 que acabamos de citar; y, sin necesidad de hacer aquí una detenida reseña de esa jurisprudencia, baste destacar que en ella, si bien (...) se interpreta con amplitud la noción de interés legítimo, queda excluida la legitimación de la persona física o jurídica que pretenda recurrir actuando como mero defensor de la legalidad, sin justificar la existencia de relación o vinculación entre el objeto del proceso y su esfera de intereses. Sirva de muestra nuestra sentencia 372/2019 de 19 de marzo de 2019 (casación 2784/2016), en la que a su vez se citan sentencias de esta Sala de 13 de diciembre de 2005 (recurso 120/2004) y 20 de marzo de 2012 (recurso 391/2010).

Como señala la citada sentencia de 19 de marzo de 2019, invocando esos otros pronunciamientos anteriores que acabamos de mencionar, para apreciar el requisito de la legitimación en una determinada persona física o jurídica, es preciso, salvo en los excepcionales supuestos en los que nuestro ordenamiento jurídico reconoce la existencia de una acción pública, que exista un interés legítimo en la pretensión ejercitada, que debe ser identificado en la interposición de cada recurso contencioso administrativo. Así, la legitimación, que constituye un presupuesto inexcusable del proceso, implica la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso-administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto.

En suma, la jurisprudencia existente define el interés legítimo, base de la legitimación procesal a que alude el artículo 19 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, como la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta. Esa concreta relación entre la persona física o jurídica y la pretensión ejercitada en cada proceso explica el carácter casuístico que presenta la legitimación, que también ha sido puesto de relieve por la jurisprudencia de esta Sala, de la que son muestra las sentencias de 24 de mayo de 2006 (recurso 957/2003) y 26 de junio de 2007 (recurso 9763/2004)".

Por otra parte, es oportuno recordar que la jurisprudencia de esta Sala viene señalando de forma reiterada que las objeciones relativas a la legitimación ad causam, en tanto que vinculadas a la relación específica entre una persona y la situación jurídica que es objeto de litigio, es una cuestión relativa a la controversia de fondo. Puede verse en este sentido las consideraciones que se exponen en la sentencia del Pleno de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 3 de marzo de 2014 (casación 4453/2012, F.J. 4º), que luego han sido reiteradas en pronunciamientos posteriores, como es el caso de las sentencias 550/2018, de 5 de abril (casación 218/2016) y 181/2022, de 14 de febrero (casación 3773/2020, F.J. 4º). [...]

La citada sentencia del Pleno de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 3 de marzo de 2014 (casación 4453/2012) hace otras consideraciones -luego reiteradas en pronunciamientos posteriores, como son las SsTS 550/2018, de 5 de abril (casación 218/2016) y 782/2022, de 20 de junio (recurso contencioso-administrativo 47/2021, F.J. 3º)- de las que interesa destacar aquí varios puntos.

En primer lugar, la sentencia del Pleno, tras afirmar que la legitimación activa se erige en pieza clave de interpretación de nuestro derecho procesal y soporte del derecho a la tutela judicial efectiva, establece que, dado que en el terreno de la legitimación está en juego el acceso a la jurisdicción, habrá de desplegar su máxima eficacia el principio pro actione, exigiendo que los órganos judiciales, al interpretar los requisitos procesales legalmente previstos, tengan presente la ratio de la norma, con el fin de evitar que los meros formalismos o entendimientos no razonables de las normas procesales impidan un enjuiciamiento del fondo del asunto, vulnerando las exigencias del principio de proporcionalidad.

Por otra parte, la misma sentencia del Pleno explica en el F.J. 4º que,

(...) El estudio de la legitimación ha distinguido entre la llamada legitimación " ad processum" y la legitimación " ad causam". La primera se identifica con la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, con la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, identificándose con la capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos. Distinta de la anterior resulta la legitimación " ad causam", como manifestación concreta de la aptitud para ser parte en un proceso determinado, por ello depende de la pretensión procesal que ejercite el actor. Constituye la manifestación propiamente dicha de la legitimación y se centra en la relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual esa persona puede intervenir como actor o demandado en un determinado litigio. Esta idoneidad deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el derecho material, por lo que se reputa más como cuestión de fondo y no meramente procesal, como hemos señalado en las SsTS de 20 de enero de 2007 (casación 6991/03, FJ 5) 6 de junio de 2011 (casación 1380/07, FJ 3) o 1 de octubre de 2011 (casación 3512/09, FJ 6)

.

