STS 1530/2021, 20 de Diciembre de 2021

La representación procesal de D. Ángel Daniel y otros interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación por silencio administrativo del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente de la solicitud de prórroga de la concesión demanial C-242-1- Murcia de fecha 28 de julio de 2017.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Primera) dictó sentencia con fecha 25 de noviembre de 2019, cuyo fallo literalmente establecía:

"[...] ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Brualla Gómez de la Torre en nombre y representación de D. Ángel Daniel, Dª Cecilia, D. Julio, D. Lázaro y Dª Crescencia , frente a la desestimación por silencio administrativo de la solicitud de prórroga de la concesión demanial C-242-1- Murcia, desestimación que se anula por no ser conforme a Derecho; declarando que los recurrentes tienen derecho a la prórroga establecida en el artículo segundo de la Ley 2/2013 ; condenando a la Administración demandada a estar y pasar por estas declaraciones; con imposición de costas a la parte demandada."

Contra la referida sentencia preparó recurso de casación la Administración General del Estado, el cual se tuvo por preparado en auto de 5 de marzo de 2020 dictado por el Tribunal de instancia, con emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo y remisión de las actuaciones.

La Sección de Admisión de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en auto de fecha 10 de julio de 2020 declaró que la cuestión planteada en el recurso que presentaba interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consistía en precisar y complementar nuestra jurisprudencia a fin de determinar: "[...] si las prórrogas de concesiones demaniales transitoriamente vigentes sólo podrán concederse cuando se dé cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley de Costas, es decir, cuando se trate de instalaciones o actividades que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación."

Y, a tal efecto, dicho auto, identificó como normas jurídicas que deberían ser objeto de interpretación: "[...] los artículos 25 en relación con el 32, ambos de la Ley 2/2013, de Costas, y ambos también en conexión con el artículo 2 Ley 2/2013 de Costas y el artículo 172.3 de su Reglamento (RD 876/2014), así como en conexión con los artículos 172 a 178 del citado Reglamento General de Costas, ello sin perjuicio de que la Sala de enjuiciamiento pueda extenderse a otras, si así lo exigiese el debate procesal finalmente trabado ( art. 90.4 LJCA)."

La parte recurrente formalizó la interposición del recurso de casación en escrito presentado el 20 de agosto de 2020, en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó que: "[...] teniendo por presentado este escrito y por interpuesto el recurso de casación, previos los trámites oportunos, dicte sentencia por la que estime el recurso de casación interpuesto revocando la sentencia recurrida, con imposición de costas."

Por providencia de 9 de septiembre de 2020 se acordó dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que pudiera oponerse, lo que así hizo en escrito presentado el 25 de septiembre siguiente, en el que, tras las alegaciones que estimó convenientes a su derecho, terminó suplicando que: "[...] tenga por presentado este escrito, lo admita, considere deducida en tiempo y forma OPOSICIÓN AL RECURSO DE CASACIÓN número 2032/2020, interpuesto por la Abogacía del Estado contra la Sentencia de 25 de Noviembre de 2019, de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 1ª, de la Audiencia Nacional, en el P.O. 107/2018; y, tras los tramites que en Derecho procedan, dicte Sentencia desestimando el recurso de casación, confirmando la Sentencia recurrida y condenando en costas a la parte recurrente."

De conformidad con el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción, y considerando innecesaria la celebración de vista pública atendiendo a la índole del asunto, quedó el recurso concluso y pendiente de señalamiento para votación y fallo.

Por providencia de 20 de mayo de 2021 se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. D. Fernando Román García por cese en la Sección del anterior ponente y se señaló de nuevo para votación y fallo de este recurso el día 9 de diciembre de 2021, en que tuvo lugar el acto.

Objeto del presente recurso.

La Administración del Estado impugna en este recurso de casación la sentencia dictada en fecha 25 de noviembre de 2019 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo nº 107/2018, cuyo fallo literalmente establecía:

"[...] ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Brualla Gómez de la Torre en nombre y representación de D. Ángel Daniel, Dª Cecilia, D. Julio, D. Lázaro y Dª Crescencia, frente a la desestimación por silencio administrativo de la solicitud de prórroga de la concesión demanial C-242-1- Murcia, desestimación que se anula por no ser conforme a Derecho; declarando que los recurrentes tienen derecho a la prórroga establecida en el artículo segundo de la Ley 2/2013 ; condenando a la Administración demandada a estar y pasar por estas declaraciones; con imposición de costas a la parte demandada."

Cuestión de interés casacional suscitada en este recurso.

El auto de admisión dictado en fecha 10 de julio de 2020 por la Sección Primera de esta Sala Tercera estableció que la cuestión planteada en el recurso que presentaba interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consistía en precisar y complementar nuestra jurisprudencia a fin de determinar: "[...] si las prórrogas de concesiones demaniales transitoriamente vigentes sólo podrán concederse cuando se dé cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley de Costas, es decir, cuando se trate de instalaciones o actividades que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación."

Y, a tal efecto, dicho auto, identificó como normas jurídicas que deberían ser objeto de interpretación "[...] los artículos 25 en relación con el 32, ambos de la Ley 2/2013, de Costas, y ambos también en conexión con el artículo 2 Ley 2/2013 de Costas y el artículo 172.3 de su Reglamento (RD 876/2014), así como en conexión con los artículos 172 a 178 del citado Reglamento General de Costas, ello sin perjuicio de que la Sala de enjuiciamiento pueda extenderse a otras, si así lo exigiese el debate procesal finalmente trabado ( art. 90.4 LJCA)."

La sentencia impugnada.

1. La sentencia dictada por la Audiencia Nacional centra la cuestión controvertida en su Fundamento de Derecho Primero, señalando:

   " PRIMERO.- Constituye el objeto del presente recurso contencioso administrativo la desestimación por silencio administrativo del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, de la solicitud de prórroga de la concesión demanial de 28 de julio de 2017, que reitera otra anterior de 1 junio de 2016, formulada por los hermanos Lázaro Julio Ángel Daniel Cecilia Crescencia, titulares de una concesión sobre 568,06 m2 de dominio público marítimo-terrestre, en la playa de la Reya, término municipal de Mazarrón (Murcia), ocupados por una edificación con destino a vivienda y parcela.

