STS 272/2023, 6 de Marzo de 2023

Objeto del proceso en la instancia.-

La Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) de la Audiencia Nacional, dictó sentencia -15 de julio de 2021- por la que se estima el P.O. nº 700/16 interpuesto por la entidad GREENPEACE ESPAÑA contra la Orden Ministerial -20 de enero de 2016, confirmada en reposición por la de 24 de noviembre de 2016- de la Directora General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar -por delegación de la Ministra de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente-, por la que se otorga a "ENCE ENERGÍA Y CELULOSA S.A." la prórroga de la concesión de ocupación de una superficie de 373.524 metros cuadrados de dominio público marítimo terrestre con destino a fábrica de pasta de celulosa Kraft, en la franja de dominio público marítimo-terrestre comprendida entre el ferrocarril de Pontevedra a Marín y la carretera de unión de los puertos de Pontevedra y Marín, en el término municipal de Pontevedra, resoluciones que se anulan.

La sentencia estima la demanda del recurso razonando, en síntesis, lo siguiente en cuanto al fondo del asunto:

" NOVENO.- Expuesta la normativa y doctrina de aplicación, se pasa a examinar si la Orden impugnada justifica la ocupación de los terrenos por la instalación industrial de ENCE de la concesión que prorroga, desde la perspectiva del artículo 32.1 de la Ley de Costas.

(...)

Es decir, indica que se valoran todos los aspectos a tener en cuenta para garantizar una adecuada protección del medio ambiente, pero se centra en el informe emitido por la Xunta, sin efectuar consideración alguna respecto a la necesidad de que la citada factoría papelera "por su naturaleza" deba tener su ubicación en el dominio público marítimo-terrestre.

El citado informe de 10 de noviembre de 2015 emitido por la Xunta a los efectos del artículo 177 del RGC, indica que ENCE cuenta con una instalación industrial de producción de pasta de celulosa blanqueada de eucalipto ubicada en la Marisma de Lourizán (Pontevedra), desarrollándose la actividad productiva de la instalación desde 1963 generando desde entonces emisiones de gases a la atmósfera, vertidos de aguas residuales depuradas a la ría de Pontevedra, así como la generación de un volumen significativo de residuos industriales. Señala que la instalación ocupa una superficie total de 376.251 m2 en terrenos de dominio público marítimo terrestre, que la actividad principal es la fabricación de pasta de celulosa Kraf (o al sulfato) blanqueada por el proceso TCF (Totally Chiorine Free, totalmente libre de cloro) con una capacidad de producción anual situada en 430.000 t/año. La materia prima fundamental de la fábrica es la madera de eucalipto.

(...)

Aduce la concesionaria que las circunstancias que se tuvieron en cuenta para la ubicación de la fábrica de celulosa en 1958 en dicho lugar subsisten en el momento actual y que la Administración ha valorado y tenido en cuenta la documentación pública y las circunstancias fácticas determinantes de la ubicación actual de la factoría que conducen a concluir, que ésta por su naturaleza y características, no puede tener razonablemente otra ubicación.

Ahora bien, cuando se otorgó la concesión inicial en 1958, no estaba en vigor la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, tampoco la Ley 28/1969, de 26 de abril, sobre costas, habiéndose producido un importante cambio normativo desde entonces en esta materia, del que es exponente el citado artículo 32.1 de la Ley de 22/1988, de Costas, por lo que a tenor de la normativa vigente ya desde 1988, y a diferencia de lo que sucedía con anterioridad, solo se puede permitir la ocupación del dominio público marítimo-terrestre para aquellas actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación. Requisito que, conforme se ha expuesto en los FD 7º y 8º de la presente, se exige también para la prórroga de las concesiones otorgadas con anterioridad a la Ley 22/1988, como la que nos ocupa.

Al objeto de acreditar la necesidad de la ubicación de la factoría en los terrenos objeto de la concesión se ha aportado por ENCE con la contestación a la demanda (documento 8) informe pericial de la consultora IDOM, sobre la "Justificación de la proximidad de las instalaciones de producción de pasta de papel a recursos hídricos" suscrito por el Ingeniero Industrial D. Fernando y el licenciado en biología D. Fructuoso, que ha sido ratificado a presencia judicial.

(...)

De una valoración de la citada prueba conforme a las reglas de la sana crítica a las que se refiere el artículo 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, se desprende que el agua dulce es un recurso necesario e imprescindible para el proceso productivo de las plantas de pasta de papel Kraft con blanqueo, como la de ENCE Pontevedra, así como la proximidad a recursos hídricos (agua salada o dulce) para la evacuación del vertidos, pero no que dichas plantas por su naturaleza o configuración, tengan que ubicarse en el dominio público marítimo terrestre , que es lo que exige el artículo 32.1 de la Ley de Costas. Por tanto, pueden situarse en las proximidades, pero fuera de dicho demanio costero , en las proximidades de los ríos o de grandes masas de agua. Y eso es precisamente lo que sucede con la fábrica de ENCE en Navia, que según el perito Sr. Fernando sería equiparable con la que nos ocupa, que se sitúa próxima, pero fuera del demanio costero, como se ha acreditado de la prueba practicada en el procedimiento 484/2016 seguido contra la misma Orden de prórroga de la concesión y en el que también ha sido parte ENCE.

Abundando en esa línea, indica la STS de 31 de marzo de 2017 (Rec. 819/2015), que se trata de actividades o instalaciones que, dada su configuración y especiales características, deben estar ubicadas en el dominio público marítimo terrestre, "esto es, actividades que por su naturaleza no pueden ubicarse en otro lugar, no por razones de interés o conveniencia, sino por su vinculación con el dominio público, vinculación que exige su ocupación en el desarrollo de la citada actividad."

Y esa vinculación de la planta de celulosa con el dominio público marítimo terrestre, en el sentido expuesto y a los efectos del artículo 32.1 de la Ley de Costas, no ha resultado acreditada en el caso de autos.

Por otro lado, el perito ha destacado en la ratificación que ENCE necesita una potencia de 40.000 kW para su proceso productivo y para eso se necesitan líneas eléctricas de alta tensión, por lo que caso de que dichas líneas afectaran al dominio público marítimo-terrestre, debería tenerse en cuenta que según el artículo 32.1 de la Ley de Costas, en conexión con el 25.c) de la misma ley, están expresamente prohibidas en el dominio público las utilizaciones consistentes en " El tendido aéreo de líneas eléctricas de alta tensión."

En todo caso, no puede perderse de vista que la actuación administrativa sobre el dominio público marítimo terrestre debe perseguir, ex artículo 2 de la Ley de Costas, entre otros fines el de asegurar su integridad y debida conservación, adoptando, en su caso, las medidas de protección y restauración necesarias, así como las de garantizar el uso público del mar, de su ribera y del resto del dominio público, sin más excepciones que las derivadas de razones de interés público debidamente justificadas, que en el caso de autos, como hemos dicho, la Orden impugnada ni ha esgrimido ni justificado.

Consideraciones, las expuestas, que conllevan la estimación de la pretensión de la actora, al resultar procedente denegar la prórroga de la concesión otorgada, lo que nos exime de entrar en el examen de la duración de la prórroga de la citada concesión.

Estimación de la pretensión de la actora, que evidencia que el allanamiento efectuado por la Administración del Estado no infringe el ordenamiento jurídico y es conforme al mismo también en cuanto al fondo."

El recurso de casación promovido por la parte.-

La respectiva representación procesal de las entidades "ENCE ENERGÍA Y CELULOSA, S.A.": "COMITÉ DE EMPRESA DEL CENTRO DE TRABAJO OFICINAS CENTRALES ENCE" y "COMITÉ DE EMPRESA DEL CENTRO DE TRABAJO BIOFÁBRICA ENCE"; "AUTORIDAD PORTUARIA DE MARÍN Y RÍA DE PONTEVEDRA"; "CEFERINO NOGUEIRA S.A." y " GALIGRAIN, S.A."; "ASOCIACIÓN DE LA PRIMERA TRANSFORMACIÓN DE LA MADERA DE LA PROVINCIA DE LUGO; e "INGENIERÍA Y MONTAJES RÍAS BAJAS, S.A.", "METALÚRGICA, SOLDADURA, ESTRUCTURA Y TUBERÍA, S.L." "ASISTENCIA Y SOLUCIONES DE ARQUITECTURA E INGENIERÍA, S.L." y "ELECTRO GÁLVEZ Y SANABRE, S.L.U." prepararon recursos de casación en los que, tras razonar acerca del cumplimiento de los requisitos de plazo, legitimación y recurribilidad de la sentencia, consideran todos ellos infringidos los artículos: 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas; 32.1 y disposición transitoria sexta de dicha Ley 22/1988 y 172 a 178 del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas, en cuanto a la posibilidad de conceder la prórroga de concesiones de ocupación del demanio marítimo-terrestre a las otorgadas con anterioridad a la Ley de Costas de 1988 sin necesidad de acreditar el cumplimiento del artículo 32.1 de la misma.

Además, los recursos preparados por "ENCE ENERGÍA Y CELULOSA, S.A."; "COMITÉ DE EMPRESA DEL CENTRO DE TRABAJO OFICINAS CENTRALES ENCE" y "COMITÉ DE EMPRESA DEL CENTRO DE TRABAJO BIOFÁBRICA ENCE" y la "ASOCIACIÓN DE LA PRIMERA TRANSFORMACIÓN DE LA MADERA DE LA PROVINCIA DE LUGO" coinciden en añadir como infringidos el artículo 75.3 de la LJCA en relación con los artículos 11.2 de la LOPJ y 247.2 de la LEC, en cuanto al allanamiento a la demanda de la Administración General del Estado y su posterior intervención procesal en el recurso.

Admisión del recurso.-

Mediante auto de 2 de noviembre de 2021, la Sala de instancia tuvo por preparados los recursos de casación, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en el plazo de treinta días, con remisión de los autos originales y del expediente administrativo.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes ante este Tribunal, por la Sección de Admisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo se dictó auto el 23 de febrero de 2022, acordando:

PRIMERO.- Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la respectiva representación procesal de las entidades "ENCE ENERGÍA Y CELULOSA, S.A.": "COMITÉ DE EMPRESA DEL CENTRO DE TRABAJO OFICINAS CENTRALES ENCE" y "COMITÉ DE EMPRESA DEL CENTRO DE TRABAJO BIOFÁBRICA ENCE"; "AUTORIDAD PORTUARIA DE MARÍN Y RÍA DE PONTEVEDRA"; "CEFERINO NOGUEIRA S.A." y " GALIGRAIN, S.A."; "ASOCIACIÓN DE LA PRIMERA TRANSFORMACIÓN DE LA MADERA DE LA PROVINCIA DE LUGO; e "INGENIERÍA Y MONTAJES RÍAS BAJAS, S.A.", "METALÚRGICA, SOLDADURA, ESTRUCTURA Y TUBERÍA, S.L." "ASISTENCIA Y SOLUCIONES DE ARQUITECTURA E INGENIERÍA, S.L." y "ELECTRO GÁLVEZ Y SANABRE, S.L.U." contra la sentencia -15 de julio de 2021- de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) de la Audiencia Nacional, que estima el P.O. nº 700/16 interpuesto por la entidad GREENPEACE ESPAÑA contra la Orden Ministerial -20 de enero de 2016, confirmada en reposición por la de 24 de noviembre de 2016- de la Directora General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar -por delegación de la Ministra de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente-.

SEGUNDO.- Precisar que la cuestión que se entiende tiene interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar: si para el otorgamiento -al amparo del artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas- de la prórroga de las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre existentes a la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988 resulta necesario acreditar el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 32.1 de esta última, es decir, que se trata de instalaciones o actividades que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación, así como el alcance de este precepto cuando el demanio no se encuentra en su estado natural y ha sido transformado como consecuencia de la intervención de la Administración del Estado.

TERCERO.- Identificar como normas jurídicas que, en principio, deben ser objeto de interpretación, de una parte, los artículos 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas; 32.1 y disposición transitoria sexta de dicha Ley 22/1988 y 172 a 178 del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas.

CUARTO.- Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

QUINTO.- Comunicar inmediatamente a la Sala de Instancia la decisión adoptada en este auto.

SEXTO.- Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto.

El presente auto, contra el que no cabe recurso alguno, es firme.

Asimismo, por auto de 7 de abril de 2022, se acordó estimar justificada la abstención del Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina y tenerlo por apartado definitivamente del recurso y de todas sus incidencias.

Interposición del recurso.-

Tras ello, se han interpuesto recursos de casación por las respectivas representaciones procesales de:

1. "ENCE ENERGÍA Y CELULOSA, S.A.", en el que ejercita las siguientes pretensiones:

   "Que, no cuestionándose la procedencia del allanamiento de la AdE, sí se aprecie su falta de legitimación en este recurso de casación. Que de conformidad con lo dispuesto en el art. 87 bis 2) en relación con el art. 93.1, LJCA, se dicte Sentencia por la que se establezca como doctrina jurisprudencial que el otorgamiento, al amparo del art. Segundo de la Ley 2/2013, de la prórroga de las concesiones para la ocupación del DPMT existentes a la entrada en vigor de la LC 1988, no exige acreditar el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 32.1 de esta última, y, más concretamente, cuando el demanio no se encuentra en su estado natural, haya sido transformado como consecuencia de la intervención de la Administración del Estado y concurra una relevante afección a los intereses generales."

   Y termina suplicando de la Sala que: "se estime el recurso de casación interpuesto por ENCE (i) declare la falta de legitimación de la AdE y (ii) en todo caso, anule la sentencia impugnada y se declare la conformidad a derecho de la Resolución de 20/1/2016 de la Directora General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, dictada por delegación de la entonces Ministra, posteriormente ampliado a la Resolución de 24/11/16, por la que se otorgó a ENCE la prórroga de la concesión de ocupación de una superficie de 373.524 metros cuadrados de dominio público marítimo-terrestre con destino a fábrica de pasta de celulosa Kraft, en la franja de DPMT comprendida entre el ferrocarril de Pontevedra a Marín y la carretera de unión de los puertos de Pontevedra y Marín en el término municipal de Pontevedra, con sujeción a una serie de Condiciones Particulares y Prescripciones, por la que acuerda la prórroga de la concesión a ENCE, con imposición de las costas del recurso a las partes recurridas."

2. "COMITÉ DE EMPRESA DEL CENTRO DE TRABAJO OFICINAS CENTRALES ENCE" y "COMITÉ DE EMPRESA DEL CENTRO DE TRABAJO BIOFÁBRICA ENCE", en el que ejercitan las siguientes pretensiones:

   "A través del presente recurso de casación se solicita que se dé respuesta a la cuestión de interés casacional suscitada en el Auto de admisión en los siguientes términos:

   Conforme a lo dispuesto en la Ley 2/2013 y al RGC, la prórroga de las concesiones otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 2/2013 y la LC, se rigen por lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 2/2013 y en los artículos 172 y siguientes y Disposición transitoria decimosexta del citado RGC, sin que en tales casos resulten de aplicación el art. 32.1 LC.

   Asimismo, cuando el DPMT no se encuentra en estado natural y ha sido transformado como consecuencia de la intervención del Estado (autorizando rellenos para el desarrollo de esa actividad específica o la creación de infraestructuras, por ejemplo), el art. 32 LC debe ser interpretado en el sentido de permitir el uso para el cual se autorizó su transformación.

   La aplicación de dicha doctrina al caso que ahora nos ocupa determina que el recurso de casación deba ser estimado y la Sentencia recurrida anulada, confirmando en su integridad la prórroga otorgada a ENCE el 20/01/2016 al amparo de la Ley 2/2013."

   Y terminan suplicando a la Sala que: "dicte Sentencia que case y revoque la sentencia objeto de impugnación, emitiendo un pronunciamiento que forme jurisprudencia sobre la cuestión expuesta en los motivos del presente escrito sobre la que existe interés casacional, y estime la pretensión deducida por esta parte acordando confirmar la prórroga extraordinaria concedida a ENCE el 20/01/2016 por Resolución de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, por delegación de la Ministra."

3. "AUTORIDAD PORTUARIA DE MARÍN Y RÍA DE PONTEVEDRA" en el que ejercita las siguientes pretensiones:

   "En consecuencia con lo expuesto, pretende esta parte la casación de la sentencia de la AN que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra aquella Orden Ministerial de 20 de enero de 2016 que otorgó a ENCE Energía y Celulosa S.A. la prórroga de la concesión de ocupación de una superficie de 373.524 metros cuadrados de dominio público marítimo terrestre con destino a fábrica de pasta de celulosa Kraft, en la franja de dominio público marítimo- terrestre comprendida entre el ferrocarril de Pontevedra a Marín y la carretera de unión de los puertos de Pontevedra y Marín, en el término municipal de Pontevedra, con sujeción a una serie de Condiciones particulares y prescripciones; y que esta Sala se pronuncie fijando doctrina en el sentido de que para el otorgamiento de prórrogas de concesiones demaniales transitoriamente vigentes no es necesario que se dé cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 32.1 de la Ley de Costas, es decir, que se trate de instalaciones o actividades que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación. Y en atención a ello interesa a esta parte que el Tribunal Supremo se pronuncie en el sentido de

   1) Que para el otorgamiento de la prórroga extraordinaria de las concesiones de DPMT otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de la LC prevista en el artículo 2 de la Ley 2/2013 y en los artículos 172 a 178 del RGC no resulta preciso acreditar el cumplimiento de lo dispuesto en el art. 32 de la LC, es decir, que se trate de instalaciones o actividades que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación. Y ello teniendo en cuenta que la prórroga concesional sobre la que versa el presente recurso se refiere a una fábrica de pasta de celulosa.

   2) Las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre existentes de instalaciones e industrias que hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la presente Ley, podrán ser prorrogadas conforme a lo dispuesto en el artículo segundo de la Ley 2/2013.

   3) Determinar el alcance del art. 32 LC cuando el DPMT no se encuentra en estado natural y ha sido transformado como consecuencia de la intervención del Estado (autorizando rellenos para el desarrollo de esa actividad específica o la creación de infraestructuras, por ejemplo)."

   Y termina suplicando a la Sala que: "dicte Sentencia por la que, de conformidad con el art. 93.1 de la LJCA, anule la indicada sentencia recurrida y fije la interpretación del art. 2 de la Ley 2/2013 y arts. 172 a 178 del Reglamento General de la Ley de Costas, en relación con el art. 32 de la Ley de Costas, conforme a los razonamientos y pronunciamientos que se dejan interesados en el Motivo Segundo del presente escrito, con la consiguiente desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra aquella Orden ministerial reseñada."

4. "CEFERINO NOGUEIRA S.A." y " GALIGRAIN, S.A." en el que ejercitan las siguientes pretensiones:

   "Con fundamento en lo anterior, interesa a esta parte que el Tribunal Supremo concrete:

   (i) que, para el otorgamiento de la prórroga de las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre existentes a la entrada en vigor de la LC -al amparo de los artículos 2 de la Ley 2/2013 y 172 a 178 del RGC- no resulta exigible el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 32.1 de la LC y

   (ii) que no resulta exigible el artículo 32 de la LC cuando el demanio ya no se encuentra en su estado natural por haber sido transformado como consecuencia de la intervención de la Administración del Estado (otorgando la concesión para un relleno y posterior ocupación por unas instalaciones industriales) a resultas de la cual se han perdido sus características naturales de playa, acantilado o zona marítimo-terrestre.

   Tercero. PRETENSIÓN DEDUCIDA A TRAVÉS DEL PRESENTE RECURSO DE CASACIÓN.

   A la vista de lo anterior, se demuestra que la interpretación realizada por la Sentencia recurrida no resulta ajustada a Derecho e infringe la normativa estatal aplicable por lo que procede, e interesa esta parte, que el Tribunal Supremo dicte Sentencia que case y revoque la Sentencia recurrida de 15 de julio de 2021 declarando la conformidad a Derecho de la Orden Ministerial de 20 de enero de 2016 de otorgamiento de prórroga de la concesión a "ENCE".

   Además y como para el caso de que esa Sala no estimase las anteriores peticiones, consideramos que concurren en el presente supuesto suficientes dudas de Derecho que justifican, al amparo del artículo 139.2 de la LJCA, la no imposición de costas, razón por la cual solicita que dichas circunstancias sean apreciadas por esa Sala en orden a la no imposición de costas a esta parte en el supuesto de desestimación. Subsidiariamente a lo anterior, como es doctrina habitual de ese Alto Tribunal al resolver recursos de casación, en el supuesto que se condene en costas a mi representada, esta parte entiende que las mismas deben limitarse expresamente de conformidad con lo previsto en el artículo 139.3 de la LJCA."