Pues bien, estas consideraciones extraídas de la jurisprudencia que acabamos de reseñar debemos proyectarlas ahora sobre el caso que nos ocupa; lo que nos permitirá abordar la resolución de la controversia suscitada y dar respuesta a la cuestión planteada en el presente recurso de casación. Veamos.

Criterio de esta Sala sobre la legitimación de la recurrente para interponer el recurso contencioso-administrativo.

La lectura de los fundamentos jurídicos sexto y undécimo de la sentencia recurrida que antes hemos dejado transcritos (véase antecedente tercero), pone de manifiesto que en el caso que examinamos la Sala de instancia acepta que la recurrente ostenta legitimación ad processum, esto es, capacidad para impugnar en vía jurisdiccional la resolución de la Dirección General de Transportes de la Comunidad de Madrid en la que se acuerda aprobar la solicitud de alta de las 70 autorizaciones VTC; pues en caso haber apreciado un defecto de dicha legitimación ad processum lo procedente habría sido declarar inadmisible el recurso contencioso-administrativo, lo que no sucedió.

Lo que determina el pronunciamiento cuestionado en casación -desestimación del recurso, pero, al mismo tiempo, declaración de que son inadmisibles, por falta de legitimación de la actora, los motivos de impugnación relativos a los requisitos de concesión de las autorizaciones- es una falta de legitimación ad causam, que, como explicó la sentencia de la Sección 4ª de esta Sala de 27 de febrero de 2008 (casación 3397/03), consiste en la atribución a un determinado sujeto de un derecho subjetivo reaccional que le permite impugnar una actuación administrativa que considera ilegal y que ha incidido en su esfera vital de intereses.

Pues bien, al afirmar la legitimación ad processum y rechazar en cambio la legitimación ad causam de la recurrente la argumentación de la Sala de instancia resulta algo confusa y en buena medida contradictoria.

Así, el fundamento jurídico sexto de la sentencia rechaza la causa de inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación de la recurrente señalando que, sin perjuicio de que en una sentencia anterior se hubiera reconocido ya el derecho del entonces recurrente (D. Camilo) a la concesión de las autorizaciones solicitadas, la demandante en este caso, como asociación profesional que defiende los intereses de los titulares de licencias de taxi, tiene un legítimo interés en que la ejecución de la sentencia se lleve a cabo cumpliendo la normativa vigente, en concreto cuando alega fraude de ley por la adjudicación de las autorizaciones a quien no era recurrente originario en el proceso. Pero, una vez aceptada así la legitimación de la Federación Profesional del Taxi de Madrid -y rechazada, por tanto, la causa de inadmisibilidad del recurso- el fundamento jurídico undécimo de la propia sentencia viene a señalar que la Federación Profesional del Taxi carece en cambio de legitimación para intervenir en el procedimiento seguido por la Administración para comprobar el cumplimiento por el cesionario (VTC Felp Transfer, S.L.) de los requisitos establecidos en la normativa de aplicación; y ello, explica la sentencia, porque «(...) si bien la limitación prevista en el Reglamento ([ROTT] a la transmisión de este tipio de autorizaciones podía considerarse íntimamente ligada a la propia existencia de la autorización, ligada por tanto al interés profesional que defiende la asociación recurrente, el control de los requisitos para conceder autorizaciones debe considerarse una cuestión de legalidad a la que solo puede estimarse interesado el solicitante (y su sucesor procesal). Por ello, concluye la sentencia recurrida, « (...) en el expediente en que se resuelve la solicitud no pueden considerarse interesados otros titulares de autorizaciones, sean de VTC o de licencias de taxi, que en otro caso tendrían incluso que ser notificados».

Decimos que la argumentación resulta confusa porque la sentencia recurrida no ofrece ningún razonamiento que sirva para explicar por qué el control de los requisitos para conceder autorizaciones VTC debe considerarse una cuestión de legalidad en la que solo puede considerarse interesado al solicitante o a su sucesor procesal.