   Se trata de una concesión transferida a los recurrentes, tras el fallecimiento de su madre Dª Purificacion la anterior titular, por Resolución de 23 de febrero de 2016, habiendo sido otorgada en 1952, sin plazo limitado, que por aplicación de la Disposición Transitoria Decimocuarta del Reglamento de la Ley de Costas aprobado por Real Decreto 1471/1989, se entendía otorgada por el plazo máximo de 30 años a contar desde la entrada en vigor de la Ley de Costas y finalizaba el 29 de julio de 2018, como también se reconocía en la Disposición transitoria decimosexta, apartado 1 del Reglamento General de Costas aprobado por el Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, que lo desarrolla (RGC). Formulándose la solicitud de prórroga de la concesión al amparo del artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo y del artículo 172.3 del RGC ".

2. Más adelante, tras exponer resumidamente las alegaciones desarrolladas por las partes en sus escritos, describe los hechos acaecidos del siguiente modo:

   "TERCERO.- Consta en el expediente, que por Resolución de 23 de febrero de 2016, dictada por el Jefe de la Demarcación de Costas en Murcia, por delegación de la Ministra -folios 332 y siguientes-, se autorizó la transferencia a favor de D. Julio, D. Ángel Daniel, Dª Cecilia, D. Lázaro y Dª Crescencia de la concesión (C-242) otorgada por Orden Ministerial de 26 de junio de 1952 a D. Adrian y transferida, entre otros, a Dª Purificacion, por OM de 21 de diciembre de 2009, de un edificio para vivienda del grupo NUM000, en la PLAYA000, t.m de Mazarrón (Murcia) quedando subrogados los titulares en los derechos y obligaciones de la concesión. Transferencia efectuada al amparo del artículo 70.2 de la Ley de Costas, por causa del fallecimiento de Dª Purificacion, madre de los recurrentes.

   En dicha Resolución se señalaba que la concesión se hallaba al corriente del pago y se fijaba el canon para 2016 en 2.895,44 €. También se informaba que de acuerdo con la Disposición Transitoria decimosexta, apartado 1 del Reglamento General de Costas aprobado por el R.D. 876/2014, la concesión finalizará el 29 de julio de 2018, sin perjuicio de la modificación introducida por la Ley 2/2013 "en cuanto a la posibilidad de prórroga extraordinaria de las concesiones, teniendo en cuenta que el plazo máximo de las concesiones otorgadas para viviendas y zonas asociadas es de 75 años ( art. 174.2.a) RGC ) con la graduación prevista en el citado art. 174 "in fine"RGC ".

   A raíz de dicha Resolución, que devino firme, los hermanos Lázaro Julio Ángel Daniel Cecilia Crescencia presentan escrito en la Demarcación de Costas en Murcia el 1 de junio de 2016 solicitando se les conceda una prórroga de la concesión por 75 años, reiterando el 28 de julio de 2017 dicha solicitud. Y el 20 de febrero de 2018 al no haberse resuelto expresamente dicha solicitud, constando emitido informe de 7 de noviembre de 2016 por la Demarcación de Costas en Murcia desfavorable a la prórroga, se interpone recurso contencioso administrativo contra la desestimación por silencio administrativo de dicha solicitud de prórroga."

3. A continuación, transcribe y analiza la normativa aplicable a la prórroga solicitada, contenida en el artículo 2 de la Ley 2/2013 y en los artículos 172 y siguientes del Reglamento General de Costas de 2014, haciendo también referencia al apartado III del Preámbulo de la citada ley de 2013, estableciendo la siguiente conclusión:

   " Por tanto, a la vista del citado Preámbulo, la prórroga prevista en el artículo 2 no se configura como un derecho absoluto, pues no opera de forma automática para todos los concesionarios que lo soliciten, sino que tiene carácter discrecional, responde a una potestad discrecional de la Administración en la que los elementos medulares de la misma quedan reglados y determinados en dicho precepto de la Ley 2/2013.

   Junto a ello, debe tomarse en consideración la finalidad de la prórroga, que a la vista del Preámbulo de la Ley, responde a un doble fundamento, por un lado, la protección del medio ambiente y por otro, el respeto a la seguridad jurídica que corresponde al titular de la concesión, pero siempre conjugada con el respeto y protección del litoral".

4. Después, lleva a cabo la aplicación de la referida conclusión interpretativa al caso enjuiciado en los siguientes términos:

   "En el caso de autos, la solicitud de prórroga de la concesión se ha presentado dentro del plazo establecido en la Ley 2/2013 y del artículo 172 del Reglamento General de Costas, obrando acta de inspección de 25 de septiembre de 2014 -folios 309 y 310- levantada con ocasión de la transferencia de la concesión, en la que consta que se efectúa el reconocimiento de la vivienda y parcela y se comprueban que se encuentran en buen estado de conservación, realizándose las medidas oportunas a fin de constar la coincidencia de la ocupación actual con la que figura en el plano obrante en el expediente, otorgándose con posterioridad mediante Resolución de 23 de febrero de 2016 la transferencia de la concesión a los recurrentes, en la que consta que los recurrentes se encuentran al corriente del pago de la concesión.

   De otro lado, y a los efectos del artículo 172.3 del RGC , no consta que el título vigente de la concesión haya incurrido en causa de caducidad, ni que se esté tramitando un procedimiento de caducidad del título concesional, pues nada se esgrime al respecto en el informe de la Demarcación de Costas de 7 de noviembre de 2016, reconociéndose expresamente en el escrito de contestación a la demanda que no consta que se haya iniciado ningún expediente de caducidad.

   Aduce el defensor de la Administración, que la caducidad de la concesión es sólo uno de los modos de extinción de la misma y que si existen otras causas de extinción de la concesión -causas que determinan la extinción del derecho de ocupación- carece de sentido otorgar una prórroga de una concesión, cuando tal concesión puede ser extinguida. Añade que una de las causas de extinción según el artículo 163.1.i) del RGC es el rescate, y la Demarcación ha informado que la concesión está incursa en causa de rescate al existir "proyectos en la zona para continuar y completar el paseo marítimo".

   Nada se alega sobre la vinculación de dichos proyectos con la protección del litoral o del medio ambiente, sino que la Demarcación pone el acento en lo que se podría encarecer su ejecución caso de prorrogarse la concesión. En cualquier caso, basta señalar que la alusión a la ejecución de futuros e inciertos "proyectos" en la zona para continuar el paseo marítimo, de los que no consta se haya iniciado su tramitación, no puede servir para denegar la prorroga solicitada.

   Asimismo, el hecho de que se hayan extinguido y demolido concesiones en la zona, a lo que también se alude en la contestación, resulta irrelevante a los efectos del presente procedimiento, por cuanto su extinción puede obedecer a diferentes causas.

   El informe de la Demarcación de noviembre de 2016, señala asimismo, que el tramo de costa donde se ubica dicha concesión está en una zona incluida en los "Mapas de peligrosidad y riesgo requeridos por el RD 903/2010 en la Costa española", pero sin añadir nada más. Téngase en cuenta que el citado RD903/2010, de 9 de julio, de evaluación y gestión de riesgos de inundación, se refiere en su artículo 8 a los mapas de peligrosidad por inundación que, se dice, contemplarán distintos escenarios: a) Alta probabilidad de inundación; b) Probabilidad media de inundación, c) Baja probabilidad de inundación, añadiendo en su apartado 2 , que en las zonas costeras donde exista un nivel adecuado de protección, el mapa de peligrosidad se limitará al escenario de baja probabilidad de inundación. Pues bien, ninguna consideración se hace al respecto en el citado informe, en el que tampoco se alude a procesos erosivos de la línea de costa, etc, debiendo resaltar que en la contestación si bien se trascribe el citado informe de la Demarcación no se hace especial incidencia en este punto, ni se conecta la situación del tramo, por ejemplo, con la causa de extinción de la concesión contemplada en el artículo 78.1.m) de la Ley 22/1988, de Costas . En consecuencia, no se puede considerar acreditadas razones ambientales o de protección del litoral que pudieran justificar la denegación de la prórroga de la concesión.

   De otra parte, el hecho de que la vivienda se encuentre en la ribera del mar, sin efectuar mayores consideraciones, tampoco es causa de denegación de la prórroga de la concesión, sin perjuicio de que dicha circunstancia pueda tomarse en consideración para modular el tiempo de duración de la misma ex artículo 174, último párrafo del RGC , trascrito en el Fundamento de Derecho precedente.

   Por todo lo cual, considera la Sala que procede anular la desestimación por silencio administrativo de la solicitud de prórroga impugnada, por ser contraria a Derecho".

5. Y, finalmente, en su Fundamento Quinto, matiza el sentido estimatorio del fallo del recurso, señalando:

   " Efectivamente, lo que se solicita es el reconocimiento del derecho a la prórroga de la concesión reconocida en el artículo segundo de la Ley 2/2013 , sin que en el suplico de la demanda, a diferencia de en vía administrativa, se haga referencia expresa al plazo máximo de duración de la prórroga. Pues bien, a tenor de la normativa expuesta y de lo argumentado en los Fundamento de Derecho cuarto procede declarar que los recurrentes tienen derecho a la prórroga establecida en el artículo segundo de la Ley 2/2013 .

   Y el hecho de que se reconozca el derecho a la prórroga en el presente recurso, no es óbice para que la Administración tenga que iniciar el correspondiente expediente para el otorgamiento de la misma, en el que deberá fijarse el periodo de duración máximo de la prórroga, teniendo en cuenta los usos y lo dispuesto en el artículo 174, último párrafo del RGC .

   Procede, por todo ello y con el matiz expuesto en cuanto a la fijación del plazo máximo de la prórroga, la estimación del recurso interpuesto".

El escrito de interposición del recurso de casación.

Señala la Abogacía del Estado que la sentencia impugnada realiza un análisis de los requisitos para la concesión de la prórroga que infringe la normativa aplicable y, en particular, el artículo 25 en relación con el 32 de la Ley de Costas, porque dicha sentencia no tiene en consideración que la prórroga de concesiones transitoriamente vigentes solo podrá concederse cuando se dé cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley de Costas, es decir, cuando se trate de instalaciones o actividades que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación, apreciación que -según refiere- es compartida por el Tribunal Constitucional en su sentencia 233/2015 (Fundamento 10), donde considera que la prórroga regulada en esta norma " sólo puede afectar a las actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación ( art. 32.1 LC )".

Añade que, conforme a lo dispuesto en el artículo 25.1, al que se remite el artículo 32, los usos prohibidos (entre los que se encuentran los alojativos) son improrrogables. Por lo tanto, la sentencia estaría permitiendo el otorgamiento de prórrogas a concesiones demaniales respecto de instalaciones que admitan otra ubicación o emplazamiento y las destinadas a uso de residencia o habitación.

Indica, además, que la sentencia es enormemente lesiva y que el otorgamiento de estas prórrogas, al margen de vulnerar la ley, supondría un notable menoscabo para el Dominio Público Estatal.

Por otra parte, señala, la doctrina que contiene afecta a un número importante de situaciones, trascendiendo del caso concreto. Y precisa que se ha calculado que se han otorgado 25 prórrogas para usos expresamente prohibidos por la Ley de Costas y otras 27 para usos que precisan justificar su ubicación en dominio público, estando pendientes de resolver 285 prórrogas para usos alojativos, expresamente prohibidos en DPMT y 114 de usos a justificar.

Adicionalmente, alega que recurrir en casación la sentencia es necesario, pues de lo contrario se estaría permitiendo que se mantengan ocupaciones incompatibles con la legislación vigente, creando una doctrina generalizable que daría lugar a una desprotección del medio ambiente litoral, con grave daño al interés general [ artículo 88.2.b) y c) de la LJCA], y afirma que no consta jurisprudencia sobre el artículo 2 Ley 2/2013, y sobre los artículos 172 y siguientes del Reglamento General de Costas de 2014, en relación con los artículos 25 y 32 de la Ley de Costas.

Añade que, en cualquier caso, lo que la sentencia 107/2018 de la Audiencia Nacional plantea es la sustracción de la capacidad de decisión (discrecional) que tiene la Administración Pública para valorar el otorgamiento o no de una ocupación del dominio público marítimo-terrestre, capacidad previamente reconocida en la propia sentencia y por ello produce incoherencia en el relato y una extralimitación en el pronunciamiento judicial, pues es a la Administración Pública a la que corresponde en exclusiva ese pronunciamiento.

Y, con base en lo expuesto, concluye su escrito afirmando que "la Sala obvió que el art 25 de la LC esta en este caso en relación necesariamente directa con los arts 2 y 32 LC debieran haber sido elementos esenciales y constitutivos del razonamiento de la Sentencia recurrida que parece reconocer el derecho directo del recurrente a la prorroga preconstituyendo un fallo no pretendido, dados sus argumentos que prescinden, no pudiendo hacerlo, del juego de los citados arts propuesto por la Administración ni tampoco siendo posible prescindir del procedimiento administrativo previo donde precisamente se de el juego de los mencionados arts y al que debió remitir inmediata y simplemente la Sentencia recurrida, simplificando su razonamiento", solicitando la estimación del recurso de casación y la revocación de la sentencia impugnada.

El escrito de oposición al recurso de casación.

La parte recurrida se opone a las alegaciones y pretensiones de la Administración del Estado recurrente, señalando -en síntesis- los siguientes motivos:

1) En primer lugar, que los artículos 25 y 32 de la Ley 22/1988, de 28 de Julio, de Costas no se aplican, ni constituyen la ratio decidendi de la sentencia objeto del recurso de casación, y que ni siquiera se mencionan en ella. Esos artículos no fueron alegados en el proceso por ninguna de las partes, ni fueron relevantes ni determinantes del fallo de la sentencia que se recurre.

Y todo ello por una razón: no se ha discutido en ese proceso qué usos permite la Ley de Costas del dominio público marítimo-terrestre; ni qué usos están prohibidos, ni qué usos son permisibles previa autorización. No era una discusión sobre la utilización del dominio público. La única cuestión planteada en el proceso era si los titulares de una concesión demanial, otorgada en 1952, tenían, o no, derecho, con arreglo al artículo segundo de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, a obtener de la Administración la prórroga de la concesión que dicho artículo establece, prórroga que les había sido denegada por silencio administrativo.

Por tanto, la sentencia impugnada ni interpreta, ni aplica, ni infringe los artículos 32 y 25 de la Ley de Costas.

2) En segundo lugar, que existe jurisprudencia del Tribunal Supremo, muy conocida y reiterada, sobre los artículos 25 y 32 de la Ley de Costas, y que hay jurisprudencia (menos numerosa) sobre el artículo segundo de la Ley 2/2013; pero que lo que no hay es jurisprudencia que ponga en relación los artículos 25 y 32 de la Ley de Costas con el artículo segundo de la Ley 2/2013.

Y añade a este respecto la parte recurrida:

" 4.- En efecto, no la hay. Y, más aún, difícilmente pueda haberla, porque los supuestos normativos de los artículos 25 y 32 de la Ley de Costas son completamente distintos del supuesto normativo del artículo 2° de la Ley 2/2013 .

El artículo 25 de la Ley de Costas regula los usos prohibidos, los permitidos y los autorizables en la zona de servidumbre de protección. El artículo 32 de la misma Ley se refiere a la utilización de los espacios de dominio público marítimo terrestre, y se remite al artículo 25 con respecto a los usos del dominio público marítimo terrestre. Es decir, para el otorgamiento de títulos habilitantes (autorizaciones, concesiones, reservas demaniales) para el uso del dominio público marítimo terrestre, hay que tener en cuenta lo establecido en el artículo 32 en relación con el artículo 25, de la Ley de Costas .

Sin embargo, el artículo 2° de la Ley 2/2013 se refiere no al otorgamiento de títulos habilitantes para el uso del dominio público marítimo terrestre, sino a la prórroga de concesiones otorgadas con anterioridad, en este caso, a la vigencia de la Ley 22/1988. No al otorgamiento de títulos habilitantes, sino a la prórroga de los existentes.

Supuestos, pues, de hecho, completamente diferentes, que no se pueden relacionar: Los criterios para otorgar títulos habilitantes ( art. 32 de la L.C .), sencillamente no rigen para la prórroga de concesiones preexistentes ( art. 2° de la Ley 2/2013 ).

5. Lo que el Abogado del Estado pretende es que a la luz de los criterios establecidos en los artículos 32 y 25 de la Ley de Costas, enjuiciemos el acierto, la conveniencia, o incluso la licitud de esa "prorroga" de concesiones preexistentes que establece el artículo 2º de la Ley 2/2013. Pero esto es un planteamiento propio de política legislativa, que no justifica la intervención del Tribunal Supremo en un recurso de casación. Si se considera un desacierto del legislador ese artículo 2° de la Ley 2/2013, preséntese en las Cortes un Proyecto de Ley para derogarlo. Pero no se pretenda que el Tribunal Supremo impida la correcta interpretación y aplicación de una norma legal vigente".

3) En tercer lugar, que la sentencia recurrida, al admitir la licitud de prórroga de concesión de dominio público marítimo-terrestre para uso residencial, no infringe el artículo segundo de la Ley 2/2013 en la interpretación que efectuó la Sentencia 233/2015 del Tribunal Constitucional.

En este sentido, señala que, a lo largo de su escrito de recurso, el Abogado del Estado alega que el Fundamento Décimo de la STC 233/2015 entiende que la prórroga que regula el artículo segundo de la Ley 2/2013 " solo puede afectar a las actividades o instalaciones que por su naturaleza no pueden tener otra ubicación ( Art. 32-1 de la Ley de Costas ".

Pero, olvida el Abogado del Estado que la doctrina que fija esa sentencia del Tribunal Constitucional, se refiere única y exclusivamente a las instalaciones industriales, no a los edificios de uso residencial, como es el caso que se debate en este recurso.

Y añade a este respecto que el recurso de inconstitucionalidad 5012/2013 fue interpuesto por 106 diputados del Grupo Parlamentario Socialista del Congreso de los Diputados y que, en él, los recurrentes aducían que la prórroga establecida en el artículo segundo de la Ley 2/2013 suponía una restricción a la libre competencia y, con ella, a la libertad de empresa consagrada en el artículo 38 CE. Por eso, en ese mismo Fundamento Décimo, dice el Tribunal Constitucional: " Desde esta perspectiva, la impugnación queda circunscrita a la prórroga de las concesiones demaniales que constituyen el soporte físico de actividades empresariales, por lo que queda al margen de lo aquí enjuiciado la prórroga de las concesiones que desarrollan actividades diferentes a las empresariales, así como las que derivan de la expropiación ex lege de los derechos de los antiguos titulares de terrenos calificados como dominio público por la L.C. 1988".

Así pues, concluye la parte recurrida en este extremo, siendo la concesión de cuya prórroga se trata el soporte físico de una vivienda unifamiliar, y no de una actividad empresarial, la sentencia de la Audiencia Nacional, al aplicar el artículo segundo de la Ley 2/2013, no contradice en absoluto la interpretación de la STC 233/2015, que se refiere exclusivamente a las concesiones que sean soporte físico de actividades empresariales.

4) En cuarto lugar, que la sentencia de la Audiencia Nacional recurrida no sienta una doctrina sobre el artículo segundo de la Ley 2/2013 que pueda ser gravemente dañosa para los intereses generales, señalando al respecto: " Si el interés general a salvaguardar por esta posibilidad de prórroga que establece el artículo 2° de la Ley 2/2013 , es el principio de seguridad jurídica; si la Sentencia de la Audiencia Nacional anula un acto administrativo presunto, que había denegado una solicitud de prórroga, sin justificar en vía administrativa ni en vía judicial que había razones para denegar esa prórroga; si la Sentencia aplica ese artículo 2°, y se atiene a la salvaguarda del principio de seguridad jurídica, como interés general a proteger; si todo esto es así, como lo es, mal puede sostenerse que la Sentencia sienta una doctrina sobre la aplicación del artículo 2° de la Ley 2/2013 , que pueda ser gravemente dañosa para los intereses generales".

5) En quinto lugar, que la sentencia que se recurre en casación no afecta a gran número de situaciones ni trasciende del caso objeto del proceso, negando que las 285 solicitudes de prórroga -número que no puede aumentar después del 29 de julio de 2018- constituya el gran número de situaciones a que se refiere el artículo 88.2.c) de la LJCA, teniendo en cuenta que España cuenta, aproximadamente, con 7.880 kilómetros de costa.

6) En sexto lugar, que no es necesario ningún pronunciamiento del Tribunal Supremo sobre la cuestión, porque no se trata de otorgar una nueva concesión, en cuyo caso sí que se aplicaría la prohibición de los artículos 25 y 32 de la Ley 22/1988; se trata de prorrogar concesiones anteriores a la Ley de Costas de 1988 y la licitud de esta prórroga está reconocida por las Disposiciones Transitorias de la Ley 22/1988, de Costas.

La sentencia de la Audiencia Nacional se limita a aplicar el artículo segundo de la Ley 2/2013, y sus concordantes artículos 172 y 178 del Reglamento General de Costas, normas que no plantean ninguna dificultad de interpretación y aplicación.

Los razonamientos de la sentencia impugnada sobre las características y finalidad de esta prórroga respetan y no contradicen los criterios del Tribunal Supremo en sus sentencias números 1644 y 2685 de 2016, así como los de la STC 233/2015.

Y tampoco ha infringido la sentencia de la Audiencia Nacional ninguna doctrina sobre la función revisora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, tal y como sugiere el Abogado del Estado, pues olvida éste que hubo una solicitud de prórroga y una reiteración de esa solicitud; y un silencio administrativo total sobre esta solicitud, que legalmente supone una desestimación de la solicitud. Ha habido ya un expediente administrativo, y ha habido una denegación presunta de la solicitud de prórroga. Por eso, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional no ha incurrido en incongruencia, ni ha sustituido a la Administración. Simplemente ha anulado el acto administrativo desestimatorio de la solicitud de prórroga; y ha reconocido el derecho a esa prórroga de la concesión, precisando que la prórroga tendrá que ser acordada por la Administración, previo expediente, matizando sus características y, entre ellas, su duración.

Con base en las alegaciones expuestas, finaliza su escrito de oposición la parte recurrida solicitando que se dicte sentencia desestimatoria del recurso de casación, confirmando la sentencia recurrida y condenando en costas a la parte recurrente.

Análisis de la normativa aplicable. Doctrina jurisprudencial sobre la cuestión de interés casacional identificada en el auto de admisión.

Tal como antes expusimos, el auto de admisión nos solicita que fijemos doctrina acerca de "si las prórrogas de concesiones demaniales transitoriamente vigentes sólo podrán concederse cuando se dé cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley de Costas, es decir, cuando se trate de instalaciones o actividades que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación".

Pues bien, tras analizar los preceptos correspondientes de la Ley de Costas 22/1988, de la Ley 2/2013 que la modifica y del Reglamento General de Costas de 2014 (aprobado por RD 876/2014), alcanzamos la conclusión de que la respuesta a tal cuestión debe ser, necesariamente, negativa. Veamos.

1. La Ley 22/1988.

   El legislador de 1988 era tan consciente de la gravísima situación en la que se encontraba la costa española en ese momento que en la Exposición de Motivos de la Ley 22/1988 expresamente se hizo eco de ello, señalando: " España es uno de los países del mundo donde la costa, en el aspecto de conservación del medio, está más gravemente amenazada, y hora es ya de poner fin a su grave y progresivo deterioro y a las alteraciones irreversibles de su equilibrio".

   En el referido preámbulo apuntaba también una serie de causas que habían coadyuvado a ese resultado no deseable y citaba, entre otras, los graves fallos de la legislación hasta entonces vigente, así como la actitud meramente pasiva de la Administración en el otorgamiento de títulos de ocupación o uso, junto al tratamiento indiferenciado de autorizaciones y concesiones, y la generalización de éstas, con lo que ello había supuesto de ampliación de los derechos de sus titulares sobre el dominio público.

   Tratando de poner freno a ese grave deterioro de la costa, pero siempre dentro de un marco general de respeto a los derechos adquiridos, el legislador de 1988 vino a introducir un "cuidadoso régimen transitorio" con el objetivo de permitir la adaptación de las situaciones existentes con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley a la nueva regulación contenida en la misma. Y, en este sentido, señalaba en la Exposición de Motivos de la ley que " el criterio básico que se utiliza consiste en establecer la plena aplicabilidad de las disposiciones de la Ley sobre la zona de servidumbre de protección y de influencia únicamente a los tramos de costa que todavía no están urbanizados y en los que los propietarios del suelo no tienen un derecho de aprovechamiento consolidado conforme a la legislación urbanística. En cambio, en las zonas urbanas o urbanizables, en las que sí se han consolidado tales derechos de aprovechamiento, no se aplican las determinaciones sobre la zona de influencia y la anchura de la servidumbre de protección se limita a 20 metros, es decir, la misma extensión que correspondía a la servidumbre de salvamento según la legislación de Costas que ahora se deroga. Con los criterios de la nueva Ley se evita, por una parte, la incidencia sobre derechos adquiridos en términos que pudieran originar una carga indemnizatoria que gravitaría fundamentalmente sobre la Administración Urbanística y, por otra parte, se excluye también la necesidad de afrontar un proceso de revisión del planeamiento que introduciría un factor de inseguridad en las expectativas de edificación".

   Y añadía: " En este contexto, se regula con precisión la situación de las edificaciones existentes que resulten incompatibles con las disposiciones de la nueva Ley. Si se construyeron ilegalmente, se abre la posibilidad de legalizarlas, cuando sea posible por razones de interés público. Si se construyeron legalmente, se respetan los derechos adquiridos, atemperando la situación de la obra a la naturaleza del terreno en que se emplaza. Si está en el dominio público, se mantiene la concesión hasta su vencimiento; si está en la zona de servidumbre de tránsito, queda fuera de ordenación con las consecuencias previstas en la actual legislación urbanística; por último, si está en el resto de la zona de servidumbre de protección, se permiten obras de reparación y mejora de cualquier tipo, siempre que, lógicamente, no supongan aumento de volumen de las ya existentes".

   De acuerdo con la expresada finalidad, el legislador de 1988 vino a establecer claramente, con carácter general y de cara al futuro, que determinados usos quedarían prohibidos a partir de entonces en nuestras costas. Así ocurrió - singularmente y por lo que ahora interesa- con las " edificaciones destinadas a residencia o habitación", que quedaron prohibidas en la zona de servidumbre de protección [artículo 25.1.a)].

   Y, en esa línea, el artículo 32 dispuso en sus dos primeros apartados:

   "1. Únicamente se podrá permitir la ocupación del dominio público marítimo-terrestre para aquellas actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación.

   2. A estos efectos, y cualquiera que sea el título habilitante de la ocupación y la Administración que lo otorgue, quedarán expresamente excluidas las utilizaciones mencionadas en el artículo 25.1, excepto las del apartado b), previa declaración de utilidad pública por el Consejo de Ministros, y el vertido de escombrosutilizables en rellenos, debidamente autorizados".

   Sin embargo -y de acuerdo con el objetivo indicado en la Exposición de Motivos- se intentó conciliar esa decisión, tan drástica como necesaria, con el respeto a los derechos legalmente adquiridos. Por eso, las disposiciones transitorias de la ley -señaladamente la Disposición Transitoria tercera.3, la Disposición Quinta.2 y la Disposición transitoria sexta. 1 y 2- dulcificaron el rigor de aquellos preceptos y precisaron las condiciones en que determinados usos, construcciones y concesiones anteriores podrían subsistir después de la entrada en vigor de aquélla.

2. La Ley 2/2013.

   La Ley 2/2013 vino a modificar, en lo que ahora nos ocupa, la situación que había dibujado la ley de 1988, y así lo advirtió expresamente en su Exposición de Motivos, al señalar: " En relación con el régimen concesional, la ley introduce importantes cambios. Se modifica el plazo máximo de duración de las concesiones que pasa a ser de setenta y cinco años (al igual que el fijado en la mencionada Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas y en el Texto Refundido de la Ley de Aguas). Además, se permite la transmisión mortis causa e inter vivos de las concesiones."

   Y se refería a la posibilidad de prorrogar las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior en los siguientes términos:

   "El artículo segundo de la ley establece una prórroga extraordinaria para las concesiones existentes, otorgadas al amparo de la normativa anterior. También se prevé expresamente la aplicación de esta prórroga a aquellos que sin ser concesionarios, sí son titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre, de acuerdo con la disposición transitoria primera de la Ley de Costas. Si bien, con carácter previo deberá solicitarse la correspondiente concesión.

   De este modo, se da respuesta, entre otras situaciones, a la extinción de las concesiones que comenzarían a expirar en 2018. Debe subrayarse que no se trata de una prórroga indiscriminada, sino que su otorgamiento requiere un informe del órgano ambiental autonómico, en los casos en que se trate de ocupaciones para usos destinados a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación. Este es un ejemplo donde la seguridad jurídica que supone la continuidad de la ocupación se conjuga con la protección del litoral que podrá conllevar la expulsión efectiva de todas aquellas concesiones que no sean ambientalmente sostenibles. Con carácter general, el plazo máximo de esta prórroga extraordinaria se fija en setenta y cinco años para hacerla coincidir con el nuevo plazo máximo por el que se podrán otorgar las concesiones. Con ello se busca estabilizar los derechos y adaptarlos a un horizonte temporal que sea semejante".

   El referido artículo segundo de la Ley 2/2013, en cuanto ahora interesa, disponía:

   Artículo segundo. Prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior.

   1. Las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre existentes, que hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la presente Ley, podrán ser prorrogadas, a instancia de su titular, de acuerdo con lo dispuesto en el presente artículo.

      (...)

   2. El concesionario podrá solicitar la prórroga de la concesión desde la entrada en vigor de la presente Ley, y en todo caso, antes de que se extinga el plazo para el que fue concedida.

      El plazo de la prórroga se computará desde la fecha de la solicitud, con independencia del plazo que reste para la extinción de la concesión que se prorroga.

   3. La duración de esta prórroga en ningún caso excederá de setenta y cinco años. En función de los usos, la resolución por la que se acuerde la prórroga podrá fijar un plazo de duración inferior, y prever, a su vez, prórrogas sucesivas dentro de aquel límite temporal.

   4. (...)

   5. Las concesiones así prorrogadas se regirán en todo lo demás, por lo dispuesto en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.

      Es claro, pues, que la Ley 2/2013, modificativa de la Ley 22/1988, admitió la posibilidad de que las concesiones otorgadas con anterioridad a su entrada en vigor pudieran ser prorrogadas de acuerdo con lo previsto en su artículo segundo, en el que, además de regular la cuestión atinente al plazo para solicitar la prórroga, se disponía que la duración de la prórroga debería graduarse en función de los usos, pero siempre con un límite temporal máximo, que fijaba en setenta y cinco años.

3. El Reglamento General de Costas, aprobado por Real Decreto 876/2014.

   Este Reglamento fue publicado con la finalidad de desarrollar las previsiones de la Ley 2/2013. Es por ello que, en su preámbulo, declaró que " pretende ser un instrumento eficaz en la consecución de los principios que inspiraron la modificación de la legislación de costas, a saber, la protección del litoral y la seguridad jurídica".

   Y, sin duda, atendiendo a dicha finalidad, añadió -por cuanto ahora importa- lo siguiente: " Asimismo este Reglamento General de Costas desarrolla con detalle el régimen de la prórroga extraordinaria de las concesiones a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo , de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas -pieza clave de la reforma de 2013-, fijando, en el caso de las concesiones ordinarias, el plazo máximo de duración de la prórroga en función de los usos, que en ningún caso podrá exceder de los setenta y cinco años.

   En definitiva, este nuevo reglamento tiene la inequívoca vocación de colaborar con la ley para proteger el dominio público marítimo-terrestre".

   En coherencia con esa declaración de intenciones de su preámbulo, el reglamento incluyó en su articulado toda una serie de previsiones al efecto, entre las que podemos destacar -en lo que ahora interesa- las siguientes:

   Artículo 172. Prórroga de las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre existentes otorgadas antes de la entrada en vigor de la Ley 2/2013, de 29 de mayo .

   1. Las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre existentes, que hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, podrán ser prorrogadas, a instancia de su titular, de acuerdo con lo dispuesto en el presente artículo.

      (...)

   2. El concesionario podrá solicitar la prórroga de la concesión desde la entrada en vigor de la Ley 2/2013, de 29 de mayo y, en todo caso, antes de los seis meses previos a la fecha de extinción del plazo para el que fue inicialmente concedida.

      El plazo de la prórroga se computará desde la fecha de su solicitud, con independencia del plazo que reste para la extinción de la concesión que se prorroga.

      Si se solicita la prórroga dentro de los seis meses anteriores a la extinción del plazo de la concesión, el plazo de la prórroga se computará desde la fecha de extinción del título.

   3. Las prórrogas solicitadas se otorgarán siempre que no se aprecien causas de caducidad del título vigente o se esté tramitando un procedimiento de caducidad del título concesional, en cuyo caso el procedimiento de prórroga se dejará en suspenso.

   4. Las concesiones así prorrogadas, excepto aquellas a las que se refiere el último párrafo del apartado 1, se regirán en todo lo demás por lo dispuesto en la Ley 22/1988, de 28 de julio, y este reglamento.

      Artículo 174. Fijación del plazo máximo de las prórrogas.

      La duración de esta prórroga en ningún caso excederá de setenta y cinco años.

      Para la fijación del plazo máximo de las prórrogas se tendrán en cuenta los siguientes criterios:

      (...)

   2. El plazo por el que se prorrogarán las concesiones ordinarias se establecerá de acuerdo con los siguientes usos:

      1. Destinados a vivienda y zonas asociadas: Hasta un máximo de 75 años.

      (...)

      La resolución por la que se otorgue la prórroga de concesiones ordinarias reducirá el plazo máximo previsto en los apartados anteriores en una quinta parte cuando las instalaciones se ubiquen en ribera del mar.

      Artículo 175. Criterios para la graduación de los plazos máximos de las prórrogas.

   1. Los plazos máximos previstos para cada uso en el artículo anterior, excepto las concesiones a las que se refiere el artículo 172.1, último párrafo, de este reglamento, podrán ampliarse dentro de ese límite de setenta y cinco años en una quinta parte en los siguientes supuestos:

      1. Que el concesionario financie proyectos de regeneración de playas o de lucha contra la erosión y los efectos del cambio climático que sean aprobados por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente.

      2. Que el concesionario se comprometa a llevar a cabo sobre el espacio concedido una inversión añadida a la prevista en la concesión inicial que sea de interés para mejorar la actividad vinculada en cuanto a la eficiencia energética, de ahorro en el consumo del agua o la calidad ambiental, y siempre que el concesionario no esté legalmente obligado a ello. Dicho compromiso se incluirá entre las cláusulas de la resolución que otorgue la prórroga.

      3. Que el concesionario financie y ejecute, en el ámbito de la concesión o de su entorno, actuaciones adicionales a las previstas en la concesión inicial vinculadas al tratamiento del borde marítimo para facilitar su utilización pública gratuita o de mejora de la accesibilidad pública. Dichas actuaciones deberán ser aprobadas previamente por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente.

      4. Que tras el otorgamiento de una concesión que ampare la ocupación para una actividad del sector de la acuicultura, el concesionario se adhiera, con carácter permanente y continuado, al sistema comunitario de gestión y auditoría medioambiental (EMAS) o se comprometa a disponer de un sistema de gestión medioambiental UNE-EN ISO 14001:1996.

   2. Tratándose de concesiones que originariamente hubieran sido otorgadas en retribución de la ejecución de una obra pública, la fijación de la duración de la prórroga se realizará teniendo en cuenta el plazo establecido en el título originario, respetando los plazos máximos señalados en el artículo anterior.

      Del tenor de estos preceptos se infiere, sin duda alguna, que estas disposiciones reglamentarias -que deben considerarse ajustadas a las previsiones legales- vinieron a concretar las condiciones en que podrían ser prorrogadas las concesiones otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 2/2013, fijando el plazo máximo de duración de la prórroga en setenta y cinco años.

      Y, con mayor claridad aún, si ello fuera posible, el Reglamento despejó expresamente cualquier duda que -hipotéticamente- pudiera existir acerca de la posibilidad de prorrogar concesiones anteriores a la entrada en vigor de la Ley 22/1988, estableciendo al respecto en su Disposición transitoria decimosexta:

      Disposición transitoria decimosexta. Régimen de la revisión de concesiones otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 2/2013, de 29 de mayo .

      "1. Se considerará en todo caso incompatible con los criterios de ocupación del dominio público establecidos en la Ley 22/1988, de 28 de julio, el mantenimiento de concesiones a perpetuidad, por tiempo indefinido o sin plazo limitado. En todo caso, se entenderá que las concesiones vigentes antes del 29 de julio de 1988 fueron otorgadas por un plazo máximo de 30 años a contar desde esa fecha, sin perjuicio de que puedan ser prorrogadas de acuerdo con el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo .

      (...)"

4. Doctrina jurisprudencial sobre la cuestión de interés casacional.

   De lo razonado hasta ahora, cabe deducir lo siguiente:

   1) Las concesiones ordinarias de edificaciones con destino a vivienda otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 22/1988 en zona de dominio público marítimo-terrestre pueden ser objeto de prórroga excepcional, conforme a lo dispuesto en el artículo segundo de la Ley 2/2013, en relación con el artículo 172.1 y la disposición transitoria decimosexta del Reglamento de Costas de 2014.

   2) El plazo de duración de esa prórroga dependerá del uso: en las concesiones destinadas a vivienda y zonas asociadas, será de hasta un máximo de 75 años.

   3) No cabe confundir, a estos efectos, la solicitud de nuevas concesiones que impliquen usos prohibidos según la Ley 2/2013, con la solicitud de prórroga extraordinaria de concesiones otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de dicha ley o, en su caso, a la de la Ley 22/1988. En aquel caso, sí serían de aplicación los artículos 25 y 32 de la Ley de Costas, mientras que en éste habría de aplicarse lo dispuesto en el artículo segundo de la Ley 2/2013 y en los correspondientes preceptos del Reglamento de Costas de 2014.

   Estas consideraciones nos llevan a dar respuesta a la cuestión de interés casacional suscitada en el auto de admisión en los siguientes términos:

   Conforme a lo dispuesto en la Ley 2/2013 (modificativa de la Ley 22/1988, de Costas) y al Reglamento General de Costas de 2014, la prórroga de las concesiones de edificación con destino a vivienda otorgadas con anterioridad a esta ley deberá ajustarse a lo dispuesto en el artículo segundo de dicha ley y en los artículos 172 y siguientes y Disposición transitoria decimosexta del citado Reglamento, sin que en tales casos resulten de aplicación los artículos 25.1.a) y 32.1 de dicha ley.

Aplicación al caso de la referida doctrina jurisprudencial.

La aplicación al supuesto ahora examinado de la mencionada doctrina conduce, indefectiblemente, a la desestimación del recurso.

En efecto, la Abogacía del Estado sustenta su recurso en la tesis contraria a la doctrina que acabamos de fijar y, con base en ella, cuestiona la decisión de la Sala de instancia. Sin embargo, ésta se ajusta en su sentencia a la doctrina que hemos establecido, como veremos a continuación.

Así, la Sala de instancia, sostiene en su Fundamento Cuarto que el artículo 2 de la Ley 2/2013 establece la posibilidad de prorrogar las concesiones que, como la que aquí nos ocupa, hayan sido otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley.

Y, tras esa declaración, comprueba que se han cumplido en este caso los requisitos temporales exigidos para formular la solicitud de la prórroga extraordinaria y refleja los datos obrantes en el acta de inspección de 25 de septiembre de 2014 (singularmente, la coincidencia de las condiciones iniciales de la vivienda con las actuales, su buen estado de conservación y la circunstancia de encontrarse los recurrentes al corriente del pago de la concesión).

Constata, además, que no consta que el título vigente de la concesión hubiera incurrido en causa de caducidad, ni que se hubiera iniciado ningún expediente de caducidad.

Por otra parte, tras valorar los datos y alegaciones obrantes en la causa, considera no acreditada la concurrencia de razones ambientales o de protección del litoral que pudieran justificar la denegación de la prórroga de la concesión.

Afirma, también, que " el hecho de que la vivienda se encuentre en la ribera del mar, sin efectuar mayores consideraciones, tampoco es causa de denegación de la prórroga de la concesión, sin perjuicio de que dicha circunstancia pueda tomarse en consideración para modular el tiempo de duración de la misma ex artículo 174, último párrafo del RGC , trascrito en el Fundamento de Derecho precedente".

Y, como consecuencia de lo expuesto, la Sala de instancia alcanza la convicción de que no había razones para denegar la prórroga de la concesión de edificio destinado a vivienda -que fue inicialmente otorgada en 1952 y posteriormente adquirida mediante transmisión mortis causa por los recurrentes-, por lo que estima el recurso contencioso-administrativo.

Adicionalmente, matiza con acierto la sentencia que lo que se solicita es el reconocimiento del derecho a la prórroga de la concesión reconocida en el artículo segundo de la Ley 2/2013, sin que en el suplico de la demanda, a diferencia de lo pedido en vía administrativa, se haga referencia expresa al plazo máximo de duración de la prórroga. Por ello, concluye, a tenor de la normativa expuesta y de lo argumentado al respecto, procede declarar que los recurrentes tienen derecho a la prórroga establecida en el artículo segundo de la Ley 2/2013.

Y, con toda coherencia, añade que el hecho de que se reconozca el derecho a la prórroga de los recurrentes no es óbice para que la Administración tenga que iniciar el correspondiente expediente para el otorgamiento de aquélla, en el que deberá fijarse el periodo de duración máximo de la prórroga, teniendo en cuenta los usos y lo dispuesto en el artículo 174, último párrafo, del Reglamento General de Costas.

Por tanto, a la vista de lo expuesto, no cabe sino declarar que la Sala de instancia ha efectuado en la sentencia impugnada una interpretación impecable de la normativa aplicable al caso, que se ajusta a la doctrina jurisprudencial que hemos establecido, por lo que el recurso de casación interpuesto por la Abogacía del Estado en representación de la Administración del Estado no puede ser acogido.

Conclusiones y costas.

A tenor de lo razonado en los precedentes Fundamentos, procede desestimar el recurso de casación, al ser conforme a Derecho la sentencia impugnada.

Y, en consecuencia, en virtud de lo previsto en los artículos 93.4 y 193.1 LJCA, disponemos que, en cuanto a las costas del presente recurso de casación, cada parte abone las causadas a su instancia y la mitad de las comunes, al no apreciar temeridad ni mala fe en ninguna de las partes; y confirmamos lo ordenado en la sentencia impugnada respecto de las costas causadas en la instancia.

Establecer la doctrina jurisprudencial indicada en el Fundamento Sexto.

Segundo.- Declarar no haber lugar y desestimar el recurso de casación nº 2032/2020 interpuesto por la Administración General del Estado, contra la sentencia de 25 de noviembre de 2019 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso-administrativo nº 107/2018, sentencia que confirmamos por ser ajustada a Derecho.

Tercero.- Imponer las costas conforme a lo establecido en el último de los Fundamentos de Derecho de esta sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.