   Y terminan suplicando a la Sala que: "dicte Sentencia que case y revoque la Sentencia recurrida, estableciendo doctrina en atención a los pronunciamientos a los que nos hemos referido en el Motivo Segundo del presente recurso y, en aplicación de dichos pronunciamientos, estime las pretensiones deducidas por esta parte en el Motivo Tercero de este escrito."

5. "ASOCIACIÓN DE LA PRIMERA TRANSFORMACIÓN DE LA MADERA DE LA PROVINCIA DE LUGO" en el que ejercita las siguientes pretensiones:

   "Con base en las anteriores consideraciones jurídicas, esta parte solicita al Tribunal Supremo que emita un pronunciamiento que case y revoque la Sentencia recurrida y desestime el recurso interpuesto por Greenpeace, acordando confirmar la prórroga extraordinaria otorgada a ENCE el 20/01/2016, al amparo de la Ley 2/2013, por los motivos expuestos en el presente escrito de interposición de recurso de casación."

   Y termina suplicando a la Sala que: "dicte Sentencia que case y revoque la sentencia objeto de impugnación, emitiendo un pronunciamiento que forme jurisprudencia sobre la cuestión expuesta en los motivos del presente escrito sobre la que existe interés casacional, y estime la pretensión deducida por esta parte acordando confirmar la prórroga extraordinaria concedida a ENCE el 20/01/2016 por Resolución de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, por delegación de la Ministra."

6. "INGENIERÍA Y MONTAJES RÍAS BAJAS, S.A.", "METALÚRGICA, SOLDADURA, ESTRUCTURA Y TUBERÍA, S.L.", "ASISTENCIA Y SOLUCIONES DE ARQUITECTURA E INGENIERÍA, S.L." y "ELECTRO GÁLVEZ Y SANABRE, S.L.U." en el que ejercitan las siguientes pretensiones:

   "Con fundamento en lo anterior, interesa a esta parte que el Tribunal Supremo concrete:

   (i) que, para el otorgamiento de la prórroga de las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre existentes a la entrada en vigor de la LC -al amparo de los artículos 2 de la Ley 2/2013 y 172 a 178 del RGC- no resulta exigible el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 32.1 de la LC y

   (ii) que no resulta exigible el artículo 32 de la LC cuando el demanio ya no se encuentra en su estado natural por haber sido transformado como consecuencia de la intervención de la Administración del Estado (otorgando la concesión para un relleno y posterior ocupación por unas instalaciones industriales) a resultas de la cual se han perdido sus características naturales de playa, acantilado o zona marítimo-terrestre.

   En base a lo expuesto, se demuestra que la interpretación realizada por la Sentencia recurrida no resulta ajustada a Derecho e infringe la normativa estatal aplicable por lo que procede, e interesa esta parte, que el Tribunal Supremo dicte Sentencia que case y revoque la Sentencia recurrida de 15 de julio de 2021, declarando la conformidad a Derecho de la Orden Ministerial de 20 de enero de 2016 de otorgamiento de prórroga de la concesión a ENCE."

   Y terminan suplicando a la Sala que: "... dicte sentencia que case y revoque la Sentencia recurrida, emitiendo un pronunciamiento que forme jurisprudencia sobre las cuestiones expuestas en los motivos del presente escrito sobre las que existe interés casacional, y estime la pretensión deducida por esta parte, acordando confirmar la prórroga concedida a ENCE el 20 de enero de 2016 por Resolución de la Dirección General de la Costa y del Mar, por delegación de la Ministra."

Oposición al recurso.-

La Abogacía del Estado se opuso a los recursos de casación interpuestos de contrario, ejercitando las siguientes pretensiones:

"1. Por lo expuesto, entiende esta parte que la doctrina que debe fijar la Sala a la que tengo el honor de dirigirme es que para el otorgamiento -al amparo del artículo segundo de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas- de la prórroga de las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre existentes a la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988 resulta necesario acreditar el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 32.1 de esta última, es decir, que se trate de instalaciones o actividades que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación; ello en todo caso, o subsidiariamente para el supuesto de actividades e instalaciones industriales y usos distintos a vivienda; sin que sea óbice que el demanio no se encuentre en su estado natural.

El acogimiento de esta doctrina llevaría, en consecuencia, a desestimar la casación y confirmaría la estimación del recurso contencioso-administrativo a que se allanó esta parte.

2. Aún subsidiariamente, debe señalarse que en la hipótesis de que, contra lo antedicho, la Sala decidir a apreciar la inaplicación del art. 32 LC y, por tanto, casara la sentencia de instancia, igualmente debería estimar el recurso contencioso, al haberse otorgado la prórroga por un plazo que excede con mucho el contemplado en la Ley 2/2013 en su art. segundo 3, cuya recta interpretación implica que el plazo de la concesión inicial, más la prórroga, no pueden exceder de 75 años.

Y ello, tal y como se explicitó en nuestro escrito de allanamiento de 26 de marzo de 2019, a cuyo detalle nos remitimos, con apoyo en Dictamen de la Abogacía General del Estado y en el Dictamen núm. 705/2014, de fecha 17 de septiembre de 2014, del Consejo de Estado, sobre el proyecto de Real Decreto por el que se aprobó el Reglamento General de Costas, en que el alto órgano consultivo lo interpreta así con toda claridad; cuestión en la que no entró la Sala de instancia al haber asumido con carácter principal la denegación de la prórroga.

Solo recordemos, a estos efectos, que la prórroga tal y como fue otorgada implicaría la ocupación del DPMT durante más de un siglo, mucho más de los 75 años que con carácter general establece la LPAAPP, y más de los 99 (tres generaciones) que la doctrina tradicional consideraba límite para no considerar desnaturalizada la garantía de inalienabilidad del DPMT; y que si se computara correctamente la prórroga, aún quedarían, a partir de hoy, más de diez años a la recurrente para seguir en su ocupación. Por lo que el recurso c-a debería ser parcialmente estimado (siempre en esta hipótesis subsidiaria) en este sentido planteado por nuestro allanamiento.".

Y termina suplicando a la Sala que: "desestime íntegramente el recurso de casación interpuesto de contrario, fijando la doctrina casacional expuesta en nuestro F. Tercero.1."

La representación procesal de GREENPEACE ESPAÑA se opuso asimismo a los recursos de casación interpuestos de contrario mediante los correspondientes escritos en los que termina suplicando a la Sala que: "... dicte Sentencia declarando no haber lugar al mismo y confirmando en todos sus extremos la Sentencia de instancia e imponiendo al recurrente las costas del presente proceso."

Mediante providencia de 18 de octubre de 2022, se acordó oír a las partes sobre la posible incidencia en el presente recurso de la modificación llevada a cabo por el Real Decreto 668/2022, de 1 de agosto, en el art. 172 del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas, presentando las partes alegaciones al respecto con el resultado que obra en autos.

Ninguna de las partes solicitó la celebración de vista y la Sala no la consideró necesaria, señalándose para votación y fallo la audiencia del día 7 de febrero de 2023, designándose como Magistrado ponente a don Fernando Román García, y por providencia de 10 de enero de 2023, se designa Magistrada ponente a doña Ángeles Huet de Sande -por estar previsto en esa fecha el cambio de composición de los Magistrados que integran la Sección, tal y como se acordó por la Sala de Gobierno en su reunión de 16 de enero de 2023-, teniendo lugar la deliberación y fallo en aquella fecha, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento y, tras anunciarse voto particular por la Magistrada ponente, fue turnado nuevamente el asunto al Excmo. Sr. Don Wenceslao Olea Godoy quien expresa el parecer mayoritario de la Sala.

No se ha observado el plazo que la Ley de la Jurisdicción fija para dictar sentencia, debido a la carga de trabajo que pesa sobre el Tribunal.

La sentencia recurrida.

La sentencia recurrida, dictada con fecha 15 de julio de 2021, por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Primera) estima el recurso contencioso administrativo interpuesto por GREENPEACE ESPAÑA contra la resolución de la Directora General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, por delegación de la Ministra, de 20 de enero de 2016, posteriormente ampliado a la Resolución de 24 de noviembre de 2016 que inadmite el recurso de reposición interpuesto contra la citada Orden Ministerial, por falta de legitimación de la recurrente, en el sentido de declarar la nulidad de dichas resoluciones.

Dicha Orden Ministerial de 20 de enero de 2016, otorga a ENCE Energía y Celulosa S.A. -demandado en el proceso a quo- la prórroga de la concesión de ocupación de una superficie de 373.524 metros cuadrados de dominio público marítimo terrestre con destino a fábrica de pasta de celulosa Kraft, en la franja de dominio público marítimo-terrestre comprendida entre el ferrocarril de Pontevedra a Marín y la carretera de unión de los puertos de Pontevedra y Marín, en el término municipal de Pontevedra, con sujeción a una serie de Condiciones Particulares y Prescripciones.

La prórroga se concede al amparo del art. 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, con una duración de 60 años a partir de la fecha de solicitud 8 de noviembre de 2013.

En el proceso seguido ante la Audiencia Nacional, una vez conclusas las actuaciones y estando el recurso pendiente de señalamiento, se había producido el allanamiento de la Abogacía del Estado.

La sentencia no aprecia obstáculo procesal a que el allanamiento se produzca en dicho momento, sin perjuicio de que la sentencia deba analizar los motivos de oposición al recurso opuestos por los restantes demandados ( art. 75.3 LJCA), descarta, asimismo la alegación de falta de legitimación en vía administrativa y jurisdiccional de la entidad demandante y, tras ello, se reflejan los siguientes antecedentes que deben reproducirse para el mejor entendimiento de las cuestiones que en el presente recurso se plantean y que no son objeto de controversia entre las partes:

"

1. Por Orden de 13 de junio de 1958 se otorgó al entonces Instituto Nacional de Industria, la concesión de ocupación de 612.500 metros cuadrados de dominio público marítimo-terrestre, con destino a una fábrica de pasta de celulosa Kraft en la franja de zona marítimo-terrestre a rellenar, en el lugar de Lourizán, término municipal de Pontevedra, " a título de precario sin plazo determinado". Transferida por Orden Ministerial de 6 de mayo de 1959 a la Empresa Nacional de Celulosa de Pontevedra, S.A. Con fecha 27 de mayo de 1959, se realizó el acta de replanteo, fijando la superficie ocupada por la misma en 463.500 metros cuadrados.

B) Mediante Orden Ministerial de 14 de marzo de 1967 se segregaron 9.500 metros cuadrados de superficie de la parcela otorgada en concesión a la Empresa Nacional de Celulosa de Pontevedra a favor de Electroquímica del Noroeste, S.A. (ELNOSA). Y por Orden Ministerial de 20 de octubre de 1970, se autorizó la segregación de 3.087 metros cuadrados de superficie de la parcela otorgada en concesión a la Empresa Nacional de Celulosa de Pontevedra, S.A., a favor de ELNOSA.

C) La Orden Ministerial de 15 de diciembre de 1971 otorgó a ELNOSA concesión de ocupación de una parcela de 12.587 metros cuadrados, procedente de las dos segregaciones de la parcela, en la zona marítimo-terrestre de la margen izquierda de la ría de Pontevedra, en Lourizán, término municipal de Pontevedra, con destino a la instalación de una fábrica de cloro y anexos.

D) Mediante Orden Ministerial de 28 de julio de 1970, se autorizó una nueva transferencia de la concesión de la Empresa Nacional de Celulosa de Pontevedra, S.A., a ENCE, S.A., con una superficie adscrita de 454.000 metros cuadrados.

E) Por Orden Ministerial de 14 de octubre de 1996, fue aprobado el deslinde de dominio público marítimo-terrestre de la zona en cuestión.

F) Con fecha 29 de julio de 1989 se firmó un convenio entre ENCE y la Consejería de Política Territorial y Obras Publicas de la Junta de Galicia, para la realización, mantenimiento y ejecución de las obras de saneamiento de la margen izquierda de la Ría de Pontevedra, a fin de construir una Estación Depuradora de Aguas Residuales (EDAR) de Os Praceres y un emisario submarino dentro de la concesión de ENCE, S.A. Las obras de la EDAR finalizaron en junio de 1993, siendo entregada por la Junta de Galicia al Ayuntamiento de Pontevedra en octubre de 1994.

G) Por Orden Ministerial de 31 de enero de 2003, se autorizó a ENCE, S.A., la realización de las obras comprendidas en el proyecto de "Planta de tratamiento de Efluentes" dentro de la concesión que disfrutaba. Y por la Orden Ministerial de 28 de noviembre de 2007, se autorizó el acondicionamiento de una explanada para el almacenamiento de madera en rollo.

H) Con fecha 19 de mayo de 2011 recayó Sentencia de esta Sala en el Rec. 823/2010 que tenía por objeto la desestimación presunta del recurso interpuesto en fecha 13 de enero de 2005 ante la Ministra de Medio Ambiente, contra la desestimación por silencio administrativo de las peticiones formuladas en vía administrativa por la Asociación Salvemos Pontevedra, en fecha 15 de julio de 2004 y ampliadas en escrito presentado el 6 de agosto del citado año. Dicha sentencia estimó en parte el recurso contencioso-administrativo formulado por la Asociación Salvemos Pontevedra, condenando a la Administración a la incoación del expediente de caducidad de la concesión y a la adopción de todas las medidas legalmente contempladas para la paralización de las actividades y suspensión del uso y explotación de las instalaciones, desestimando el resto de las peticiones formuladas. Contra dicha Sentencia se interpusieron recursos de casación, siendo desestimados por STS de 11 de julio de 2014 (Rec. 5.219/2011).

I) En virtud de SAN de 19 de abril de 2013 (Rec. 602/2010), se estimó en parte el recurso interpuesto por la Asociación Salvemos Pontevedra contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada formulado el 11 de octubre de 2006, contra la desestimación presunta por silencio presentada el 16 de mayo de 2006, de la solicitud de una serie de medidas y apertura de expedientes sancionadores con respecto a la construcción de la Estación de Aguas Residuales (EDAR) de Os Placeres, en las marismas de Lourizán, municipio de Pontevedra, y del emisario submarino en la misma zona al carecer de concesión de ocupación del dominio público marítimo-terrestre, condenándose a la Administración a la incoación del expediente de caducidad de la concesión y a la adopción de todas las medidas legalmente contempladas para la paralización de las actividades y suspensión del uso y explotación de las instalaciones.

Por Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de julio de 2015 (Rec. 2.342/2013), se desestimaron los recursos de casación formulados.

J) Incoado expediente de caducidad de la concesión con fecha 21 de octubre de 2014, concluyó con Resolución de 14 de julio de 2015 de la Directora General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, dictada por delegación de la Ministra de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, que acordó declarar la caducidad parcial de la concesión otorgada por Orden Ministerial de 13 de junio de 1958, en lo que se refiere a los terrenos ocupados por la EDAR de Placeres, del emisario submarino existente junto a la EDAR y de las instalaciones deportivas.

K). Dicha Resolución de 14 de julio de 2015 ha sido impugnada ante esta Sala por el Ayuntamiento de Pontevedra (Rec. 85/2016) y la Asociación Pola Defensa da Ria de Pontevedra (Rec. 373/2016) por entender que procedía acordar la caducidad total de la concesión, recursos en los que han recaído sendas sentencias desestimatorias de fechas 7 de diciembre de 2018 y 16 de enero de 2020, que han ganado firmeza.

L) Previamente ENCE había solicitado la prórroga de la concesión al amparo del artículo 2 de la Ley 2/2013, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, en escrito presentado el 31 de mayo de 2013.

Con posterioridad a dicha solicitud se aprobó mediante Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, el Reglamento General de Costas, que entró en vigor el 12 de octubre de 2014, y el 21 de octubre de 2014 el procedimiento de prórroga de la concesión quedó en suspenso como consecuencia de la incoación del expediente de caducidad de la concesión.

LL) Concluido el expediente de caducidad de la concesión por la citada Resolución de 14 de julio de 2015, el 31 de julio y el 7 de agosto de 2015 ENCE presentó al amparo de lo establecido en el artículo 176 y siguientes del Reglamento de Costas, solicitud de reanudación del procedimiento de prórroga a la que se adjuntaba la documentación exigida a tal fin.

M) Reanudada la tramitación de la prórroga, se emitió informe medioambiental por la Xunta de Galicia el 10 de noviembre de 2015, se efectuaron alegaciones por el Ayuntamiento de Pontevedra al que se le había reconocido la condición de parte interesada, por el Ayuntamiento de Poio, la Asociación Pola Defensa da Ría de Pontevedra etc, alegaciones que fueron contestadas, se aceptaron por ENCE las condiciones y prescripciones establecidas por la Administración para el otorgamiento de la prórroga y se emitió informe favorable por la Abogacía del Estado, dictándose finalmente la Resolución de 20 de enero de 2016 aquí recurrida.

N) La citada Resolución de 20 de enero de 2016 ha sido también recurrida en vía contencioso-administrativa por la Asociación pola Defensa da Ría de Pontevedra dando lugar al Rec. 268/2016 (señalado para el próximo día 14 de septiembre), y por el Ayuntamiento de Pontevedra (Rec. 484/2016) que se ha señalado para deliberación y fallo en la misma fecha que el presente"

Tras estos antecedentes, la Sala da respuesta a la alegación esencial contenida en la demanda atinente a la aplicabilidad al presente caso de la previsión contenida en el art. 32.1 de la Ley de Costas de 1988 que sólo permite ubicar en el dominio público marítimo-terrestre "aquellas actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación".

Se refiere a la interpretación del art. 2 de la Ley 2/2013, contenida en la STC 233/2015, y concluye sosteniendo la aplicabilidad del citado art. 32.1 de la Ley de Costas de 1988 a las concesiones como la de autos, otorgada antes de la entrada en vigor de dicha ley, razonando en estos términos:

"Esta prórroga del artículo 2 de la Ley 2/2013 ha sido objeto de examen por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 233/2015, de 5 de noviembre, que en su FD 10, apartado b), se pronuncia en los siguientes términos:

"(...) según la exposición de motivos (de la Ley 2/2013), que califica esta prórroga de extraordinaria, la finalidad de la medida legal es dar respuesta, entre otras situaciones, a la extinción de las concesiones que comenzarían a expirar en 2018, buscando la estabilización de derechos y su adaptación a un horizonte temporal semejante al nuevo plazo máximo de duración de las concesiones demaniales, que pasa de treinta a setenta y cinco años ( art. 66.2 LC, en la redacción dada por el art. 1.21 de la Ley 2/2013, que no ha sido impugnado en este proceso). La exposición de motivos subraya que no se trata de una prórroga indiscriminada, dado que para las concesiones que amparen usos destinados a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, se exige el informe del órgano ambiental autonómico. Lo resalta así como "ejemplo donde la seguridad jurídica que supone la continuidad de la ocupación se conjuga con la protección del litoral, que podrá conllevar la expulsión efectiva de todas aquellas concesiones que no sean ambientalmente sostenibles".

(...) es de advertir que la prórroga de las concesiones prevista en el artículo 2, en el contexto del régimen de uso privativo regulado en la Ley de Costas antes y después de la reforma de 2013, no implica necesariamente las consecuencias que aducen los recurrentes en lo que concierne a la integridad del dominio público marítimo-terrestre o a su régimen de uso general o privativo. Y ello por cuanto la prórroga recogida en la nueva regulación: (i) solo puede afectar a las actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación ( art. 32.1 LC); (ii) llegado el momento de la extinción de la concesión, es la Administración la que decide sobre el levantamiento o mantenimiento de las obras e instalaciones, pudiendo dar continuidad a su explotación o utilización (art. 72.1 y 3); (iii) las exigencias medioambientales no solo quedan cubiertas por el informe autonómico exigido por este precepto, pues, de acuerdo con las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas para el desarrollo legislativo y ejecución en materia de medio ambiente, les corresponde el otorgamiento de la autorización ambiental integrada y su revisión, según dispone la citada Ley 16/2002; y (iv) en último término, la concesión demanial está configurada como un "título de ocupación del dominio público, no como medida de intervención en garantía de leyes sectoriales que recaigan sobre la actividad".

Resulta, por tanto, de dicha doctrina constitucional, en relación con el articulo 2 y Preámbulo de la Ley 2/2013, la posibilidad de prorrogar las concesiones que, como la que aquí nos ocupa, hayan sido otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de tal Ley. Más tal y como hemos declarado en nuestra anterior SAN de 25 de noviembre de 2019 (Rec. 107/2018) a la vista del citado Preámbulo, la prórroga prevista en el referido artículo 2 no se configura como un derecho absoluto, pues no opera de forma automática para todos los concesionarios que lo soliciten, sino que tiene carácter discrecional, responde a una potestad discrecional de la Administración en la que los elementos medulares de la misma quedan reglados y determinados en dicho precepto de la repetida Ley 2/2013.

(...) Doctrina constitucional de la que deriva, como hemos señalado en la reciente SAN de 25 de mayo de 2021 (Rec. 773/2018), que " uno de los elementos reglados aplicables a las concesiones y a la prórroga que de las mismas contempla la meritada Ley 2/2013, consiste en que solo puede afectar a las actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación".

Elemento general e imprescindible que la Sala considera de aplicación, como dijimos en la citada Sentencia de 25 de mayo de 2021 " en cuanto deriva del esencial principio de protección del dominio público marítimo terrestre en que se sustenta la Ley de Costas, así como del régimen general aplicable a las concesiones que para la ocupación de dicho DPMT se contempla en tal normativa de Costas, expresamente previsto en el artículo 32.1 de la Ley de Costas y, en la actualidad, en el artículo 61 del Reglamento General de Costas de 2014 (artículo 60.1 del anterior Reglamento)"...."

Se refiere después a la interpretación jurisprudencial del concepto " actividades que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación" con cita de diversas sentencias de esta Sala como las de 26 de octubre de 2005 ( Rec. 5786/2002), de 19 de junio 2007 ( Rec. 8888/2003) de 31 de marzo de 2017 ( Rec. 819/2015) y 16 de febrero de 2017 ( Rec. 383/2016).

Y por último, analiza detenidamente la motivación de la resolución impugnada, el informe ambiental favorable emitido por la Junta de Galicia y la restante documentación obrante en autos, así como la prueba pericial practicada a instancias de ENCE y concluye que no se ha justificado la ocupación del dominio público marítimo-terrestre por la instalación industrial de la demandada ENCE desde la perspectiva del art. 32.1 de la Ley de Costas, terminando su razonamiento con estas consideraciones:

"... De una valoración de la citada prueba conforme a las reglas de la sana crítica a las que se refiere el artículo 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, se desprende que el agua dulce es un recurso necesario e imprescindible para el proceso productivo de las plantas de pasta de papel Kraft con blanqueo, como la de ENCE Pontevedra, así como la proximidad a recursos hídricos (agua salada o dulce) para la evacuación del vertidos, pero no que dichas plantas por su naturaleza o configuración, tengan que ubicarse en el dominio público marítimo terrestre , que es lo que exige el artículo 32.1 de la Ley de Costas. Por tanto, pueden situarse en las proximidades, pero fuera de dicho demanio costero , en las proximidades de los ríos o de grandes masas de agua. Y eso es precisamente lo que sucede con la fábrica de ENCE en Navia, que según el perito Sr. Fernando sería equiparable con la que nos ocupa, que se sitúa próxima, pero fuera del demanio costero, como se ha acreditado de la prueba practicada en el procedimiento 484/2016 seguido contra la misma Orden de prórroga de la concesión y en el que también ha sido parte ENCE.

Abundando en esa línea, indica la STS de 31 de marzo de 2017 (Rec. 819/2015), que se trata de actividades o instalaciones que, dada su configuración y especiales características, deben estar ubicadas en el dominio público marítimo terrestre, "esto es, actividades que por su naturaleza no pueden ubicarse en otro lugar, no por razones de interés o conveniencia, sino por su vinculación con el dominio público, vinculación que exige su ocupación en el desarrollo de la citada actividad."

Y esa vinculación de la planta de celulosa con el dominio público marítimo terrestre, en el sentido expuesto y a los efectos del artículo 32.1 de la Ley de Costas, no ha resultado acreditada en el caso de autos.

...

En todo caso, no puede perderse de vista que la actuación administrativa sobre el dominio público marítimo terrestre debe perseguir, ex artículo 2 de la Ley de Costas, entre otros fines el de asegurar su integridad y debida conservación, adoptando, en su caso, las medidas de protección y restauración necesarias, así como las de garantizar el uso público del mar, de su ribera y del resto del dominio público, sin más excepciones que las derivadas de razones de interés público debidamente justificadas, que en el caso de autos, como hemos dicho, la Orden impugnada ni ha esgrimido ni justificado.

Consideraciones, las expuestas, que conllevan la estimación de la pretensión de la actora, al resultar procedente denegar la prórroga de la concesión otorgada, lo que nos exime de entrar en el examen de la duración de la prórroga de la citada concesión.

Estimación de la pretensión de la actora, que evidencia que el allanamiento efectuado por la Administración del Estado no infringe el ordenamiento jurídico y es conforme al mismo

también en cuanto al fondo."

El auto de admisión del recurso.

Precisa que la cuestión en la que aprecia interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar: si para el otorgamiento -al amparo del artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas- de la prórroga de las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre existentes a la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988 resulta necesario acreditar el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 32.1 de esta última, es decir, que se trata de instalaciones o actividades que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación, así como el alcance de este precepto cuando el demanio no se encuentra en su estado natural y ha sido transformado como consecuencia de la intervención de la Administración del Estado.

E identifica como normas jurídicas que, en principio, debemos interpretar, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso, las siguientes: los artículos 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas; 32.1 y disposición transitoria sexta de dicha Ley 22/1988 y 172 a 178 del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas.

Los escritos de interposición.

Son seis los escritos de interposición que se han presentado ante esta Sala no sólo por quienes fueron parte demandada ante la Audiencia Nacional, (i) "ENCE ENERGÍA Y CELULOSA, S.A." -que fue parte demandada desde el principio- y (ii) "COMITÉ DE EMPRESA DEL CENTRO DE TRABAJO OFICINAS CENTRALES ENCE" y "COMITÉ DE EMPRESA DEL CENTRO DE TRABAJO BIOFÁBRICA ENCE" -que se personaron antes de declararse conclusas las actuaciones-, sino también por otros interesados que han comparecido directamente ante esta Sala, (iii) "AUTORIDAD PORTUARIA DE MARÍN Y RÍA DE PONTEVEDRA"; (iv) "CEFERINO NOGUEIRA S.A." y " GALIGRAIN, S.A."; (v) "ASOCIACIÓN DE LA PRIMERA TRANSFORMACIÓN DE LA MADERA DE LA PROVINCIA DE LUGO; y (vi) "INGENIERÍA Y MONTAJES RÍAS BAJAS, S.A.", "METALÚRGICA, SOLDADURA, ESTRUCTURA Y TUBERÍA, S.L." "ASISTENCIA Y SOLUCIONES DE ARQUITECTURA E INGENIERÍA, S.L." y "ELECTRO GÁLVEZ Y SANABRE, S.L.U.".

Examinaremos, a continuación, su contenido.

1. Las alegaciones sustanciales que se contienen en el escrito de interposición presentado por la representación procesal de "ENCE ENERGÍA Y CELULOSA, S.A." son las siguientes:

   A).- Se refiere esta recurrente a la doctrina establecida en la reciente STS de 20 de diciembre de 2021, rec. 2032/2020, en la que declaramos que "Conforme a lo dispuesto en la Ley 2/2013 (modificativa de la Ley 22/1988, de Costas) y al Reglamento General de Costas de 2014, la prórroga de las concesiones de edificación con destino a vivienda otorgadas con anterioridad a esta ley deberán ajustarse a lo dispuesto en el artículo segundo de dicha ley y en los artículos 172 y siguientes y Disposición transitoria decimosexta del citado Reglamento, sin que en tales casos resulten de aplicación los artículos 25.1.a) y 32.1 de dicha ley". Y entiende que, aunque se trata de una doctrina establecida para concesiones de edificación con destino a vivienda, concurre identidad de razón con la debatida en autos destinada a amparar ocupaciones para usos destinados a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, por lo que debe descartarse la aplicación del art. 32.1 de la Ley de Costas al presente caso ya que la doctrina que emana de esta sentencia resulta plenamente aplicable a la prórroga extraordinaria ex art. 2 de la Ley 2/2013, de concesiones de dominio público marítimo terrestre otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988, con independencia del uso al que se destinen, ya que los únicos elementos diferenciales de estas prórrogas extraordinarias ex art. 2 de la Ley 2/2013, en función del uso al que se destinen, se encuentran en la duración de la misma ( arts. 174 y 175 RGC de 2014) y en la exigencia de rigurosos requisitos medioambientales ( art. 177 RGC de 2014), que aquí se han cumplido.

   B).- Destaca, asimismo, que el demanio no se encuentra en su estado natural y ha sido transformado como consecuencia de la intervención de la Administración del Estado. Explica a este respecto que la concesión fue originariamente otorgada en 1958 a una entidad pública, el Instituto Nacional de Industria (INI), previéndose en la resolución de otorgamiento que "(...) la presente autorización se refiere exclusivamente a la ocupación de la parcela citada y a las obras de relleno de la misma (...)" con la obligación, para el concesionario, de proceder al relleno del ámbito concesional y de levantar sobre esa superficie las instalaciones de la fábrica.

   En consecuencia, en la actualidad, la biofábrica de ENCE se encuentra enclavada en un espacio compactado y rellenado por decisión del Estado, y situado entre una autovía de titularidad estatal que la separa de la ribera del mar y una línea de ferrocarril de titularidad pública -ambas en DPMT- y una carretera convencional nacional. Estas actuaciones han sido ejecutadas/autorizadas por el Estado, considerándose perfectamente compatibles con el DPMT. Además, la desnaturalización del espacio concesional tiene carácter irreversible. Tan es así, que la Resolución de Prórroga de la Concesión, en la Prescripción M, exige al concesionario, cuando en el futuro se produzca la extinción del título concesional, proceder al desmantelamiento de las instalaciones industriales y a la adecuación de la parcela donde se hayan ubicado las instalaciones objeto de la concesión, y omite el levantamiento del relleno.

   C).- Pone de relieve la importancia de la fábrica de ENCE en la generación de riqueza y empleo en la zona.

   D).- Considera que se ha aplicado indebidamente la disposición transitoria sexta de la Ley de Costas de 1988 como argumento para exigir la aplicación del art. 32.1 de dicha norma a la concesión de ENCE, ya que a la prórroga extraordinaria del art. 2 de la Ley 2/2013, en cuanto se predique de las concesiones otorgadas con anterioridad a la Ley de Costas de 1988, no le es aplicable dicha disposición.

   El art. 2 de la Ley 2/2013 no se incorpora a la Ley de Costas, sino que convive junto a ella --vid. STS 5/7/16 rec. 940/2014-- marcando así un régimen especial y diferenciado aplicable a la prórroga de las concesiones "que hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la presente Ley" [Ley 2/2013] destacando esa diferenciación el apartado 5 cuando dice "Las concesiones así prorrogadas se regirán en todo lo demás, por lo dispuesto en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas". Es decir, la LC 1988 sólo se aplica a las concesiones una vez hayan sido prorrogadas ( así prorrogadas).

   Por lo tanto, el art. 2 de la Ley 2/2013 es lex specialis que, junto con su desarrollo reglamentario, constituye un régimen específico, autónomo e independiente, establecido ad hoc que se aplica a la prórroga de las concesiones preexistentes a la LC 1988, sin que la vinculación de la actividad industrial al DPMT ex art. 32.1 LC 1988 sea, por tanto, exigible. Al contrario, sí resulta de aplicación al caso la DT 16 RGC 2014 que regula el régimen de la revisión de concesiones otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, en la que expresamente se indica que "En todo caso, se entenderá que las concesiones vigentes antes del 29 de julio de 1988 fueron otorgadas por un plazo máximo de 30 años a contar desde esa fecha, sin perjuicio de que puedan ser prorrogadas de acuerdo con el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo ", omitiendo intencionadamente la aplicación de la DT 6 LC 1988.

   E).- La sentencia recurrida ha aplicado indebidamente la doctrina contenida en la STC 233/2015, ya que esta sentencia, que no declaró la inconstitucionalidad de dicho precepto, no puede calificarse tampoco de "sentencia interpretativa", pues no ha llevado al fallo su interpretación del art. 2 de la Ley 2/2013, contenida en su FJ 10. Por tanto, no puede entenderse que haya fijado como doctrina constitucional su interpretación del citado precepto en la que se basa la sentencia recurrida, correspondiendo, por ello, el monopolio de dicha interpretación de legalidad ordinaria a este Tribunal Supremo. Y además, la mención que extracta la SAN de la STC 233/2015 se consigna en el FJ 10 b) de esta y en relación con la imputación "al art. 2 (del) vicio de arbitrariedad, por entender que prorroga, sin causa justificada, las concesiones otorgadas al amparo de la LC 1988 , afectando con ello a la plena efectividad de la integridad del dominio público marítimo-terrestre y, por tanto, al acceso a su disfrute por parte de todos". Es decir, en la frase que sirve de apoyo a la SAN, el TC se refiere única y exclusivamente a la prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la LC 1988. A continuación, el TC vuelve a precisar el alcance de su examen refiriéndolo a " la prórroga de las concesiones prevista en el art. 2, en el contexto del régimen de uso privativo regulado en la LC antes y después de la reforma de 2013". Y, en exclusiva referencia a tales concesiones otorgadas al amparo de la LC, es razonable la afirmación de la STC de que la prórroga " sólo puede afectar a actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación ( art. 32.1 LC )", ya que, efectivamente, en las concesiones otorgadas después de la entrada en vigor de la LC 1988 debió verificarse, en el momento del otorgamiento, el cumplimiento del art. 32.1 LC 1988 y, por lo tanto, esas concesiones posteriores a dicha Ley debían referirse a actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación; por lo que la prórroga de tales concesiones sí cumplía con la exigencia del art. 32.1 LC 1988. No así, sin embargo, las concesiones otorgadas antes de la LC, cuando no estaba en vigor la previsión del referido art. 32.1. Respecto de estas concesiones no se pronuncia el TC, que se ciñe a resolver en el marco de los argumentos y pretensiones de las partes y se refiere exclusivamente a las concesiones otorgadas bajo el régimen de la LC.

   F).- ENCE alega al final de su escrito la falta de legitimación de la Abogacía del Estado para comparecer en la presente casación en la medida en que, aunque no se haya apreciado interés casacional objetivo en el auto de admisión de tal cuestión, la legitimación es una cuestión de orden público que debe apreciarse incluso de oficio. No se discute en el presente recurso que la Administración del Estado pueda allanarse, pero tal allanamiento no altera la relación jurídico- procesal que quedó definitivamente determinada desde la instancia y que proyecta sus efectos a las distintas fases del proceso y los sucesivos recursos que puedan suscitarse. La Administración del Estado estuvo legitimada en el PO 700/16 como parte demandada y por el allanamiento no ostenta una legitimación distinta, como demandante; sino que se mantiene como demandada-allanada. En consecuencia, para la Administración del Estado, una vez formulado el allanamiento, su legitimación en el proceso, en todas sus instancias, ha de limitarse a la estricta defensa de tal allanamiento. Y por ello concluye que su actuación en la presente casación carece de fundamento legitimador, en la medida en que la legalidad del allanamiento no se revela como una cuestión sobre la que exista interés casacional en el presente recurso.

2. Los escritos de interposición presentados por las respectivas representaciones procesales de "COMITÉ DE EMPRESA DEL CENTRO DE TRABAJO OFICINAS CENTRALES ENCE" y "COMITÉ DE EMPRESA DEL CENTRO DE TRABAJO BIOFÁBRICA ENCE", así como de "ASOCIACIÓN DE LA PRIMERA TRANSFORMACIÓN DE LA MADERA DE LA PROVINCIA DE LUGO son sustancialmente coincidentes. Éstas son sus alegaciones sustanciales:

   A).- Consideran que la sentencia recurrida infringe el régimen de prórroga extraordinaria que establece el art. 2 de la Ley 2/2013 y que no realiza una interpretación adecuada de la STC 233/2015 al concluir que esta STC impone también a la prórroga de concesiones como la de autos, otorgada antes de la Ley de Costas de 1988, el régimen establecido en el art. 32 de dicha norma, ya que, por un lado, las consideraciones que en esta STC se contienen sobre el régimen legal de esa prórroga son consideraciones obiter dicta de legalidad ordinaria y, por tanto, no vinculantes para los Tribunales ordinarios, en la medida en que el Tribunal Supremo es el único competente para pronunciarse sobre la interpretación del art. 2 Ley 2/2013; y por otro, esta STC se refiere a las concesiones otorgadas al amparo de la Ley de Costas de 1988, que es a las que se referían los allí recurrentes, a las que obviamente les resulta de aplicación el régimen de su art. 32, pero no a las otorgadas antes de 1988, como es la de autos. Por ello, en ningún caso está concluyendo el TC -como indebidamente considera la sentencia impugnada- que a las prórrogas de las concesiones preexistentes otorgadas antes de la entrada en vigor de la LC les resulte de aplicación el art. 32 LC. La respuesta de la STC es coherente con el planteamiento formulado en el recurso de inconstitucionalidad, limitado a las concesiones otorgadas al amparo de la LC.

   B).- Hasta la entrada en vigor de la Ley 2/2013, cualquier prórroga de una concesión preexistente a la LC debía cumplir con todos los requisitos establecidos en la LC, por aplicación de la Disposición Transitoria Sexta ( DT6ª). Sin embargo, tras la promulgación de la Ley 2/2013, esta situación cambió: el régimen a aplicar a la prórroga extraordinaria de esta clase de concesiones pasó a regularse por las determinaciones contenidas en su art. 2, así como en su posterior desarrollo reglamentario contenido en los arts. 172 a 178 del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas, que en ningún caso requieren el cumplimiento del art. 32 LC. Por tanto, el art. 2 Ley 2/2013 -precepto que no se incorpora a la LC, sino que convive junto a ella, según se ha pronunciado el TS en su Sentencia nº 1644/2016, de 5 de julio (RJ\2016\3900)- vino a desplazar la regulación recogida en la DT6ª LC, al contemplar el régimen de prórrogas extraordinarias aplicable a las concesiones preexistentes, tanto los requisitos para su otorgamiento, como su duración o el procedimiento que debe seguirse para su concesión. Así se extrae de la precisión que se contiene en el apartado 5 del art. 2 cuando dice que "las concesiones así prorrogadas se regirán en todo lo demás, por lo dispuesto en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas ".

   Carecería de sentido alguno publicar una nueva disposición legal para instaurar una supuesta prórroga extraordinaria que, sin embargo, se encontrase sometida a los mismos criterios y limitaciones establecidas para la prórroga ya prevista en la LC. Esta interpretación de que es posible otorgar la prórroga extraordinaria de la Ley 2/2013 a las concesiones otorgadas con anterioridad a la LC sin acreditar el cumplimiento del art. 32 LC, es la única posible teniendo en cuenta que el propio art. 2 de la Ley 2/2013 establece un régimen especial de prórroga en el caso de usos destinados a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 16/2002 en el que se exige la previa obtención de un informe del órgano ambiental de la Comunidad Autónoma en la que radique la ocupación.

   Ninguna de las industrias incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 16/2002 (instalaciones de combustión, metales, minerales, químicas, gestión de residuos, madera, textil, etc.) -en definitiva, las más potencialmente contaminantes- podría ocupar el DPMT de acuerdo con el art. 32 LC y, sin embargo, el art. 2 de la Ley 2/2013 prevé la posibilidad de que los títulos concesionales preexistentes que las amparen sean prorrogados cuando así se cumpla la garantía ambiental exigida, lo que avala la consideración de que no resulta de aplicación el art. 32 LC para el otorgamiento de esta prórroga extraordinaria.

   Y la regulación contenida en los arts. 172 a 178 del RGC de 2014, despeja cualquier duda sobre la posibilidad de prorrogar concesiones que amparen usos incompatibles con el dominio público y, por tanto, no ser aplicable el art. 32 a las concesiones otorgadas antes de la Ley de Costas de 1988, ya que en esta regulación reglamentaria, al regular la extensión de la prórroga en función de los usos, contempla usos claramente incompatibles que pueden tener una ubicación fuera del dominio público marítimo terrestre y ello sólo tiene sentido si se entiende que el RGC de 2014 está contemplando todas aquellas concesiones otorgadas con anterioridad a la LC a las que no se les ha podido exigir el requisito que contempla el art. 32 LC, por no existir una exigencia similar en la legislación precedente. Ello resulta también de su disposición transitoria decimosexta.

   Alegan también que la sentencia recurrida no ha interpretado correctamente la disposición transitoria sexta de la Ley de Costas de 1988 porque esta disposición no resulta de aplicación a la prórroga extraordinaria de la Ley 2/2013, ya que esta ley ha desplazado la regulación contenida en aquella disposición por las razones que se acaban de reflejar.

   C).- Pero aun cuando se entendiera aplicable el art. 32 de la Ley de Costas de 1988, entienden que la interpretación de este precepto no puede ser la misma si el DPMT ocupado conserva sus características naturales que cuando ha perdido tales características y ha sido transformado hasta el punto de que, a través del procedimiento del art. 18 LC, podría ser desafectado y perder su condición de DPMT, por haber perdido, precisamente, sus características naturales de playa o zona marítimo-terrestre.

   Explican que la concesión cuya prórroga acaba de ser anulada por la Sentencia recurrida lo era para un relleno de una zona de marisma con destino a la fábrica de pasta de papel (FJ 5 de la Sentencia recurrida), de forma que el DPMT no se encuentra en estado natural, ejecutadas las actuaciones para las que se otorgó la concesión, sino que ha sido transformado por decisión expresa del propio Estado, autorizando la realización de un relleno que permitiese la implantación de la fábrica. Además, la propia Administración del Estado ha ejecutado infraestructuras públicas, como el ferrocarril o la autovía, que no solo han transformado más intensamente el DPMT, sino que, actualmente, impiden el acceso al mar desde el terreno concesionado a ENCE.

   Por tanto, la interpretación que debe darse al régimen de usos permitidos sobre el DPMT por el art. 32 LC debe estar basada siempre en asegurar y preservar sus características naturales, de forma que, si éstas ya se han visto degradadas por acción misma de la Administración estatal, ello permitirá un mayor abanico de usos a implantar que si no hubiese sido transformado, hasta el punto de que podría desafectarse del DPMT ( art. 18 LC).

   Si la Administración del Estado, mediante actos propio e inequívocos, ha afectado el DPMT a fines y destinos completamente ajenos a los que le son propios de utilización pública y gratuita, llevando aparejado no solo la degradación física de los bienes, sino posibilitando una desafectación de los mismos como DPMT al perder la condición de playa, acantilado o zona marítimo-terrestre, mientras esa porción de DPMT degradada mantenga su calificación demanial, ha de poder destinarse al uso y las instalaciones que permite la transformación operada en el mismo, de tal modo que si, como es el caso que nos ocupa, lo que era una marisma, en virtud de una concesión del Estado, se ha rellenado para destinarla a un uso industrial de instalación de una fábrica de papel, ese espacio ha de poder ser destinado a esos mismos usos y actividades para los que el DPMT ha sido transformado, a fin de servirles de soporte, lógicamente, de acuerdo con los que la legislación sectorial y urbanística permita.

   De este modo, el art. 32 LC debe ser interpretado en el sentido de que permite la ocupación del DPMT transformado, cuando ha perdido las condiciones naturales de playa y zona marítimo-terrestre, para aquellas actividades o instalaciones compatibles con la transformación producida al amparo de los actos de ocupación -concesión, adscripción o reserva- otorgados por la Administración del Estado. Así interpretado, el art. 32 LC siempre permitiría el desarrollo de actividades e instalaciones de análogas características a aquellas para las que se ha transformado el DPMT. En un caso como el que es objeto de este procedimiento, en el que se ha realizado una radical transformación, convirtiendo una parte de una marisma en un suelo industrial sobre el que se ha instalado una fábrica de papel, mantener esa misma actividad, por definición, siempre será compatible con la ocupación de esa porción del DPMT así transformada.

   D).- Invoca, en fin, la dotrina contenida en nuestra sentencia de 20 de diciembre de 2021, rec. 2032/2020, que, aunque se refería a una concesión con destino a vivienda, entiende que la respuesta ha de ser la misma.

3. También son sustancialmente coincidentes los escritos de interposición presentados por las respectivas representaciones procesales de "CEFERINO NOGUEIRA S.A." y "GALIGRAIN, S.A.", y de "INGENIERÍA Y MONTAJES RÍAS BAJAS, S.A.", "METALÚRGICA, SOLDADURA, ESTRUCTURA Y TUBERÍA, S.L.", "ASISTENCIA Y SOLUCIONES DE ARQUITECTURA E INGENIERÍA, S.L." y "ELECTRO GÁLVEZ Y SANABRE, S.L.U.":

   A).- Consideran que la Ley 2/2013, a cuyo amparo se ha otorgado la prórroga de autos, además de modificar la Ley de Costas de 1988, establece y regula en su artículo 2 la posibilidad de que las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior puedan prorrogarse, de conformidad con el propio régimen que establece, pormenorizando su ámbito de aplicación, los plazos de solicitud y momento de inicio del cómputo del plazo de la prórroga, así como la duración de la prórroga y, además, cuando se trate de ocupaciones para usos destinados a actividades e industrias incluidas en el ámbito de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, impone la exigencia específica de obtención de un informe sectorial ambiental y finalmente, en su apartado 5 establece que las concesiones prorrogadas conforme a este procedimiento se regirán en todo lo demás por la LC. Se configura así un régimen autónomo e independiente que no está condicionado en ningún aspecto por las determinaciones que la Ley de Costas de 1988 establece para el otorgamiento de una nueva concesión ya que se refiere a concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior y ello excluye que sean de aplicación las previsiones del art. 32 de la Ley de Costas de 1988.

   Igualmente recuerdan que el contenido de la LC 1988 no puede vincular ni condicionar al legislador futuro que, dentro del respeto a la Constitución, siempre podrá incorporar al ordenamiento jurídico una nueva realidad normativa, como aquí ha sucedido, imponiendo en esta nueva norma la exigencia de la garantía del informe ambiental de contenido determinante, lo cual indica que, aun cuando se está ampliando la duración de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior, en el caso de actividades o instalaciones dentro del ámbito de la Ley 16/2002 solo se prorrogarán aquellas que obtengan el aval de la Administración sectorial en materia ambiental, conjugándose así, como indica su Preámbulo, la seguridad jurídica con la protección del litoral.

   También debe tenerse en cuenta el apartado primero de la disposición transitoria decimosexta del RGC de 2014 que prevé prorrogar las concesiones vigentes antes del 29 de julio de 1988, fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988, de acuerdo con el art. 2 de la Ley 2/2013.

   En definitiva, a la vista de la regulación legal aplicable a la prórroga litigiosa que se acaba de exponer (y de acuerdo con el artículo 3 del Código Civil), no cabe deducir de este régimen que, además de estos preceptos y las condiciones en ellos establecidas, haya de acreditarse el cumplimiento del artículo 32 de la LC, esto es, acreditar que, por su naturaleza, las instalaciones o actividades de "ENCE" no puedan tener otra ubicación, pues no se trata de la obtención del título habilitante para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre sino de la prórroga de una concesión otorgada al amparo de la normativa anterior, en este caso, otorgada incluso con anterioridad a la LC.

   Y en la medida en que se entendiera que este régimen del art. 2 de la Ley 2/2013, contradice lo establecido en la disposición transitoria sexta de la Ley de Costas de 1988, esta última ha de entenderse derogada por la ley posterior.

   En definitiva, la sentencia recurrida añade a la prórroga extraordinaria del art. 2 de la Ley 2/2013 el cumplimiento de requisitos adicionales, en concreto las condiciones previstas en el art. 32 de la Ley de Costas de 1988, condiciones que son exigibles para el otorgamiento de nuevas concesiones, cuando de lo que aquí se trata es de prorrogar de forma extraordinaria una concesión otorgada al amparo de la normativa anterior, ya existente.

   B).- Resulta asimismo cuestionable la exigencia de la condición del artículo 32.1 de la LC en un supuesto en que, como consta acreditado en autos, el dominio público marítimo-terrestre ya no se encuentra en su estado natural, sino transformado por la actuación de la Administración del Estado. La concesión fue otorgada para el relleno del dominio público marítimo-terrestre para su ocupación por unas instalaciones industriales. La fábrica se encuentra enclavada entre una autovía y una línea de ferrocarril (ambas en dominio público marítimo-terrestre) y una carretera convencional (que parcialmente discurre por dominio público marítimo-terrestre), constituyendo en la actualidad un tramo de costa completamente transformado. En esta misma zona de dominio público marítimo-terrestre se encuentra la depuradora de aguas residuales de Pontevedra a la que, recientemente, el 22 de mayo de 2018, se otorgó concesión de ocupación del dominio público marítimo-terrestre.

   Considerando que la concesión fue otorgada por la Administración para la ejecución de un relleno y para su ocupación por unas instalaciones industriales, si llegase a considerarse exigible el artículo 32 de la LC su aplicación no habría de obstaculizar la prórroga de la concesión de "ENCE" (i) porque el art. 32.2 permite la ejecución de rellenos; (ii) porque la actividad industrial desarrollada en el relleno autorizado no está incluida en la relación de usos prohibidos prevista en el artículo 25.1 de la LC al que remite el artículo 32 de la LC; (iii) porque el dominio público marítimo-terrestre no se encuentra en este caso en estado natural, sino que ha sido completamente transformado por decisión expresa del Estado, autorizando la realización de un relleno (que implicó la pérdida de cualquier característica natural de playa, acantilado o zona marítimo-terrestre) para la posterior implantación de la fábrica, resultando por lo tanto la actividad desarrollada por "ENCE" un uso permitido en dominio público marítimo-terrestre en estas circunstancias y susceptible de ser objeto de desafectación conforme al art. 18 de la LC.

   C).- Consideran que tampoco la STC 233/2015 -que fundamenta la decisión adoptada en la sentencia recurrida- impediría la concesión de la prórroga pues el TC no se está refiriendo a las concesiones otorgadas antes de la vigencia de la LC sino al contexto del régimen de uso privativo regulado en la LC, antes y después de la reforma de la Ley 2/2013, es decir a las concesiones otorgadas después de la LC de 1988 a las que, obviamente, les resultaba de aplicación el régimen de su art. 32.

   D).- Invoca la dotrina contenida en nuestra sentencia de 20 de diciembre de 2021, rec. 2032/2020, que, aunque se refería a una concesión con destino a vivienda, entiende que la respuesta ha de ser la misma.

4. El escrito de interposición de la "AUTORIDAD PORTUARIA DE MARÍN Y RÍA DE PONTEVEDRA" contiene, en síntesis, las siguientes alegaciones:

   A).- Alega que el artículo 2° de la Ley 2/2013 no se refiere al otorgamiento de títulos habilitantes para el uso del dominio público marítimo- terrestre, sino a la prórroga de concesiones otorgadas con anterioridad, en este caso, a la vigencia de la Ley de Costas de 1988. Son supuestos de hecho completamente diferentes, que no se pueden relacionar como lo hace la sentencia de la AN recurrida. Los criterios para otorgar títulos habilitantes ( art. 32 de la LC), sencillamente no rigen para la prórroga de concesiones preexistentes ( art. 2° de la Ley 2/2013).

   La sentencia infringe el artículo 2 de la Ley 2/2013, en cuyos apartados 1, 2 y 3, el legislador ha configurado el derecho a obtener la prórroga de las concesiones sobre el dominio público marítimo-terrestre que hubieran sido otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de dicha Ley 2/2013, siempre que concurran una serie de requisitos, establecidos en dicho precepto, en relación con la Disposición Transitoria decimosexta del Reglamento General de Costas de 2014 y los artículos 172 a 178 del mismo Reglamento General de Costas.

   El apartado 5 del citado artículo 2 de la Ley 2/2013, específicamente señala que "Las concesiones así prorrogadas se regirán en todo lo demás, por lo dispuesto en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas"; lo cual quiere decir que las prórrogas no tienen que atenerse a los requisitos de concesiones de dicha ley, sino a los que estaban en vigor cuando se otorgó la concesión. Sin embargo, la sentencia objeto del presente recurso somete la concesión de la prórroga extraordinaria a lo dispuesto en el art. 32.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, pese a que el tan citado artículo 2 no lo hace, sino que configura un régimen específico para las concesiones anteriores.

   Además, la previsión en el art. 2 de la Ley 2/2013 de un régimen especial de prórroga para instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, previa obtención de informe ambiental autonómico favorable, avala que no es de aplicación el art. 32 LC ya que ninguna de las industrias incluidas en el ámbito de aplicación de dicha Ley 16/2002 (instalaciones de combustión, metales, minerales, químicas, gestión de residuos, madera, textil, etc.) -en definitiva, las más potencialmente contaminantes- podría ocupar el DPMT de acuerdo con el art. 32 LC y, sin embargo, el art. 2 de la Ley 2/2013 prevé la posibilidad de que los títulos concesionales preexistentes que las amparen sean prorrogados.

   La sentencia recurrida priva de efectos prácticos a la modificación legislativa llevada a cabo por la Ley 2/2013, impidiendo la continuidad de la mayor parte de las ocupaciones del DPMT concedidas con anterioridad a la entrada en vigor de la LC que era uno de sus objetivos, según su exposición de motivos.

   B).- Entiende que las consideraciones vertidas al respecto en la STC 233/2015, son un mero obiter dictum y no son vinculantes para los tribunales ordinarios y, en cualquier caso, han sido erróneamente interpretadas por la sentencia recurrida ya que considera que la STC citada sólo se refiere a las concesiones otorgadas después de la LC que, lógicamente, tuvieron que ajustarse a sus previsiones y, por ello, se exige respecto de las mismas el cumplimiento de las previsiones del art. 32 LC, pero no se refiere a las concesiones otorgadas antes de la LC, como es la de autos que data del año 1958.

   C).- Con carácter subsidiario, si la Sala entendiera de aplicación el art. 32 LC, entiende que también se daría cumplimiento a dicho precepto ya que (i) éste permite la ejecución de rellenos y la concesión de autos es para un relleno; y (ii) el DPMT no se encuentra en estado natural, pues ha sido transformado por decisión expresa del propio Estado al autorizar la realización de un relleno que permitiese la implantación de la fábrica, hasta el punto de que podría ser objeto de desafectación conforme al art. 18 LC.

   D).- Cita por último la doctrina contenida en la STS de 20 de diciembre de 2021, rec. 2032/2020.

Los escritos de oposición.

Se han presentado escritos de oposición por la Abogacía del Estado -un solo escrito de oposición en respuesta a todos los recurrentes en casación- y por la representación procesal de la demandante en la instancia, GREENPEACE ESPAÑA, que ha presentado un escrito de oposición por cada escrito de interposición presentado de contrario.

1. El escrito de oposición único formulado por la Abogacía del Estado contiene las siguientes alegaciones sustanciales:

   A).- Con carácter preliminar efectúa unas consideraciones sobre su legitimación para comparecer en este recurso de casación y presentar escrito de oposición a la misma. Explica que su allanamiento fue parcial, pues sólo se refería a la ilegalidad del plazo máximo de duración de la prórroga conferido y a la aplicación del art. 32 LC. No se refería a la motivación del acto en relación con las consideraciones medioambientales que expuso la recurrente en la instancia. En cualquier caso, se limita a defender su allanamiento y si se le negara su intervención en esta fase de proceso se le causaría indefensión ya que la Administración por ella representada es la responsable de la ejecución de la sentencia que se dicte.

   B).- Efectúa unas consideraciones generales sobre la integridad del dominio público y su sustracción del tráfico jurídico derivado del art. 132 CE, su relación con la protección constitucional del medio ambiente ( art. 45 CE), y sobre la interpretación de ambos preceptos por la jurisprudencia constitucional, preceptos que operan como límites al legislador, y entiende que, desde esta perspectiva, el contenido del art. 32 LC es constitucionalmente necesario, pues asegura que sólo tengan cabida en el DPMT las instalaciones que por su naturaleza no puedan ubicarse en otro sitio, con el consiguiente uso racional de su propia riqueza, ya que no se impide que la actividad pueda desarrollarse en otra ubicación. Y ello contrasta con los pedimentos de los recurrentes que, tras disfrutar de una larga concesión, pretenden prolongar su situación de privilegio competitivo y su actuación contaminante, según se refleja en la sentencia recurrida, durante 60 años más que completan más de un siglo de ocupación del dominio público sin tener en cuenta que "el mantenimiento libre y lo más regenerado posible de este demanio constituye una riqueza en sí misma, paisajística, turística, pesquera, etc, de primer orden, riqueza racionalmente ligada a la propia naturaleza de este demanio, a diferencia de la representada por la fábrica que nos ocupa".

   Destaca que la fábrica se ubica en un espacio costero muy singular, el interior de una de las rías gallegas, que tienen una riqueza productiva (pesquera y marisquera) excepcional (de las mayores del mundo), un valor paisajístico muy especial, una gran densidad de población en todas sus riberas, en definitiva, un potencial económico y un valor paisajístico y ambiental que se ven gravemente agredidos por una industria de esas características. Por ello, la interpretación que se haga de los preceptos objeto de esta casación debe ser, siempre, atendiendo a su conformidad con los principios y valores constitucionales expuestos.

   C).- Entiende que la sentencia recurrida no contradice la doctrina que emana de la STS de 20 de diciembre de 2021, rec. 2032/2020, porque ésta se refiere exclusivamente a edificaciones con destino a vivienda y así se especifica en la respuesta a la cuestión casacional. Además, allí concurrían unas particularidades derivadas del caso concreto muy distintas de las que aquí concurren por ser el sustrato factico muy diferente. Destaca, asimismo, que en aquella sentencia no se aborda en su ratio decidendi la incidencia en la cuestión discutida de la STC 233/2015, que, en cambio, constituye el razonamiento medular de la sentencia recurrida.

   Advierte también que la sentencia de la Audiencia Nacional que objeto de aquel recurso de casación ha sido la única que ha mantenido aquella interpretación, pues todas las posteriores, que cita, mantienen idéntico criterio a la aquí recurrida.

   D).- Considera aplicable la doctrina que emana de la STC 233/2015, en la que se acaba concluyendo que cabe una interpretación del art. segundo de la Ley 2/2013 que lo hace conforme al texto constitucional y, en particular, conforme al art. 132 CE que salvaguarda la integridad del DPMT, si bien dicha interpretación conforme está sometida a ciertos condicionamientos. Y, precisamente, uno de estos condicionamientos es la necesaria interpretación sistemática y conjunta de dicho art. segundo de la Ley 2/2013 con el art. 32 de la Ley 22/1988, lo que determina que la prórroga solo pueda proyectarse sobre actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación fuera del DPMT. Es decir, el TC considera que el art. segundo no contraviene el art. 132 CE solo en la medida en que su alcance está limitado por lo que dispone el art. 32 de la LC. Y entiende que estas consideraciones de la sentencia se refieren a todas las concesiones otorgadas antes de la Ley 2/2013, y no sólo a las otorgadas después de la LC de 1988.

   Considera que estos razonamientos de la citada sentencia del Tribunal Constitucional, que han sido correctamente interpretados por la sentencia recurrida, no son un obiter dicta ni una cuestión de legalidad ordinaria, sino que se trata de la ratio decidendi de dicha sentencia y la razón por la que acaba desestimando el recurso de inconstitucionalidad, efectuando una interpretación integradora del texto de la ley impugnada para salvar su constitucionalidad. Nos encontramos ante una sentencia interpretativa en un sentido amplio del concepto que no implica necesariamente su traslación al fallo. Si el TC no ha llevado al Fallo la interpretación que nos ocupa es porque no veía que el texto de la norma, en la interpretación según las reglas generales del art. 3º CC, excluyera la aplicación del art. 32 LC, y, por tanto, debiera resultar aclarado o complementado en este sentido. Y además, no solo la jurisprudencia del TC que se derive del fallo de una sentencia interpretativa en sentido estricto vincula a los tribunales, pues ha de tenerse en cuenta el artículo 5 de la LOPJ.

   Y no puede sostenerse que esta interpretación vacíe de contenido la reforma operada por el art. 2 de la Ley 2/2013, pue lo que realmente ha ocurrido es que el TC ha construido una interpretación conforme a la Carta Magna de los preceptos legales para no tener que declarar su inconstitucionalidad.

   E).- Considera que la Ley 2/2013, no contiene una regulación completa e independiente de las prórrogas concesionales que en ella se regulan, desconectada de la regulación de la LC de 1988, y que la interpretación conforme a la Constitución exige que ambos textos se interpreten conjuntamente. Invoca a este respecto la disposición transitoria sexta de la LC de 1988, que no ha sido derogada por la Ley 2/2013 y cuyo tenor se reproduce en la disposición transitoria decimoséptima del Reglamento de Costas de 2014, y por tanto, a su amparo, no pueden concederse las prórrogas que se regulan en la Ley 2/2013, en condiciones que se opongan al art. 32 LC.

   F).- Añade que no es admisible que toda la solución al mantenimiento de la integridad del DPMT pase por el informe autonómico referido en el art. segundo. 4 de la Ley 2/2013, en los casos en que sea aplicable la Ley 16/2002 (sustituida ahora por el Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre). Y ello, por las razones que se vienen explicando derivadas de la interpretación conjunta del art. 132 y del art. 45 CE. Por ello, incluso más allá de la LC, para el otorgamiento de la prórroga extraordinaria del art. 2 de la Ley 2/2013, también será obligatorio considerar como requisitos o criterios adicionales a los específicamente establecidos en la legislación de costas, los que deriven de otras leyes o de normas europeas o internacionales v.gr. en relación con la protección del paisaje, la gestión integral costera o la planificación marina, etc., citando a este respecto diversas normas europeas o internacionales o la Ley 42/2007, de Patrimonio Natural y Biodiversidad.

   Asimismo, considera que el principio de integridad del dominio público y las consideraciones medioambientales que acaban de realizarse, que trascienden del mero informe autonómico recogido en el art. 2.4 de la Ley 2/2013, se oponen a un otorgamiento reglado de la prórroga cuestionada, así como a una interpretación aislada de esta norma.

   G).- Y por último, en cuanto a la alegación de los recurrentes relativa a la compatibilidad con el art. 32 LC de la prórroga discutida por la pérdida de sus características naturales del DPMT ocupado por la concesión, destaca la Abogacía del Estado que es obvio que la actividad autorizada no es la de vertido de escombros y que, de admitirse la consecuencia pretendida, ello supondría admitir una suerte de desafectación automática que no tiene cabida ni en nuestra jurisprudencia ni en el articulado de la LC (arts. 4.5, 18). No sólo se trata, para que unos terrenos dejen de pertenecer al DPMT, de que hayan perdido sus características naturales, es que tiene que declarase su innecesariedad. Y, en este caso, en 2006 el Ministerio competente resolvió (lo que ha adquirido firmeza) no declarar la innecesariedad de los terrenos que ocupa ENCE para la protección del DPMT, paso previo imprescindible para desafectar dichos terrenos. Y además, no hay prueba alguna de la imposibilidad de regeneración de tales terrenos. Y por último, en el planteamiento de la parte recurrente se llegaría al contrasentido, según el cual, la degradación sufrida a consecuencia del uso autorizado del DPMT se convertiría en causa de perpetuación de dicha degradación.

2. Si bien GREENPEACE ESPAÑA ha presentado tantos escritos de oposición como escritos de interposición han formulado las recurrentes en casación, sus alegaciones son sustancialmente coincidentes y pueden resumirse como sigue:

   A).- Considera que la Ley 2/2013, no ha derogado el art. 32 LC. Entiende, asimismo, que el doble objetivo proclamado por la Ley 2/2013, de respeto a la seguridad jurídica y la protección del litoral, junto con la dicción literal del apartado primero del art. 2 citado (que incluye el término "podrá") excluye que la prórroga regulada en la norma sea automática.

   Considera que el art. 2 de la Ley 2/2013, no contempla un régimen autónomo e independiente de la LC de 1988. Y además, la aplicación de la LC de 1988 resulta obligada por exigirlo la disposición transitoria sexta, punto 1, de la misma que no ha sido tampoco derogada por la Ley 2/2013, y que se reitera en la disposición transitoria decimoséptima del Reglamento de Costas de 2014.

   En cuanto a la invocación de nuestra STS de 20 de diciembre de 2021, rec. 2032/2020, sin perjuicio de discrepar de la misma, entiende que presenta diferencias sustanciales con el asunto que aquí nos ocupa ya que se refería a una vivienda que ocupaba 586 metros de DPMT y en el caso de autos se trata de una actividad industrial que ocupa casi 38 hectáreas de DPMT y en una ría de importante riqueza marisquera, con la diferencia de uso e intensidad y peligrosidad que ello conlleva.

   En cuanto a la transformación producida en el demanio que no se encontraría en su estado natural, considera que la concesión de autos tenía por objeto la ocupación de 38 hectáreas del DPMT y no el relleno de una zona de marisma como sostiene la parte recurrente. Además, por resolución de 28 de diciembre de 2006, de la Dirección General de Costas se rechazó la solicitud de ENCE de declarar la innecesariedad de los terrenos ocupados por la concesión.

   Considera que el régimen previsto en el art. 32 LC forma parte de la esencia de la protección demanial. Y entiende que al defender los recurrentes que una papelera que lleva ocupando la ría más de 60 años, (sin que tenga necesidad de ese emplazamiento) se pueda prorrogar otros 60 años más, se está limitando de forma grave que otras actividades necesariamente vinculadas a ese dominio puedan desarrollarse, por ejemplo, todas aquellas vinculadas a la riqueza marisquera de la Ría. Y con ello se contraviene el derecho al uso general del dominio público, dando prevalencia al interés privado frente al general en contra del art. 128.1 en relación con los arts. 45 y 132 CE.

   B).- Entiende que la sentencia recurrida ha aplicado correctamente la doctrina contenida en la STC 233/2015.

   C).- Y por último, se opone a la alegación de falta de legitimación de la Abogacía del Estado para comparecer como parte recurrida en este recurso de casación ya que no forma parte de las cuestiones en las que el auto de admisión ha delimitado la existencia de interés casacional objetivo.

Legitimación de la Abogacía del Estado.

Se cuestiona por las partes recurrentes la legitimación para comparecer la Abogacía del Estado en este recurso de casación. Esa cuestión, como ya hemos visto, no ha sido recogida en el auto de admisión como susceptible de interés casacional y nada se dispone al respecto. No obstante, los argumentos que se hacen en los escritos de interposición, unido a que, en efecto, se trata de una cuestión procesal, que tiene carácter de Derecho público, aconseja dar respuesta a tales alegaciones; sin perjuicio de que lo procedente habría sido que, en su día, se hubiesen recurrido los actos procesales que han autorizado la intervención de la defensa de la Administración en este proceso.

El fundamento del reproche procesal se funda en que la Administración General del Estado había sido emplazada en su condición de parte demandada, como autora del acto recurrido, habiendo comparecido en dicha condición e interponiendo incidente de alegación previa, suplicando la inadmisibilidad del recurso. Una vez rechazada dicha petición, presentó escrito aduciendo que se allanaba a la pretensión accionada en el recurso. El Tribunal de instancia, una vez constatadas todas las formalidades, acepta el allanamiento de la Administración demandada y, conforme a la petición que se hizo, se declara que se tenía por allanada a la Administración. La petición de allanamiento, como era oportuno, lo fue con la súplica expresa de que por el Tribunal de instancia se dictase sentencia de conformidad con la petición de los recurrentes en la instancia, sin imposición de costas a la Administración. La existencia de varios demandados llevó al Tribunal de instancia a declarar la continuación del proceso con los restantes demandados. No obstante lo anterior, es lo cierto que la Abogacía del Estado, no solo ha tenido intervención total en todos los trámites de la instancia, sino que incluso se le ha admitido su personación ante este Tribunal Supremo en el recurso de casación, habiendo presentando escrito de oposición al recurso. En esa sucesiva y atípica intervención la Abogacía del Estado ha realizado alegaciones y formulado peticiones que están en abierta contradicción con su inicial posición procesal y así, en este recurso, termina por suplicar en última instancia e implícitamente que se anule una resolución que, en su personación inicial, compareció para defender su legalidad.

Suscitado el debate en la forma expuesta debemos señalar que el allanamiento es un acto procesal de la parte que ha comparecido como demandada en virtud del cual manifiesta que renuncian a dicha condición, es decir, manifiesta su deseo de quedar al margen del proceso. Es un acto procesal dispositivo que puede ejercitar cualquiera de las partes demandadas, cuya intervención es voluntaria. La comparecencia de las partes en nuestro proceso, tanto para ejercitar como para oponerse a las pretensiones es un derecho, no una obligación, de ahí que en cualquier momento pueden renunciar a ejercitar la pretensión u oponerse a ellas, sin perjuicio de los efectos que comporte. En ese esquema, es importante destacar que, a diferencia de otros actos procesales de la parte (v.gr. el desistimiento), el allanamiento afecta directamente a la pretensión, porque si la pretensión inicial de quien ha comparecido como demandado en un proceso es oponerse a la pretensión, el allanamiento no afecta solo al aspecto procesal, a la relación jurídico procesal propiamente dicha, sino a esa misma pretensión. Quien se allana reconoce que la pretensión de anulación accionada por el demandante es procedente y, en lógica consecuencia, renuncia a oponerse a ella. Esa finalidad y características del allanamiento impide toda ulterior intervención de la parte; no podrá ya sostener el rechazo a la pretensión, porque ha renunciado a ello, ni podrá sostener una posición coadyuvando con el demandante, porque no compareció en dicha condición. Es decir, si se admite el allanamiento por el Tribunal, en palabras del artículo 75 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, se "dictará sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante", sin necesidad de otros trámites, a salvo, claro está, que dicho allanamiento pueda comportar infracción del ordenamiento jurídico y de la legalidad objetiva de la pretensión. La Ley procesal considera el allanamiento como un medio de terminación del proceso, diferente al ordinario que es por sentencia; es decir, se regula como uno de los " otros medios de terminación del procedimiento".

Como antes se dijo, el Abogado del Estado ha seguido interviniendo en las fases sucesivas del proceso, lo cual es contrario a la propia naturaleza del allanamiento. Esa sucesiva intervención no puede estar amparada, como ahora se aduce por la Abogacía del Estado, en base al derecho a la tutela judicial efectiva porque precisamente el allanamiento comporta la renuncia a ese derecho fundamental mediante la espontánea, voluntaria y legítima petición de ser excluido de la condición de parte procesal. Menos aún se puede amparar esa atípica continuidad procesal, como también se opone en esta casación, aduciendo que estaría legitimada en la defensa del propio allanamiento o que, en su día, sería la Administración la que debiera ejecutar, en su caso, la sentencia que se dictara en el proceso. Lo primero, porque, aceptado por el Tribunal el allanamiento, se cierra todo debate al respecto y nada cabe aducir por ninguna de las partes al respecto para justificarlo. Lo segundo, porque si en su día la Administración ha de ejecutar la sentencia, es una cuestión que debió valorar su defensa antes de presentar, en debida forma, el allanamiento; sin perjuicio de que dicha obligación de ejecución es independiente de haber mantenido la condición de parte en el proceso. Menos aún puede justificarse esa atípica intervención porque el allanamiento fue parcial --había varios demandados-- ya que sus efectos, existiendo varios demandados, ni vincula a los demás ni limita la condición procesal de esos otros comparecidos en dicha condición. Como se declara en el artículo 75 " el procedimiento seguirá respecto de aquellos que no se hubieran allanado".

Ha de concluirse de lo expuesto que la intervención de la Abogacía del Estado en los trámites ulteriores a la aceptación de su allanamiento, son contrarios a los preceptos mencionados.

El efecto de lo antes concluido debe examinarse en su justa trascendencia. Las partes que cuestionan la continuidad de la intervención procesal de la representación de la Administración no son congruentes en sus peticiones. Es cierto, como se ha concluido, que existe un vicio de procedimiento, pero los vicios procesales solo son susceptibles de incurrir en nulidad de pleno derecho cuando se hubiese ocasionado indefensión, conforme se dispone en el artículo 238 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Si no concurre dicha exigencia se trataría de un defecto no invalidante. Si ello es así, deberá concluirse que, en el caso de autos, la persistente intervención de la defensa de la Administración, una vez aceptado su allanamiento, no ha ocasionado indefensión a ninguna de las partes. En primer lugar, porque dicha atípica intervención no ha tenido relevancia determinante para el fallo que se examina; en segundo lugar, porque ninguna de las partes recurrentes aduce una indefensión real y efectiva, como exige la Jurisprudencia, en el sentido de que haya impedido hacer alegaciones o la práctica de pruebas. Y es que, en fin, las últimas consecuencias de ese vicio procesal sería decretar la nulidad de actuaciones y ordenar la retroacción del proceso a la fase inmediata ulterior a la aceptación del allanamiento, petición que no suplica ninguna de las partes, incluso de sus alegaciones cabe concluir que son contrarias a dicha retroacción.

Lo expuesto lleva al rechazo de las objeciones que se hacen en los escritos de interposición del recurso sobre la intervención de la Abogacía del Estado.

Examen de la cuestión casacional: el derecho a las concesiones sobre el dominio marítimo-terrestre.

La cuestión que suscita interés casacional en el presente recurso de casación, como hemos visto, está referida a determinar si la prórroga de las concesiones sobre el dominio marítimo-terrestre que se habían otorgado antes de la entrada en vigor de la LC, conforme al régimen transitorio establecido en ella, deben quedar condicionadas por las exigencias que se imponen en su artículo 32.1º y, en concreto, que se trate de instalaciones o actividades que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación, así como el alcance de este precepto cuando el demanio no se encuentra en su estado natural y ha sido transformado como consecuencia de la intervención de la Administración del Estado.

Esa cuestión viene propiciada porque la sentencia de instancia estima el recurso y anula la resolución originariamente impugnada al considerar que el objeto de la concesión cuya prorroga se había otorgado no reunía esa exigencia de ubicación, sin que sirviese a esa decisión la eventual transformación del dominio público, que, por esa circunstancia, debe quedar fuera del debate.

Estas concesiones demaniales han generado una amplia polémica propiciada por una legislación confusa, contradictoria a veces, sin establecer perfiles claros del derecho de los particulares en los más de treinta años de vigencia de la Ley. Un examen del devenir de estas concesiones y su regulación parece aconsejable para una mejor comprensión del debate que nos ocupa.

El legislador de 1988 era tan consciente de la gravísima situación en la que se encontraba el litoral español en ese momento que en la Exposición de Motivos de la Ley 22/1988, haciéndose expresamente eco de esa cuestión, declara: " España es uno de los países del mundo donde la costa, en el aspecto de conservación del medio, está más gravemente amenazada, y hora es ya de poner fin a su grave y progresivo deterioro y a las alteraciones irreversibles de su equilibrio". El referido preámbulo apuntaba también una serie de causas que habían coadyuvado a ese resultado no deseable y citaba, entre otras, los graves fallos de la legislación hasta entonces vigente, así como la actitud meramente pasiva de la Administración en el otorgamiento de títulos de ocupación o uso, junto al tratamiento indiferenciado de autorizaciones y concesiones y la generalización de éstas, con ampliación de los derechos de sus titulares sobre el dominio público.

La nueva LC pretendió poner freno a ese grave deterioro del litoral con un estricto régimen de concesiones, imponiendo condiciones que garantizasen su protección, pero siempre dentro de un marco general de respeto a los derechos adquiridos, por lo que estableció un " cuidadoso régimen transitorio" con el objetivo de permitir la adaptación de las situaciones existentes con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley a la nueva regulación contenida en la misma. La Exposición de Motivos señalaba en ese sentido que " el criterio básico que se utiliza consiste en establecer la plena aplicabilidad de las disposiciones de la Ley sobre la zona de servidumbre de protección y de influencia únicamente a los tramos de costa que todavía no están urbanizados y en los que los propietarios del suelo no tienen un derecho de aprovechamiento consolidado conforme a la legislación urbanística. En cambio, en las zonas urbanas o urbanizables, en las que sí se han consolidado tales derechos de aprovechamiento, no se aplican las determinaciones sobre la zona de influencia y la anchura de la servidumbre de protección se limita a 20 metros, es decir, la misma extensión que correspondía a la servidumbre de salvamento según la legislación de Costas que ahora se deroga. Con los criterios de la nueva Ley se evita, por una parte, la incidencia sobre derechos adquiridos en términos que pudieran originar una carga indemnizatoria que gravitaría fundamentalmente sobre la Administración Urbanística y, por otra parte, se excluye también la necesidad de afrontar un proceso de revisión del planeamiento que introduciría un factor de inseguridad en las expectativas de edificación". Y añadía: " En este contexto, se regula con precisión la situación de las edificaciones existentes que resulten incompatibles con las disposiciones de la nueva Ley. Si se construyeron ilegalmente, se abre la posibilidad de legalizarlas, cuando sea posible por razones de interés público. Si se construyeron legalmente, se respetan los derechos adquiridos, atemperando la situación de la obra a la naturaleza del terreno en que se emplaza. Si está en el dominio público, se mantiene la concesión hasta su vencimiento; si está en la zona de servidumbre de tránsito, queda fuera de ordenación con las consecuencias previstas en la actual legislación urbanística; por último, si está en el resto de la zona de servidumbre de protección, se permiten obras de reparación y mejora de cualquier tipo, siempre que, lógicamente, no supongan aumento de volumen de las ya existentes".

Una de las condiciones que se estableció en la regulación de las concesiones en la LC fue que en el dominio público marítimo-terrestre solo podrían autorizase actividades o instalaciones " que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación", condición que se estableció en el artículo 32.1º (que no se ha modificado desde su redacción original). La prohibición se refuerza en el párrafo segundo del precepto al establecer que "cualquiera que sea el título habilitante de la ocupación y la Administración que lo otorgue, quedarán expresamente excluidas las utilizaciones mencionadas en el artículo 25.1, excepto las del apartado b), previa declaración de utilidad pública por el Consejo de Ministros, y el vertido de escombros utilizables en rellenos, debidamente autorizados." Es decir, solo las construcciones y edificaciones de vías de transportes interurbanas y las áreas de servicios pueden, bajo determinadas condiciones, ubicarse en dominio público marítimo-terrestre, además de las que necesariamente deban tener esa ubicación. Debe señalarse que dicha condición, que el Legislador nacional tomó del Derecho francés, constituía una de las novedades más significativas de la nueva Ley y supuso un giro radical frente a la legislación anterior -Ley de Costas de 1969-, que no limitaba los usos para los que podría otorgarse título administrativo, de manera que se podían obtener concesiones para cualquier uso y sin límite temporal.

Así pues, a la entrada en vigor de la LC en 1988 el Legislador se encontraba con la existencia de unos legítimos derechos adquiridos conforme a la legislación anterior sobre el dominio público marítimo-terrestre que eran contrarios a sus previsiones. Ante ese dilema y según se declara en la Exposición de Motivos de la Ley, se intentó conciliar esa decisión, tan drástica como necesaria, con el respeto a determinadas situaciones jurídicas consolidadas. Por eso, las disposiciones transitorias de la ley dulcificaron el rigor de aquellos preceptos y precisaron las condiciones en que determinados usos, construcciones y concesiones anteriores podrían subsistir después de la entrada en vigor de aquélla.

La opción elegida para conciliar aquellos derechos adquiridos y la efectividad del nuevo régimen de " utilización" del dominio público marítimo-terrestre fue, a grandes rasgos, establecer un régimen provisional del que merecen destacarse las Disposiciones Transitorias 1ª y 4ª (D.T.), referidas, respectivamente, a la existencia de previos títulos de propiedad particular sobre el declarado dominio público marítimo-terrestre, y los usos y actividades amparados en títulos de utilización del dominio público marítimo terrestre otorgados conforme a la normativa anterior a la LC, pero que resultaban incompatibles con sus previsiones.

La D.T. 1ª declara la extinción de los derechos amparados en títulos de propiedad prexistentes e incompatibles con la naturaleza de tal dominio público, de conformidad con lo establecido en la propia Constitución en su artículo 132, y, en un a modo de compensación por esa extinción, se transformaron en unas concesiones que legitimaban dicha ocupación del dominio público marítimo-terrestre por tiempo limitado, el de 30 años, con las mismas condiciones que tenían con anterioridad a la entrada en vigor de la LC, en palabras de dicha norma " respetando los usos y aprovechamientos existentes" anteriormente. El plazo de 30 años estaba justificado, en el esquema de la originaria redacción de la LC, en que su artículo 66 establecía que las concesiones que se otorgaran, conforme a las previsiones en ella establecidas, no podrían exceder de dicho plazo, con la peculiar circunstancia de que, en ese régimen general y a diferencia del régimen transitorio, no se contemplaba la prórroga, de conformidad con lo establecido en el referido artículo 66, en su redacción originaria. El artículo 81, por su parte, declaraba de manera taxativa, en aquella redacción originaria, que " el plazo de vencimiento será improrrogable".

La D.T. 4ª establecía para los usos e instalaciones existentes con anterioridad a la LC pero incompatible con sus previsiones, que "[s]i ocupan terrenos de dominio público marítimo-terrestre, serán demolidas al extinguirse la concesión". Pese a los claros términos del precepto, nada se disponía en la mencionada norma sobre aquellos supuestos en los que, como el presente, tales usos o instalaciones estaban amparados en un título concesional, otorgado al amparo de la normativa anterior a la LC, en particular, cuando en dichos títulos no se hubiera establecido plazo para la concesión y, por tanto, no podría aplicarse el mandato del Legislador porque la concesión, en principio, no podría extinguirse por transcurso del plazo concedido, que no existía. El supuesto de autos es un claro ejemplo de lo expuesto porque la concesión de ocupación del dominio público marítimo-terrestre fue otorgada por resolución de 1958 " a título de precario sin plazo determinado". Ese régimen concesional era manifiestamente contrario a lo establecido con carácter general en la LC, en concreto, en su artículo 32.1º, por cuanto las concesiones de ocupación solo podrían ubicarse en el dominio público cuando no pudieran ubicarse en otro lugar, como ha concluido la Sala de instancia que acontecía en el caso de autos (las partes demandadas en la instancia y ahora recurrentes invocaron dicha exigencia); de otra parte, se trataba de una concesión sin límite temporal concreto, como hemos dicho. Para esos supuestos se estableció en el párrafo tercero de la D.T. 14ª del Reglamento General para Desarrollo y Ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, aprobado por el Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, que "Se considerará en todo caso incompatible con los criterios de ocupación del dominio público establecidos en la Ley de Costas el mantenimiento de concesiones a perpetuidad por tiempo indefinido, sin plazo limitado o por plazo superior a treinta años, a contar desde la entrada en vigor de la Ley, siempre que no hayan superado o superen el plazo máximo de noventa y nueve años. En todos estos casos, las concesiones vigentes se entenderán otorgadas por el plazo máximo de treinta años, a contar desde la entrada en vigor de la Ley de Costas, sin perjuicio de la posibilidad de revisión de otras cláusulas conforme a lo previsto en el apartado anterior."

Sobre ese régimen transitorio de la LC tuvo oportunidad de pronunciarse el Tribunal Constitucional en su importante sentencia 149/1991, de 4 de junio (ECLI:ES:TC:1991:149). La sentencia declara en su fundamento octavo, en relación a la conversión de los derechos anteriores en concesiones, que constituye " una muy singular forma de expropiación" realizada directamente por la Ley, mediante el cual se establece, no solo "el régimen de dominio público inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, sino también ofrecer soluciones concordes con tales principios (y con los derechos que simultáneamente la Constitución consagra, entre los que ahora merece especial atención el de propiedad) para los problemas que plantea la eventual existencia de titularidades dominicales sobre zonas que, por mandato constitucional, quedan integradas en el dominio público estatal". Las consideraciones más extensas se hacen en relación con la D.T. 1ª, no obstante, en el apartado E) considera que las de la cuarta "merece... idéntica apreciación".

Las consideraciones que se hacen por el Tribunal de Garantías en la sentencia para rechazar la invocada tacha de inconstitucionalidad que se había cuestionado por la extinción de los derechos preexistentes están referidas a un "[e] xpreso reconocimiento, pues, de una realidad preexistente que, incluso más allá de la genérica expresión "derechos legalmente adquiridos" que utilizara el art. 1 de la Ley de Costas de 1969, parece admitir o presuponer la naturaleza dominical de tales derechos... que, por sus propias características físicas y por imperativo constitucional, necesariamente forman parte del dominio público marítimo-terrestre..."; y reconducida la naturaleza jurídica de dicho régimen transitorio a la institución de la expropiación y conforme a la naturaleza de dicha institución, se declara: "no cabe hablar de inexistencia de indemnización es cosa evidente. Si la expropiación se opera precisamente por la transformación de la propiedad en concesión, el valor económico de ésta no puede ser entendido sino como compensación, determinada ope legis, por la privación del título dominical... Esta verificación es el punto de partida obligado del análisis de la impugnación que, como decíamos antes, aduce la violación de dos artículos constitucionales, el 33.3 y el 24... el mantenimiento, aunque sea a título distinto pero por un prolongado plazo, de los derechos de uso y disfrute que los mismos propietarios tenían de la otra, y la consideración, en fin, de que en todo caso esos bienes habrían de quedar sujetos, aun de haberse mantenido en manos privadas, a las limitaciones dimanantes de su enclave en el dominio público, hacen imposible entender que la indemnización ofrecida, dado el valor económico sustancial de ese derecho de ocupación y aprovechamiento del demanio durante sesenta años y sin pago de canon alguno, no represente, desde el punto de vista del juicio abstracto que corresponde a este Tribunal, un equivalente del derecho del que se priva a sus anteriores titulares."

Para el Tribunal Constitucional, la adecuación de la LC a las exigencias constitucionales exigía el reconocimiento del derecho, que expresamente se declara, a mantener los usos y aprovechamientos anteriores (con exclusión de la aplicación de las limitaciones del artículo 32), pero con el añadido argumento de que precisamente el otorgamiento de la concesión y su prórroga servía de compensación de los derechos que el Legislador había extinguido. No puede desconocerse la naturaleza resarcitoria de dicho derecho.

La prórroga establecida en la Ley 2/2013 y el Reglamento General de Costas.

El régimen transitorio establecido en la LC había tenido carta de naturaleza y, desde el punto de vista jurídico no comportaba, en principio, grandes problemas de aplicación. La aplicación práctica de ese régimen, no siempre acorde a las previsiones del Legislador, unido a la incidencia que la conversión de los derechos en concesión tenía en determinados ámbitos sociales, sí generó una conflictividad que traspaso incluso nuestras fronteras. Se consideró necesaria una nueva regulación de ese régimen transitorio a cuyos efectos se promulga la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de Protección y Uso Sostenible del Litoral y de Modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, que está lejos de haber despejado la compleja situación a que se enfrentaba, más bien todo lo contrario, unido al hecho de que las iniciales concesiones se encontraban próximas a su vencimiento. Ya en su Exposición de Motivos se hace referencia a que "la aplicación de la norma -LC- ha dado lugar a una litigiosidad crónica... en no pocos supuestos, ni siquiera ha llegado a aplicarse, tolerándose situaciones inaceptables medioambientalmente que aún no han sido resueltas. Tanto la aplicación conflictiva como la inaplicación o incluso la impotencia de la norma para imponerse sobre realidades sociales consolidadas son la prueba de que aquella concepción debe ser corregida..." La Ley fue desarrollada por un nuevo Reglamento de Costas, aprobado por Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, (en adelante, RGC).

La Ley vino a modificar, en lo que ahora nos ocupa, el régimen establecido en la LC de 1988, y así lo advirtió expresamente en su Exposición de Motivos, al señalar : "En relación con el régimen concesional, la ley introduce importantes cambios. Se modifica el plazo máximo de duración de las concesiones que pasa a ser de setenta y cinco años (al igual que el fijado en la mencionada Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas y en el Texto Refundido de la Ley de Aguas). Además, se permite la transmisión mortis causa e inter vivos de las concesiones." Así mismo se aceptaba la posibilidad de prorrogar las concesiones, excluidas en la Ley de 1988 de manera absoluta en el régimen general, otorgadas al amparo de la normativa anterior en los siguientes términos : "El artículo segundo de la ley establece una prórroga extraordinaria para las concesiones existentes, otorgadas al amparo de la normativa anterior. También se prevé expresamente la aplicación de esta prórroga a aquellos que sin ser concesionarios, sí son titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre, de acuerdo con la disposición transitoria primera de la Ley de Costas . Si bien, con carácter previo deberá solicitarse la correspondiente concesión.

De este modo, se da respuesta, entre otras situaciones, a la extinción de las concesiones que comenzarían a expirar en 2018. Debe subrayarse que no se trata de una prórroga indiscriminada, sino que su otorgamiento requiere un informe del órgano ambiental autonómico, en los casos en que se trate de ocupaciones para usos destinados a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación. Este es un ejemplo donde la seguridad jurídica que supone la continuidad de la ocupación se conjuga con la protección del litoral que podrá conllevar la expulsión efectiva de todas aquellas concesiones que no sean ambientalmente sostenibles. Con carácter general, el plazo máximo de esta prórroga extraordinaria se fija en setenta y cinco años para hacerla coincidir con el nuevo plazo máximo por el que se podrán otorgar las concesiones. Con ello se busca estabilizar los derechos y adaptarlos a un horizonte temporal que sea semejante".

La Ley contiene solo dos artículos (al margen de las Disposiciones Adicionales, Transitorias, Finales y Derogatoria), de los cuales, en el primero de ellos, se recogen las modificaciones que se introducen en la originaria LC. El artículo 2 regula, no sin extrañeza, una denominada " prorroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior", materia que por estar regulada en la LC debiera haberse incluido en el artículo 1, que establecía su reforma.

La modificación de la originaria LC afectaba, en lo que ahora interesa, al artículo 66, referido al plazo de las concesiones que pasaba de treinta a setenta y cinco años como máximo, en función de los usos y conforme a los criterios que se establecieran reglamentariamente ( artículo 1-21º). Ese plazo aumentado pretendía equiparar estas concesiones al régimen general establecido en el artículo 93.3º de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, que establece el mencionado plazo " incluidas las prórrogas". Así se declara por la Ley 2/2003 en su Exposición de Motivos. Debe hacerse notar que, pese a la asimilación mencionada, se da la circunstancia de que ese plazo máximo se vinculaba incluso a las eventuales prórrogas en la Ley general; sin embargo, la Ley 2/2013 no modificó el artículo 81 originario, conforme al cual, como regla general, el plazo de la concesión era improrrogable.

Por lo que se refiere al artículo 2 sorprende que, al estar referido a las concesiones de la normativa anterior y afectar a esa normativa, no se incluyera en la modificación de la LC que se contiene en el artículo 1. Esa técnica legislativa ofrece serios problemas de interpretación. Se dispone en el artículo 2, en lo que ahora interesa, lo siguiente:

"1. Las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre existentes, que hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la presente Ley, podrán ser prorrogadas, a instancia de su titular, de acuerdo con lo dispuesto en el presente artículo.

"La prórroga se aplicará igualmente a los titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento amparado por la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, previa solicitud de la correspondiente concesión.

"Esta prórroga no será de aplicación a las concesiones que amparen ocupaciones y actividades en la zona de servicio de los puertos.

"2. El concesionario podrá solicitar la prórroga de la concesión desde la entrada en vigor de la presente Ley, y en todo caso, antes de que se extinga el plazo para el que fue concedida.

"El plazo de la prórroga se computará desde la fecha de la solicitud, con independencia del plazo que reste para la extinción de la concesión que se prorroga.

"3. La duración de esta prórroga en ningún caso excederá de setenta y cinco años. En función de los usos, la resolución por la que se acuerde la prórroga podrá fijar un plazo de duración inferior, y prever, a su vez, prórrogas sucesivas dentro de aquel límite temporal.

"4. En el caso de concesiones que amparen ocupaciones para usos destinados a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, la prórroga será concedida previo informe del órgano ambiental de la Comunidad Autónoma en la que radique la ocupación. El informe determinará los efectos que la ocupación tiene para el medio ambiente e incluirá, en los casos que proceda, las condiciones que deba contemplar la concesión para garantizar una adecuada protección del medio ambiente. Este informe tendrá carácter determinante. Si la Administración General del Estado se aparta de su contenido deberá motivar las razones de interés general por las que lo hace, en la resolución por la que se acuerde cada uno de los periodos que integra la prórroga, o en la resolución por la que se deniegue la misma.

"Si el informe del órgano ambiental autonómico no fuera emitido en el plazo de tres meses se procederá de acuerdo con lo previsto en el artículo 83.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.

"5. Las concesiones así prorrogadas se regirán en todo lo demás, por lo dispuesto en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas."

El ámbito objetivo de las concesiones a las que se aplica esta prórroga especial es confuso. El precepto establece que esas concesiones son las " otorgadas antes de la entrada en vigor de la presente Ley", es decir, las otorgadas antes del día 30 de mayo de 2013 ( D.F. 4ª). El ámbito subjetivo de la prórroga que se reconoce a las concesiones habría sido muy diferente si el precepto se hubiese incorporado en el artículo 1 modificando la LC, porque en tales supuestos la prórroga afectaría a las anteriores a dicha Ley y, para las posteriores, sería de aplicación el nuevo artículo 66, que se modificó precisamente en el artículo 1. Haber incorporado la prórroga en un precepto independiente y autónomo, aplicable a todas las concesiones anteriores a 2013, obliga a considerar que a la mencionada fecha había dos tipos bien diferenciados de concesiones. De una parte, las concesiones que se habían otorgado después de la entrada en vigor de la LC, pero conforme a su régimen transitorio, es decir, que traían causa de derechos preexistentes a la LC. De otra parte, aquellas concesiones que se hubiesen solicitado y concedido tras la entrada en vigor de la LC y, por tanto, plenamente ajustadas a dicho Ley.

El Legislador declara al respecto que, sin perjuicio de la ampliación del plazo concesional que se establecía para el régimen ordinario de la LC, la finalidad de la reforma, más concretamente de este artículo segundo, era la de alterar el régimen temporal de estas concesiones que traían causa de derechos anteriores a la promulgación de la LC en 1988. Se declara en la Exposición de Motivos: "El nuevo marco normativo pretende dotar a las relaciones jurídicas que se dan en el litoral de una mayor seguridad jurídica. Su ausencia ha generado problemas que van más allá de los estrictamente jurídicos, y que han provocado desconfianza y desconcierto. Hasta el punto de que un informe del Parlamento Europeo de 20 de febrero de 2009, insta a las autoridades españolas "a que revisen urgentemente y, en su caso modifiquen la Ley de Costas a fin de proteger los derechos de los legítimos propietarios de viviendas y de aquellos que poseen pequeñas parcelas en zonas de la costa que no tienen un impacto negativo sobre el medio ambiente costero..." Estos derechos deben ser contemplados por la Ley de Costas, ignorarlos es tanto como desconocer la realidad preexistente que la propia ley debe regular. La seguridad jurídica es el pilar que sustenta esta reforma y su establecimiento resultaba una tarea indispensable para superar el marco anterior..."

Así pues, todas las concesiones anteriores a 2013 pueden ser prorrogadas de conformidad con el artículo 2 hasta setenta y cinco años, con independencia del plazo que ya hubieran transcurrido a la mencionada fecha, es decir, "[e]l plazo de la prórroga se computará desde la fecha de la solicitud, con independencia del plazo que reste para la extinción de la concesión que se prórroga." Esa regla supone que aquellas concesiones que traían causa del régimen transitorio, que terminarían su plazo inicial de treinta años en 2018, se les concedía una prórroga, a todas ellas, de setenta y cinco años, computados desde ese momento. Ese mismo plazo es el que regiría para las concesiones otorgadas bajo el régimen general de la LC, porque la mencionada Ley 2/2013 modificó el artículo 66 de la LC ampliando el plazo de las concesiones de treinta a setenta y cinco años. Téngase en cuenta que mientras para las concesiones otorgadas al amparo del régimen transitorio el plazo era de treinta años, prorrogables por otros treinta años, para las otorgadas ya en vigor la LC, el plazo era solo de treinta años, sin admisión de prórrogas, plazo que con la Ley de 2013 se ampliaba hasta setenta y cinco años, computados en la forma señalada.

La interpretación del artículo 2 suscita una duda más relevante para el debate de autos. La ampliación del plazo para todas las concesiones no ofrecía problema en su contenido respecto de aquellas que, por haberse solicitado y otorgado después de la LC, estaban adaptadas a sus prescripciones, las cuales solo se veían alteradas en cuanto al plazo que se elevaba de treinta hasta setenta y cinco años, pero su uso estaba condicionado desde su inicio a las prescripciones del artículo 32 (necesidad de que el uso o la actividad debieran estar ubicadas en el litoral).

Para las concesiones que traían causa del régimen transitorio de la LC, la aplicación de la prórroga que autorizaba este artículo 2 de la Ley 2/2013 suscita la duda de si con ocasión de la prórroga estas concesiones debían adaptarse a las previsiones de la LC, en concreto, si su uso o actividad debía estar ajustada a las prescripciones del referido artículo 32 o si, por el contrario y como se había venido reconociendo a dichas concesiones con anterioridad, se les seguirían " respetando los usos y aprovechamientos" que tenían desde la transformación en concesión. Ese fue el derecho que se le reconoció en la LC, con la naturaleza que declaró el Tribunal Constitucional. Nada aclara el precepto en esta cuestión.

La interpretación del precepto debe partir de la regla taxativa que se establece en su párrafo quinto, conforme al cual "[l]as concesiones así prorrogadas se regirán en todo lo demás, por lo dispuesto en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas." El precepto sirve al Tribunal de instancia para concluir en la vigencia de las limitaciones del artículo 32 para las prórrogas a concesiones como la de autos. Ahora bien, si la remisión es a la LC deberá concluirse que en ésta se contiene también el régimen transitorio que amparaba estas concesiones otorgadas al amparo de derechos preexistentes; por ello les sería también de aplicación ese régimen, máxime cuando el Legislador de 2013 quiso establecer un régimen autónomo de prórroga.

La prórroga de un derecho, incluso en su interpretación literal, comporta su continuidad durante un mayor plazo; se modifica el tiempo del derecho, no el derecho mismo, que permanece, en principio, inalterable porque en otro caso se trataría de un supuesto diferente (novación). Si a las concesiones que traían causa del régimen transitorio, que el Legislador simplemente ha querido prorrogar, se les impone las limitaciones del artículo 32 --limitaciones que no tenían con anterioridad a la prórroga-- quedarían desvirtuadas y se trataría de una renovación con un nuevo contenido. Para que la prórroga fuera tal, a estas concesiones se les debía respetar los " usos y aprovechamientos existentes", como declaraba la redacción original de a D.T. 1ª de la LC.

La interpretación auténtica del artículo 2 autoriza a esa misma conclusión. En la Exposición de Motivos de la Ley 2/2013 se declara, como una de las finalidades de esta atípica técnica legislativa de concesión de la prórroga, que " El nuevo marco normativo pretende dotar a las relaciones jurídicas que se dan en el litoral de una mayor seguridad jurídica. Su ausencia ha generado problemas que van más allá de los estrictamente jurídicos, y que han provocado desconfianza y desconcierto. Hasta el punto de que un informe del Parlamento Europeo de 20 de febrero de 2009, insta a las autoridades españolas "a que revisen urgentemente y, en su caso modifiquen la Ley de Costas a fin de proteger los derechos de los legítimos propietarios de viviendas y de aquellos que poseen pequeñas parcelas en zonas de la costa que no tienen un impacto negativo sobre el medio ambiente costero..." Estos derechos deben ser contemplados por la Ley de Costas, ignorarlos es tanto como desconocer la realidad preexistente que la propia ley debe regular..." Es la protección de los derechos de aquel régimen el que se pretende proteger con la nueva Ley.

El régimen establecido en materia de costas, tanto en lo que comportaba de reforma de la originaria LC como de la nueva prórroga que autorizaba en el ya examinado artículo segundo, suponía que el viejo Reglamento de la Ley de Costas aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, resultaba insuficiente para el cometido de complemento de la Ley, por lo que la propia Ley 2/2013 autorizó al Gobierno la "revisión" de dicho Reglamento así como para que dictara " las disposiciones reglamentarias precisas para el desarrollo y ejecución de esta Ley". En virtud de esa autorización de desarrollo reglamentario el Gobierno aprobó un nuevo Reglamento General de Costas por Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, derogando el de 1989 (en adelante, RGC).

El nuevo Reglamento de 2014 contenía una específica regulación de la " prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior" a la LC, materia no regulada en el Reglamento anterior por razones obvias de inexistencia de dichas prórrogas en la Ley. En los artículos 172 a 178 se regulaba esa materia. En el artículo 174 se establecían los criterios para el otorgamiento de la prórroga, en función del destino del uso o actividad, con el ya mencionado plazo máximo de setenta y cinco años.

De lo expuesto cabe concluir que, en principio y en contra de lo que se sostienen en la sentencia que se revisa, las prórrogas de las concesiones de utilización del dominio público marítimo-terrestre que autoriza el artículo 2 de la Ley 2/2013 y que traían causa de derechos anteriores a la LC de 1988, debían mantener su mismo régimen de usos y aprovechamientos de que venían disfrutando con anterioridad y se han de mantener durante la prórroga que se autoriza en el artículo 2 de la Ley de 2013.

La Ley 2/2013 fue objeto de examen, en sede constitucional, por la sentencia del Tribunal Constitucional 233/2015, de 5 de noviembre (ECLI:ES:TC:2015:233) que no declaró la inconstitucionalidad de los preceptos a que nos venimos refiriendo. Interesa señalar, porque las partes y la sentencia lo reflejan, que en su fundamento 10-b), se declara: "la prórroga recogida en la nueva regulación: (i) sólo puede afectar a las actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación ( art. 32.1 LC); (ii) llegado el momento de la extinción de la concesión, es la Administración la que decide sobre el levantamiento o mantenimiento de las obras e instalaciones, pudiendo dar continuidad a su explotación o utilización (art. 72.1 y 3); (iii) las exigencias medioambientales no sólo quedan cubiertas por el informe autonómico exigido por este precepto, pues, de acuerdo con las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas para el desarrollo legislativo y ejecución en materia de medio ambiente, les corresponde el otorgamiento de la autorización ambiental integrada y su revisión, según dispone la citada Ley 16/2002; y (iv) en último término, la concesión demanial está configurada como un "título de ocupación del dominio público, no como medida de intervención en garantía de leyes sectoriales que recaigan sobre la actividad", lo que impide que "la Administración del Estado pueda ejercer su facultad de concesión demanial para interferir o perturbar el ejercicio de las potestades de las Comunidades Autónomas en aquellos ámbitos materiales sobre los que ostentan competencias de ejecución, de acuerdo con los parámetros que expuso la STC 77/1984 " [ STC 149/1991 , FJ 4 G) a), con cita del art. 65 LC]."

Los términos literales del razonamiento transcrito podrían llevar a concluir, y es lo razonado en la sentencia recurrida y lo aducido por las partes recurridas en esta casación, que la referencia expresa al artículo 32.1º obligaba a condicionar estas prórrogas a la exigencia de que los usos y actividades amparadas por dichas concesiones, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación. Este Tribunal no comparte esas valoraciones y ello por las siguientes razones:

1. Formalmente la sentencia no impone una interpretación del artículo 2 de la Ley 2/2013. Nada se traslada a su parte dispositiva ni se llega a esa conclusión en los fundamentos. Se trata de una argumentación, entre otras, para rechazar que el mencionado precepto pueda tacharse de inconstitucionalidad por vulnerar el principio de proscripción de la arbitrariedad que se impone en el artículo 9.3º de la Constitución.

2. El fundamento en que se incluye el párrafo transcrito de la sentencia (el 10-b) da respuesta a los argumentos que se invocaban por el grupo de diputados que instaron el recurso de inconstitucionalidad, y si nos atenemos a lo que la propia sentencia reseña en el Antecedente 1º-la tacha de inconstitucionalidad se fundaba, no en el contenido de las concesiones, sino el plazo de la prórroga, porque eran aquellos los que hacían, a juicio de los recurrentes, más reprochable ésta y, con especial énfasis, a la aplicación del régimen transitorio, aunque no solo.

3. Es evidente que, como ya se ha dicho, si se habla de prórroga de un derecho (la concesión), para considerarse como tal, el derecho debe mantenerse inalterable, a excepción del plazo; en otro caso, se trataría de una figura diferente (renovación, novación, etc.) y es un principio de nuestro Derecho asignar a las instituciones los términos propios sin alterar su naturaleza, como supondría someter las concesiones del régimen transitorio, en sus prórrogas, a unas condiciones que ya el mismo Legislador, al reconocerlas (con el reconocimiento de su constitucionalidad), eran bien diferentes al régimen ordinario que se había establecido en la LC, hasta el punto que ese régimen transitorio, por su especialidad, era contrario a sus previsiones generales, como ya hemos visto.

4. La sentencia es consciente, porque insiste sobre su alcance, que la interpretación del artículo 2 de la Ley 2/2013 es ciertamente confuso, como se había puesto de manifiesto por los recurrentes, por cuanto el Legislador hace referencia a concesiones otorgadas entes de la entrada en vigor de la presente Ley, que en unos casos se refiere a la LC de 1988 y otras a la Ley 2/2013. El propio Tribunal de Garantías, al examinar la legalidad del artículo 1-39º de esta segunda, en concreto, a la denunciada por los allí recurrentes vulneración del principio de seguridad jurídica por la inconcreción del ámbito del artículo 2, declara: "La modificación no genera la vulneración del art. 9.3 CE por inseguridad jurídica, que los recurrentes imputan a la referencia a "la entrada en vigor de esta Ley", que a su juicio no aclara si se trata de la entrada en vigor de la Ley de costas de 1988 o de la Ley 2/2013. Dicha expresión, que ya figuraba recogida en la redacción original del apartado, ha de entenderse referida al momento de entrada en vigor de la Ley de costas de 1988, puesto que se inserta como modificación en el propio Derecho transitorio de la misma, y así lo ha corroborado la disposición transitoria segunda del Reglamento de costas de 2014, que en su apartado 1 precisa que se trata de la "entrada en vigor de la Ley 22/1988, de 28 de julio"." Debe hacerse notar que si bien en la reforma de la LC originaria del artículo 1-39º, al que se refiere el razonamiento, queda salvado por integrarse la reforma en la LC originaria, en el artículo 2 no nos encontramos ya con una reforma de la LC originaria, sino de un precepto autónomo, de una Ley posterior que se refiere a concesiones " otorgadas al amparo de la normativa anterior... que hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la presente Ley (la 2/2013)."

5. Las consideraciones anteriores son las que dan sentido al primer párrafo del argumento que se invoca en la sentencia de instancia y se aducen por las partes recurridas, porque los argumentos que se hacen por el Tribunal, entre ellos las limitaciones del artículo 32, se hacen "[d] ejando por el momento al margen la conexión de este precepto -artículo 2- con el Derecho transitorio establecido por la Ley de costas de 1988, sobre el que luego se volverá..." Y que la sentencia está tomando en consideración las dos categorías de concesiones que se veían beneficiadas con la nueva prórroga, a las que ya antes se hizo referencia, lo pone de manifiesto que sigue argumentando: "... es de advertir que la prórroga de las concesiones prevista en el artículo 2, en el contexto del régimen de uso privativo regulado en la Ley de costas antes y después de la reforma de 2013, no implica necesariamente las consecuencias que aducen los recurrentes en lo que concierne a la integridad del dominio público marítimo-terrestre o a su régimen de uso general o privativo."

Lo antes concluido es lo que hemos mantenido en nuestra sentencia 1530/2021, de 20 de diciembre, dictada en el recurso de casación 2032/2020 (ECLI:ES:TS:2021:4902), en la que, en lo que trasciende al debate de autos, declaramos, en apretada síntesis:

"Es claro, pues, que la Ley 2/2013, modificativa de la Ley 22/1988, admitió la posibilidad de que las concesiones otorgadas con anterioridad a su entrada en vigor pudieran ser prorrogadas de acuerdo con lo previsto en su artículo segundo, en el que, además de regular la cuestión atinente al plazo para solicitar la prórroga, se disponía que la duración de la prórroga debería graduarse en función de los usos, pero siempre con un límite temporal máximo, que fijaba en setenta y cinco años.

"De lo razonado hasta ahora, cabe deducir lo siguiente:

"1) Las concesiones ordinarias de edificaciones con destino a vivienda otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 22/1988 en zona de dominio público marítimo-terrestre pueden ser objeto de prórroga excepcional, conforme a lo dispuesto en el artículo segundo de la Ley 2/2013, en relación con el artículo 172.1 y la disposición transitoria decimosexta del Reglamento de Costas de 2014.

"2) El plazo de duración de esa prórroga dependerá del uso: en las concesiones destinadas a vivienda y zonas asociadas, será de hasta un máximo de 75 años.

"3) No cabe confundir, a estos efectos, la solicitud de nuevas concesiones que impliquen usos prohibidos según la Ley 2/2013, con la solicitud de prórroga extraordinaria de concesiones otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de dicha ley o, en su caso, a la de la Ley 22/1988. En aquel caso, sí serían de aplicación los artículos 25 y 32 de la Ley de Costas, mientras que en éste habría de aplicarse lo dispuesto en el artículo segundo de la Ley 2/2013 y en los correspondientes preceptos del Reglamento de Costas de 2014.

"Estas consideraciones nos llevan a dar respuesta a la cuestión de interés casacional suscitada en el auto de admisión en los siguientes términos: Conforme a lo dispuesto en la Ley 2/2013 (modificativa de la Ley 22/1988, de Costas) y al Reglamento General de Costas de 2014, la prórroga de las concesiones de edificación con destino a vivienda otorgadas con anterioridad a esta ley deberá ajustarse a lo dispuesto en el artículo segundo de dicha ley y en los artículos 172 y siguientes y Disposición transitoria decimosexta del citado Reglamento, sin que en tales casos resulten de aplicación los artículos 25.1.a) y 32.1 de dicha ley."

Naturaleza y ámbito de las prórrogas de la Ley 2/2013.

Las prórrogas que se establecieron en la Ley de 2013 tienen una naturaleza diferente a las que tenían en el régimen transitorio de la LC. La sentencia de instancia y las alegaciones de las partes recurridas en esta casación ponen de manifiesto ese diferente régimen para concluir en la decisión y fundamentos del recurso. Es cierto y este Tribunal así lo considera, que las prórrogas de la Ley 2/2013 no tienen el carácter reglado que sí tenían en el régimen transitorio de la LC. La misma regulación de ambas prórrogas, en su interpretación literal, evidencian un régimen bien diferente; las de 2013, conforme a lo establecido en el artículo 2 de la Ley, "... podrán ser prorrogadas...", es decir, a la Administración se le confiere una potestad discrecional para su otorgamiento. Por contra, las del régimen transitorio, conforme a lo establecido en la D.T. 1ª, se establecía de manera taxativa que los titulares de los derechos anteriores a la LC " pasarán a ser titulares" de la concesión.

Lo expuesto suscita el debate sobre qué criterios debe considerar la Administración para el otorgamiento de las concesiones amparadas en la Ley 2/2013, porque esos criterios son los que delimitan la potestad discrecional que confiere el ya mencionado artículo 2.

A juicio de este Tribunal esos criterios no pueden estar referidos a las limitaciones que impone el artículo 32 de la LC, como antes se ha razonado, sino que más bien deben estar referidos a los fines de la propia normativa promulgada tras la entrada en vigor de la LC en el ámbito de la protección medioambiental. No parece necesario insistir que desde 1988 ha venido imponiendo, progresivamente desde entonces, una legislación sectorial restrictivas de derechos en favor de una protección integral del territorio, pero con especial intensidad en el ámbito del litoral, que el propio Legislador, como ya se ha expuesto, ha considerado de especial protección y ha aceptado la caótica situación del litoral en nuestro País. Buen ejemplo de lo que se quiere decir es la propia Ley de 2013 que ya en su misma denominación hace referencia a la protección y usos sostenibles del litoral, lo cual da cuenta de que la reforma de la LC que se acomete ha de tener en cuenta precisamente esa finalidad de defensa del litoral, es decir, en definitivas cuentas, la protección medioambiental. La Ley de reforma de 2013 precisamente hace referencia a la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrado de la Contaminación (en adelante LPCIC); pero la forma en que el Legislador de la reforma incorpora dicha normativa sectorial medioambiental a la reforma del régimen concesional transitorio de la LC no deja de ofrecer complejos problemas de interpretación, que debemos abordar, dejando para un momento posterior el examen de la incidencia que tiene dicha normativa en los títulos concesionales.

Conforme a la atípica técnica legislativa de la Ley 2/2013 que ya nos hemos destacado, la referencia a la LPCIC se incluye en el párrafo cuarto del artículo 2º, es decir, el régimen de la Ley ambiental se impone para todas las concesiones que debieran o fueran prorrogadas por hasta setenta y cinco años, tras la entrada en vigor de Ley de reforma, siendo aplicables a las "concesiones que amparen ocupaciones para usos destinados a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación" de la Ley ambiental. Es decir, se aplica tanto a las concesiones que traían causa del régimen transitorio como aquellas que hubieran sido concedidas conforme a las previsiones de la LC posteriores a su entrada en vigor; para todas condiciona la prórroga a sus determinaciones. Es decir, el Legislador reconoce un privilegio (la amplia prórroga) pero impone la condición a ese privilegio, como era obligado, las exigencias medioambientales, como ya después examinaremos.

No obstante lo anterior y de manera ciertamente compleja, la reforma incluye un precepto en todo punto idéntico al que se establece en el artículo 2-4º, en el artículo 1-39º que reforma la D.T. 1ª de la LC original. Pero en la reforma de la originaria LC ya la imposición de contar con las exigencias de la Ley ambiental no se impone para todos los supuestos que se contemplan en los distintos párrafos de la D.T., sino tan solo a los del párrafo segundo. Es decir, tras la reforma de 2013, todas las prórrogas otorgadas tras su entrada en vigor estaban condicionadas a la LPCIC y las que se estuvieran amparadas en el supuesto del párrafo segundo de la D.T. 1ª, incluso las anteriores a la reforma que estuvieran amparadas en el supuesto a que se refiere, aunque el derecho traiga causa de deslindes anteriores a la Ley de reforma.

El debate que nos ocupa no requiere un examen pormenorizado de los efectos que comporta la condición que se impone con la reforma con la LPCIC, baste señalar que, conforme al régimen en ella establecido, las actividades industriales incluidas en el Anejo 1 de la Ley deben adaptarse a sus previsiones, adaptación que se ha de reflejar en la Autorización Ambiental Integrada que minuciosamente regula y que se convierte así en el requisito esencial que se impone en la Ley de reforma para el otorgamiento de las prórrogas de las concesiones.

Se pone con ello de manifiesto que el Legislador no podía ser insensible, al regular el régimen transitorio de costas y sus concesiones por tan largo periodo temporal, a la incidencia que sobre esas concesiones podría tener la normativa que, merced a los nuevos criterios legislativos, se impusieran en nuestro Derecho; en especial, no podía ser insensible a las medidas de protección del medio ambiente que, no hace falta reseñar, ha supuesto un cambio radical desde el año 1988 hasta las recientes fechas, de lo que es claro exponente la Ley medioambiental de 2002, Ley que fue objeto de una amplia reforma en 2016, que comportaba la necesidad de promulgar un nuevo Texto Refundido que se llevó a cabo por el Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre.

La necesaria incidencia de la normativa ambiental en esa relación jurídica de un tracto tan dilatado debe ir más allá de lo expuesto, pese a que el Legislador de 2013 sólo haga referencia a la Ley de 2002. Nos referimos a que la normativa ambiental se ha de imponer a la hora de establecer el régimen de unos títulos que inciden en unos espacios, el litoral, de honda preocupación para el Legislador comunitario y, por tanto, nacional, que no parece necesario aquí reseñar. Esa aplicación se ha de imponer, aunque no se diga nada de manera expresa en la normativa sobre costas, por la misma fuerza vinculante de las normas ambientales. Es decir, el Legislador de la reforma de 2013 hace referencia expresa a la Ley de 2002, pero dicha Ley se aplicaría, aunque nada se estableciera al respecto, por la eficacia de dicha Ley. No parece necesario insistir al respecto y bastaría con remitirnos a los artículos primero y segundo de la Ley de 2002 para llegar a esa conclusión. En definitiva, la normativa en materia medioambiental no podía ser desconocida en el régimen jurídico de estas concesiones con alteración que comportaba la normativa aprobada en 2013.

Ahora bien, esa vinculación condicionando las prórrogas de las concesiones sobre el espacio marítimo-terrestre, tiene un mayor alcance que la mencionada Ley de 2002, pese a ser la única a que se hace referencia en la Ley de reforma de 2013. Debemos tener en cuenta que, si ha de regir en el régimen de estas prórrogas esa normativa medioambiental, la norma más relevante al respecto es la Ley 21/2013, de 9 de noviembre, de Evaluación Ambiental (en adelante, LEA), que vino a trasponer a nuestro Derecho la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente. Pues bien, no es pensable que esa normativa cuya finalidad es la de "garantiza[r] una adecuada prevención de los impactos ambientales concretos que se puedan generar, al tiempo que establece mecanismos eficaces de corrección o compensación. La evaluación ambiental es un instrumento plenamente consolidado que acompaña al desarrollo, asegurando que éste sea sostenible e integrador", como se declara en Exposición de Motivos. No es necesario extenderse más sobre la relevancia, rigor y trascendencia de esa concreta normativa, que ha de tener una incidencia especial en el ámbito del litoral por su fragilidad y exceso de protección que requiere. La vigencia de dicha Ley se impone por sus propios mandatos en cuanto establece "las bases que deben regir la evaluación ambiental de los planes, programas y proyectos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente, garantizando en todo el territorio del Estado un elevado nivel de protección ambiental, con el fin de promover un desarrollo sostenible..." (artículo 1). Siguiendo la misma técnica de la Ley de 2002, impuesta por la normativa comunitaria, la LEA reconduce la normativa proteccionista que se exige a los documentos formales de la declaración ambiental estratégica y las declaraciones de impacto ambiental, sobre cuyos presupuestos, contenido y efecto no parece necesario extendernos.

No se quiere decir que estas concesiones y sus prórrogas deban someterse preceptivamente a la necesaria evaluación ambiental que específicamente impone la LEA, salvo aquellos supuestos en los que, conforme a sus previsiones, fuera obligado, lo que comporta es que, si los distintos proyectos o planes que afectan a los concretos terrenos en que se asientan estas concesiones, han estado sometidas a dicha evaluación, tales medidas medioambientales se imponen a la hora de decidir la Administración sobre la procedencia de las prórrogas. Téngase en cuenta que la LEA es posterior a la de reforma, aunque ambas se promulgaran en 2013. Y un buen ejemplo de lo que se razona es que el artículo 22.3º-b) del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, que impone en el trámite de aprobación de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística un informe de la "Administración de costas sobre el deslinde y la protección del dominio público marítimo-terrestre, en su caso"; instrumentos de ordenación que, además, si están sometidos a aquella evaluación ambiental de la LEA.

La Ley 7/2021 y la reforma del Reglamento General de Costas por Real Decreto 668/2022.

No están resueltas todas las cuestiones suscitadas en este recurso con lo antes razonado. Consta en las actuaciones que durante la tramitación de este proceso se ha promulgado la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio Climático y Transición Energética, que precisamente pretende, según su artículo primero, "asegurar el cumplimiento, por parte de España, de los objetivos del Acuerdo de París..." imponiendo como principios rectores en el artículo 2, entre otros, los del desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente, resiliencia, precaución y no regresión. Nuevamente el Legislador establece una tan necesaria como obligada vinculación entre la protección medioambiental y el régimen de las concesiones sobre el dominio marítimo-terrestre. Sobre tales presupuestos, sin aclaración alguna en la Exposición de Motivos, se regular en su artículo 20 la " Consideración del cambio climático en la planificación y gestión del dominio público marítimo-terrestre", en cuyo párrafo segundo se concretan dichos principios de actuación en la planificación y gestión de la costa, partiendo de "las directrices y medidas contempladas en la Estrategia de Adaptación de la Costa a los Efectos del Cambio Climático, elaborada en cumplimiento de la disposición adicional octava de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y perseguirá los siguientes objetivos:

1. Incrementar la resiliencia de la costa española al cambio climático y a la variabilidad climática. b) Integrar la adaptación al cambio climático en la planificación y gestión de la costa española." En esa línea, el párrafo tercero del precepto considera suficiente, a los efectos señalados, que la " gestión de los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre y sus prórrogas se llevará a cabo conforme a lo establecido" en la originaria LC, con las reformas introducidas por la Ley 2/2013, sin perjuicio de la aplicación de otra normativa o convenios internacionales, en clara referencia a lo que antes se ha concluido en el anterior fundamento.

No obstante esa remisión in totum a la normativa sectorial, se dispone en el párrafo cuarto lo siguiente: "Los plazos de duración de los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre se computarán desde su otorgamiento e incluirán todas sus prórrogas, de ser estas posibles, sin superar los plazos máximos establecidos en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas y en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos que se dicten tras la entrada en vigor de esta ley en incumplimiento de lo previsto en este artículo." Como si fuese una constante en la regulación sectorial, nuevamente vuelve el Legislador a utilizar la confusa técnica de establecer una norma expresa fijando el plazo máximo de las concesiones, en vez de acudir a la reforma de la propia LC o, en el peor de los casos, de la L/2013, a las cuales ya se ha remitido, regulación autónoma que complica su interpretación. Los términos empleados en el transcrito precepto dejan claro que las concesiones sobre el dominio público marítimo-terrestre nunca podrán durar más de setenta y cinco años. Pero la peculiaridad del precepto de la Ley de 2021 es que ese plazo máximo ha de calcularse incluidas " todas sus prórrogas". Ahora bien, siendo clara la intención del Legislador de 2021, la cuestión es cómo incide en las concesiones que traían causa del régimen transitorio, es decir, aquellas que, como es el caso de autos, debían respetar los usos y aprovechamientos que venían disfrutando antes de entrar en vigor la Ley de 1988. Esas concesiones se habían visto afectadas de manera significativas por el artículo 2 de la Ley 2/2013, por lo que el debate se centra en determinar en qué medida afecta la Ley de 2021 a las concesiones que se han prorrogado conforme al mencionado artículo 2. Conforme a la propia literalidad del mencionado párrafo segundo, esas prórrogas que autorizaba el Legislador de 2013 " en ningún caso excederá de setenta y cinco años"; es decir, era la prórroga la que tendría ese plazo máximo, con independencia del tiempo que hubiera ya transcurrido desde el inicio de la concesión hasta entonces. Esa atípica regulación de las prórrogas de estas concesiones que, al momento de la Ley de 2013, podrían, como era el caso de autos, tener ya un tiempo de casi sesenta años, por lo que, si se autorizaba una prórroga de setenta y cinco años, el tiempo total de la concesión alcanzaría el extraño plazo de ciento treinta y cinco años. En el caso de autos, otorgada la concesión en 1958 y prorrogada por sesenta años (de los setenta y cinco autorizados) en la resolución originariamente impugnada, se produce la peculiar circunstancia de que la concesión se extinguiría en el 2076; habría tenido una duración total de ciento dieciocho años.

Ahora bien, la cuestión sobre la incidencia de ese nuevo régimen sobre las concesiones ya prorrogadas conforme a la Ley 2/2013 dista mucho de haberse solucionado por el Legislador de 2021. Ya de entrada, el hecho de que el Legislador haya establecido una nueva regulación del plazo de las prórrogas en un precepto nuevo (el tercero) en vez de reformar o completar el artículo 2 de la Ley 2013, permite concluir que aquel precepto sigue vigente. Bien es verdad que la cláusula derogatoria que se contiene en la Disposición Derogatoria Única de la Ley 2021 comporta la derogación tácita del artículo 2 de la Ley 2013, pero deja sin resolver la cuestión de si el nuevo régimen se aplica a las prórrogas otorgadas antes de la Ley de 2021, es decir, si hay aplicación retroactiva de ese nuevo límite de las concesiones. La Ley 2021 nada dispone al respecto y, si se pudiera apreciar alguna intención del Legislador, es que no se aplica retroactivamente la Ley 2021, como, por lo demás era obligado, dado que cuando en su artículo 20.4º regula ese límite de las prórrogas de las concesiones, declara expresamente que constituye un supuesto legal de nulidad de pleno derecho las resoluciones que contravengan esa limitación temporal, pero " tras la entrada en vigor de esta ley "; por lo que, a sensu contrario, las resoluciones anteriores que contravengan el precepto no se ven afectadas de nulidad o, si se quiere, que mantienen su eficacia.

La Ley 7/2021 ha sido objeto de examen por el TC, en su sentencia 90/2022, de 30 de junio (ECLI:ES:TC:2022:90), dictada en poco más de un año desde su promulgación, en la que se examina la constitucionalidad del artículo 20 que nos ocupa, bajo los cánones del principio constitucional de seguridad jurídica que el Tribunal de Garantías considera que no se han visto vulnerados por la aprobación del mencionado precepto, pero con una afirmación relevante para nuestro debate. En efecto, se afirma en el fundamento 3-b), lo siguiente: "De ello -el alcance del principio de seguridad jurídica-- se deduce que el plazo máximo de duración de las concesiones de ocupación del dominio público marítimo-terrestre, o de cualquier prórroga del mismo, sería a partir de la entrada en vigor de la Ley 7/2021 de setenta y cinco años (desde su concesión o desde su prórroga -según su diverso régimen originario-); conservando los titulares de concesiones (o prórrogas) anteriores a la entrada en vigor de la Ley 7/2021, sus derechos adquiridos conforme a la Ley de costas (incluido el término de prórroga extraordinaria de setenta y cinco años del art. 2 de la Ley 2/2013); no pudiéndose -sin embargo- otorgar ni prorrogar -desde la entrada en vigor de la Ley 7/2021- ninguna ocupación del dominio público marítimo-terrestre por más de esos setenta y cinco años de límite, y resultando nulas las concesiones o prórrogas de más de setenta y cinco años otorgadas tras la entrada en vigor de la Ley 7/2021. Por otra parte, el dies a quo del cómputo del plazo de duración de la concesión y su prórroga es una cuestión casuística, que les corresponderá enjuiciar a los tribunales ordinarios según la heterogeneidad de regímenes."

Es decir, para el Tribunal Constitucional, el artículo 20.4º de la Ley 7/2021 no es contrario al principio de seguridad jurídica, porque los titulares de concesiones o sus prorrogas anteriores siguen conservando sus derechos a dichas concesiones o prórrogas, de tal forma que no incurren en el vicio de nulidad que se regula en el precepto ni afecta al régimen de tales concesiones y prórrogas.

Pero lo que suscita un confuso debate es el contenido de tales prórrogas, es decir, si bien no ofrece duda en cuanto al plazo y sus límites, porque el Legislador lo deja claramente regulado; no sucede lo mismo con el contenido de la concesión. Es decir, si estas concesiones que estaban amparadas en el régimen transitorio de la LC deben quedar condicionadas a los límites que se establecen en el artículo 32 de la Ley. Ya hemos visto cómo ni la LC en su redacción originaria ni la reforma ni la regulación específica de la L/2013, habían establecido régimen alguno, sino que hacían referencia a que estas concesiones mantendrían sus usos y aprovechamientos existentes a la entrada en vigor de la Ley en 1988. Nada en especial dispone al respecto la Ley de 2021. Ese es el criterio que se confirma en ese sentido la mencionada sentencia del Tribunal Constitucional cuando, como hemos ya transcrito, declara que siguen conservando "sus derechos adquiridos conforme a la Ley de costas (incluido el término de prórroga extraordinaria de setenta y cinco años del art. 2 de la Ley 2/2013)". Sin embargo, siendo el expuesto el contenido de la Ley, al ejecutar el Gobierno la delegación reglamentaria que se establecía en la Ley 2021 en su Disposición Final Sexta, " para que en el ámbito de sus competencias apruebe cuantas disposiciones sean necesarias para la aplicación, ejecución y desarrollo de lo establecido en esta ley ", se ha promulgado el Real Decreto 668/2022, de 1 de agosto, por el que se modifica el Reglamento General de Costas de 2014, cuyo contenido, como ya aprecio este Tribunal, podría afectar, pese a su fecha, en el debate de autos, lo cual requiere que nos detengamos en sus previsiones.

Ese dilema se suscita, más que sobre lo que comporta la reforma --que después examinaremos-- lo es por lo que se declara en su Exposición de Motivos de la que parece que la norma reglamentaria ha venido a "aclarar" cuál ha sido el régimen de estas concesiones otorgadas al amparo del régimen transitorio de la LC durante los más de 33 años de vigencia. En efecto, se declara: " La modificación del artículo 135 también atiende a la necesidad de clarificar que, de acuerdo con lo regulado en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , y lo expresamente recogido en reiterada jurisprudencia, las concesiones y sus prórrogas no pueden amparar usos prohibidos en espacios de dominio público marítimo-terrestre, lo que debe quedar claramente regulado en este reglamento y de esta forma responder a los principios constitucionales de legalidad, de jerarquía normativa y de seguridad jurídica. Así, la STC 233/2015 , al evaluar desde la perspectiva de su adecuación al orden constitucional el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo , lo mantuvo vigente en sus términos, si bien ofreció una regla para su correcta interpretación consistente en señalar que en el trámite de las prórrogas extraordinarias que puede otorgar la Administración (carácter potestativo) para prolongar la vigencia de las concesiones previas a la entrada en vigor de aquella ha de tenerse en cuenta la naturaleza de la actividad amparada por cada concesión y constatar que la naturaleza de esta exija desarrollarse en espacios calificados de dominio público estatal ( artículo 32 de la Ley 22/1988, de 28 de julio ), así como que ello en ningún caso menoscaba las competencias de las comunidades autónomas:...

"... [E]ste real decreto establece de modo inequívoco que el plazo máximo de duración de las concesiones sobre el dominio público marítimo-terrestre es de 75 años, y que ese plazo máximo incluye tanto el inicial como todas sus posibles prórrogas, entendiéndose por tanto derogado el artículo 2.3 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, en tanto ese apartado del artículo segundo, se opone al artículo 20.4 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, en aplicación de la disposición derogatoria de esta última. En efecto, la duración máxima de las prórrogas concesionales ha de calcularse en coherencia con el plazo máximo de duración que pueden tener las concesiones, ya sea por duración total del título concesional, ya sea por la duración inicial del título concesional más todas sus posibles prórrogas. Todo ello sin perjuicio de que los titulares puedan solicitar un nuevo título concesional..."

Debemos detenernos en el alcance de dicha reforma porque, como se deja constancia en las alegaciones de las partes en el trámite concedido sobre alegaciones al respecto, no deja de generar problemas de interpretación. En lo que ahora interesa debemos recordar que el RGC de 2014 regulaba en los artículos 135 y 172 a 178 lo que se denominaba " duración de las concesiones" y " prorroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior a la Ley 2/2013, de 29 de mayo", es decir, las otorgadas al amparo de la normativa originaria de la LC (concesiones por plazo de 30 años prorrogables), tanto en el régimen ordinario establecido en dicha Ley como las que se recogían en sus Disposiciones Transitorias (las anteriores a esa Ley de 1988), dando nueva redacción al párrafo primero de la Disposición Adicional 16ª del RGC. Pues bien, con la reforma de 2022, se deja sin contenido los artículos 174 a 177, dedicados a las importantes cuestiones de los criterios de fijación de los plazos concretos de las prórrogas, así como los criterios y la documentación exigida para su otorgamiento; se da nueva redacción al artículo 172 y, de manera especial, se reforma el artículo 135 que pasa a denominarse de " otorgamiento y duración de la concesión y sus posibles prorrogas". En la nueva redacción del precepto se dispone la regla taxativa, ya establecida en la Ley 7/2021 , de que las concesiones, incluidas las prórrogas, no podrán exceder de 75 años. En ese sentido, la reforma del párrafo primero de la antes mencionada Disposición Adicional 16ª excluye las concesiones a perpetuidad y que las otorgadas con anterioridad a la Ley de 1988 se debían estimar concedidas por 30 años, como ya se había declarado en la redacción originaria de la norma, pero se añade ahora que para estas prórrogas al amparo de la Ley 2/2013 (que el Legislador de 2021 acepta admisible), se impone la condición de que "para aquellas que se prorroguen con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, [regirá] el plazo máximo de 75 años computado desde el otorgamiento inicial de la concesión."

Lo que suscita el debate es la modificación del párrafo tercero de la D.T.1ª.1º; en concreto, porque así como en la redacción del párrafo en el RGC originario establecía "[e]sta prórroga no será de aplicación a las concesiones que amparen ocupaciones y actividades en la zona de servicio de los puertos ( artículo segundo.1 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo)"; con ocasión de la reforma de 2022 queda con el siguiente tenor literal "[e]sta prórroga no será de aplicación a las concesiones que amparen ocupaciones y actividades en la zona de servicio de los puertos ni podrá amparar actividades o instalaciones que contravengan lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas." La interpretación del precepto, conforme a su tenor literal, no deja duda sobre que no se podrán otorgar nuevas prórrogas cuando sean contrarias a lo establecido en el artículo 32 de la LC; es decir, que solo podrán prorrogarse " aquellas actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación" que no sea el dominio público marítimo-terrestre. El efecto que tiene el precepto es manifiesto dado que, si debe regir esa limitación, todos los usos o actividades que trajeran causa de los derechos prexistentes a la promulgación de la LC que se vieran afectadas por esa posibilidad de ubicación en otros terrenos no podrían ser prorrogadas. Recordemos que esas concesiones y sus prórrogas traían causa de una compensación de los derechos extinguidos con la promulgación de la LC.

No nos corresponde en este proceso, porque no es el objeto ni siquiera podría ampliarse el mismo, el examen de legalidad del precepto; y si se ha traído al debate casacional es porque la norma reglamentaria contiene una calculada indefinición del alcance del mencionado precepto que ya apunta en la misma Exposición de Motivos, abocando a una pretendida interpretación de que, en todo momento, al menos desde la Ley 2/2013 y la STC de 2015 ya mencionada, estas concesiones han estado siempre sometidas a dicha condición, pretendiendo un a modo de norma interpretativa y no innovativa, que es el debate que se ha suscitado por las partes al darles traslado de la incidencia del precepto en el presente proceso.

La confusión apuntada se genera porque con la reforma del antes mencionado artículo 172 del RGC por el Real Decreto de 2022, al regular las prórrogas extraordinarias otorgadas por la Ley 2/2013, se incluye el antes transcrito párrafo tercero del ordinal primero del precepto, inclusión del mandato que se impone en la ampliación de la norma, unido a la argumentación que se contienen en la misma Exposición de Motivos del Real Decreto de reforma de 2022, que podría llevar a pensar que esas prórrogas de la Ley 2/2013 estaban, desde su regulación en aquella Ley, sometidas a dichas limitaciones del artículo 32. Sería de dudosa la legalidad el precepto reglamentario que impone una condición que con esa imperatividad no se contiene en aquella Ley de 2013, pero es que si nos atenemos a la misma interpretación literal y sistemática de este párrafo tercero del artículo 174-1º, reformado en 2022, debe excluirse esa interpretación. En efecto, el mencionado mandato de prórrogas con las limitaciones del artículo 32 son, de manera expresa, para " esta prórroga", como se encabeza el párrafo; y por tal ha de interpretarse aquellas a las que se refiere en su total contenido este párrafo primero, que expresamente se condiciona, en todo su contenido, a "aquellas que se prorroguen con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 7/2021, de 20 de mayo"; pero no a las anteriores, para las cuales puede aceptarse que se limitan a los setenta y cinco años que impone la Ley de 2021, no el Reglamento reformado; pero en modo alguno a los límites de uso o actividad del mencionado artículo 32.

Respuesta a la cuestión casacional.

La conclusión de lo razonado en los anteriores fundamentos debe ser, dando respuesta a la cuestión casacional que se suscita en este recurso de casación, que las concesiones sobre el dominio público marítimo-terrestre que fueron otorgadas en base a derechos anteriores a la entrada en vigor de la LC y conforme a su régimen transitorio, que se acogieron al derecho reconocido en la Ley 2/2013, tienen derecho a una prórroga de hasta setenta y cinco años, computados desde la fecha en le fueran concedida dicha prórroga, manteniendo el mismo régimen de uso y actividad del que venían disfrutando con anterior a la LC, pero con la limitación de que tales prórrogas están condicionadas al otorgamiento de un informe favorable (en otro caso ha de motivarse) del órgano ambiental de la Comunidad Autónoma, en el que se determine los efectos que la ocupación tiene para el medio ambiente. Dicha prórroga, conforme a lo establecido en la Ley 2/2013, queda limitada, en todo caso, al mencionado plazo computado desde la fecha que fue otorgada.

Examen de la pretensión accionada en el proceso.

El artículo 93 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa nos impone que tras la interpretación de los preceptos a que afecta la cuestión casacional, demos respuesta a la pretensión accionada en el proceso, de conformidad con lo concluido sobre la cuestión casacional objetiva. Esa pretensión es, al momento presente, la de, declarando haber lugar al recurso de casación, anular la sentencia de instancia y dictar otra en sustitución en la que se desestime el recurso interpuesto y la confirmación de la resolución originariamente impugnada.

Esa delimitación del debate ha de comenzar por señalar que en los fundamentos séptimo y siguientes de la sentencia de instancia se hace un examen exhaustivo de las actuaciones, tomando en consideración los precedentes que la propia Sala territorial había examinado (caducidad de la concesión), haciendo una minuciosa valoración de las pruebas periciales aportadas y del informe emitido por la Administración autonómica conforme a la antes mencionada Ley 16/2002, favorable a la prórroga, si bien con determinadas correcciones, rechazando las objeciones que al respecto se habían opuesto por los recurrentes en la instancia, consideraciones que este Tribunal acepta, sin necesidad de su reiteración que, por otra parte, no han sido cuestionadas en casación (ni podrían por tratarse de cuestiones fácticas), a excepción del debate sobre la imposibilidad de que las instalaciones pudieran ubicarse en otro lugar. Que ello es así lo pone de manifiesto que la sentencia declara de forma taxativa que "no basta que se reconozca la posibilidad de prórroga de las concesiones que amparen ocupaciones para usos destinados a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de la Ley 16/2002, hoy derogada y que el órgano ambiental de la Comunidad Autónoma haya informado favorablemente, sino que se requiere como presupuesto básico para la prórroga ex artículo 32.1 de la Ley de Costas, que se trate de instalaciones que por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación."

Debemos concluir que la única justificación que para el Tribunal de instancia concurría en el presente supuesto era que las instalaciones no tenían necesariamente que ubicarse en el litoral, en los terrenos de dominio público marítimo- terrestre en que se encontraban, sino que de la prueba practicada concluye que podrían y debían instalarse fuera del referido dominio, por aplicación del tantas veces citado artículo 32.1º de la LC.

La aplicación de las consideraciones que hemos realizado en los fundamentos anteriores y la conclusión de que a instalaciones como la de autos no le era de aplicación de las limitaciones que imponen en el mencionado artículo 32, existiendo informe favorable que preceptivamente debía emitir la Administración Autonómica, la conclusión ha de llevar a la confirmación de la decisión administrativa originariamente impugnada, anulando la sentencia de instancia, con la previa declaración de haber lugar al presente recuso de casación.

Costas procesales.

De conformidad con lo establecido en el artículo 93-4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no ha lugar a la imposición de las costas de este recurso, al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes. Por lo que se refiere a las ocasionadas en la instancia, procede, mantener el mismo criterio de su no imposición declarado en la sentencia de instancia, conforme a lo establecido en el artículo 139 de la Ley procesal.

La respuesta a la cuestión casacional objetiva suscitada es la que se reseña en el fundamento décimo.

Segundo. Ha lugar al presente recurso de casación 7680/21 interpuestos por "Ence Energía y Celulosa, S.A."; "Comité de Empresa del Centro de Trabajo Oficinas Centrales Ence" y "Comité de Empresa del Centro de Trabajo Biofábrica Ence"; "Autoridad Portuaria de Marín y Ría de Pontevedra"; "Ceferino Nogueira, S.A." y "Galigrain, S.A."; "Ingeniería y Montajes Rías Bajas, S.A.", "Metalúrgica, Soldadura, Estructura y Tubería, S.L.", "Asistencia y Soluciones de Arquitectura e Ingeniería, S.L." y "Electro Gálvez y Senabre, S.L.U." y por "Asociación de la Primera Transformación de la Madera de la Provincia de Lugo", contra la sentencia de 15 de julio de 2021 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo 700/2016, mencionada en el primer fundamento.

Tercero. Se declara sin valor ni efecto alguno la mencionada sentencia.

Cuarto. En su lugar, se desestima el mencionado recurso contencioso-administrativo, interpuesto por GREENPEACE ESPAÑA (GREENPEACE), contra la Resolución, de 20 de enero de 2016, de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, relativa a la prórroga de la concesión de ocupación del dominio público marítimo-terrestre a que se hace referencia en el primer fundamento; confirmando la mencionada resolución, por estar ajustada al ordenamiento jurídico.

Quinto. No procede hacer expresa condena de las costas del presente recuso de casación ni de las ocasionadas en la instancia.

Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso, e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

El Excmo. Sr. D. Ángel Ramón Arozamena Laso deliberó y votó en Sala pero no pudo firmar, haciéndolo en su lugar el Excmo. Sr. Presidente de la Sección.