Y decimos que la fundamentación de la sentencia es también contradictoria porque, si se acepta que la Federación Profesional del Taxi de Madrid tiene un legítimo interés en que la adjudicación de las autorizaciones VTC -en este caso, ya reconocidas en una sentencia anterior- se lleve a cabo cumpliendo la normativa vigente (F.J. 6º de la sentencia); y se acepta asimismo que la limitación establecida por vía reglamentaria a la transmisibilidad de las autorizaciones es una cuestión íntimamente ligada a la propia existencia de la autorización y, por tanto, vinculada al interés profesional que defiende la asociación recurrente (F.J. 9º), no resulta fácil comprender que inmediatamente después de aceptar tales premisas la Sala de instancia afirme que el control de los requisitos para conceder autorizaciones VTC es una cuestión de legalidad en la que solo cabe considerar interesado al solicitante o a su sucesor procesal.

Por lo demás, la interpretación restrictiva que realiza la Sala de instancia no se acomoda a la jurisprudencia que antes hemos reseñado, que propugna la mayor efectividad del principio pro actione a fin de propiciar el examen en plenitud de la controversia de fondo.

Más concretamente, no encontramos razones para sostener, como hace la Sala de instancia, que la Federación Profesional del Taxi está legitimada para alegar el incumplimiento de la normativa reglamentaria que limita la transmisibilidad de las autorizaciones VTC -limitación que, por cierto, fue luego declarada nula por nuestras sentencias 332/2020, de 6 de marzo (recurso contencioso-administrativo 91/2018) y 349/2020, de 10 de marzo (recurso contencioso- administrativo 213/2018)- y, en cambio, carezca de legitimación para formular otros motivos de impugnación que se aducían en la demanda como son los relativos a: falta de aportación previa a la concesión de las 70 autorizaciones de la escritura pública de constitución de la entidad Felp Transer; ausencia de un seguro de responsabilidad civil por los daños que pudieran sufrir los viajeros como consecuencia del transporte; aportación de vehículos distintos de los que motivaron la solicitud de ampliación del plazo para enviar documentación; ausencia de pago de las tasas de transmisión de la autorización o del pago por el solicitante primigenio; o, en fin, ausencia de declaración responsable y de poderes de los representantes.

Respuesta a la cuestión de interés casacional.

De conformidad con lo razonado en el apartado anterior, y como respuesta a la cuestión de interés casacional enunciada en el auto de admisión del presente recurso de casación, procede que declaremos que el legítimo interés que habilita a la Federación Profesional del Taxi de Madrid -u otras asociaciones o entidades análogas- para impugnar la adjudicación de autorizaciones VTC, por afectar esta a los intereses profesionales y patrimoniales de los integrantes de aquella Federación en tanto que competidores directos en el mercado del transporte de viajeros, confiere asimismo legitimación para formular cualesquiera motivos de impugnación en los que se aduzca el incumplimiento de los requisitos establecidos por la normativa reguladora de esta clase de autorizaciones; sin que a efectos de reconocimiento de la legitimación ad causam de la recurrente pueda diferenciarse entre unos y otros motivos de impugnación.

Resolución del presente recurso. Retroacción de las actuaciones.

La interpretación que acabamos de exponer conduce a que debamos declarar haber lugar al recurso de casación, debiendo ser casada y anulada la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. Y una vez casada la sentencia recurrida procedería, en principio, que resolviésemos la controversia planteada en el proceso de instancia.

Sin embargo, hemos visto que la Sala de instancia dejó sin examinar buena parte de los motivos de impugnación que esgrimía la parte actora por entender que la demandante carecía de legitimación para formularlos, lo que, según hemos visto, no es así. Por ello, consideramos procedente aplicar aquí la previsión contenida en el artículo 93.1, último inciso, de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (redacción dada por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio), que permite, cuando se justifique su necesidad, que la sentencia que resuelve el recurso de casación ordene la retroacción de las actuaciones y su devolución al órgano judicial de procedencia. Y en este caso consideramos justificada tal devolución al no haber examinado la Sala de instancia aquellos motivos y argumentos de impugnación a los que antes nos hemos referido, ni contener la sentencia valoración alguna sobre el material probatorio disponible.

Costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4, 139.1 y 139.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes. Y tampoco la imposición de las costas del proceso de instancia, habida cuenta que lo que vamos a acordar en la parte dispositiva es la devolución de las actuaciones a la Sala de la que proceden para que dicte nueva sentencia.

Vistos los preceptos citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción,