STS, 23 de Julio de 2015

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó Sentencia de fecha 19 de abril de 2013 , por cuya virtud, una vez desestimada la causa de inadmisibilidad planteada por la parte codemandada, se estimó en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Asociación "Salvemos Pontevedra" contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada formulado el 11 de octubre de 2006 contra la desestimación presunta por silencio presentada el 16 de mayo de 2006, de la solicitud de adopción de una serie de medidas y apertura de expedientes sancionadores respecto a la construcción de la Estación de Aguas Residuales (EDAR) de Os Placeres, en las marismas de Lourizán, municipio de Pontevedra, y del emisario submarino en la misma zona, al carecer de concesión de ocupación del dominio público marítimo-terrestre; condenando a la Administración a la incoación del expediente de caducidad de la concesión y a la adopción de todas las medidas legalmente contempladas para la paralización de las actividades y suspensión del uso y explotación de las instalaciones, y desestimando el resto de las peticiones formuladas. Sin costas.

Notificada esta resolución a las partes, por los recurrentes se presentaron sendos escritos preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado mediante Diligencia de la Sala de instancia de fecha 30 de mayo de 2013, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente (ENCE ENERGÍA Y CELULOSA, S.A.) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 19 de julio de 2013 su escrito de interposición del recurso, en el cual, tras exponer los motivos de casación que estimó procedentes, terminaba por solicitar que se dictara sentencia en su día por la que se acuerde la inadmisión del recurso contencioso-administrativo interpuesto en instancia con fundamento en los motivos de casación cuarto (vulneración del carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa) y quinto (ausencia de legitimación activa); o, subsidiariamente, se proceda a la desestimación íntegra del aludido recurso contencioso-administrativo.

La también recurrente, ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, compareció asimismo en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 5 de septiembre de 2013 su escrito de interposición del recurso, en el cual, después de expuestos igualmente los motivos de casación que consideró concurrentes, vino a interesar el dictado de una sentencia casando la recurrida y sustituyéndola por otra desestimatoria en su integridad del recurso contencioso- administrativo de instancia.

Por Providencia de la Sala, de fecha 10 de octubre de 2013, se acordó admitir a trámite los recursos de casación interpuestos, ordenándose por Diligencia de fecha 5 de noviembre de 2013 entregar copia de los escritos de formalización de los recursos a las partes comparecidas como recurridas (ASOCIACIÓN "SALVEMOS PONTEVEDRA", ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO y ENCE ENERGÍA Y CELULOSA, S.A.), a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse a los mismos, siendo evacuado el trámite conferido por la Administración General del Estado mediante escrito de fecha 16 de diciembre de 2013, en el cual manifestó que se abstiene de formular oposición; y por la Asociación "Salvemos Pontevedra" mediante escrito de fecha 19 de diciembre de 2013, en el cual solicitó a la Sala que dictara sentencia desestimando ambos recursos, con expresa imposición de costas a las recurrentes. Por Diligencia de fecha 7 de enero de 2014 se declaró caducado el trámite de oposición concedido a la Entidad Ence Energía y Celulosa, S.A..

Por Providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 21 de julio de 2015, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Juan Suay Rincon, Magistrado de la Sala

El presente recurso de casación lo interponen sus promotores contra la Sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 19 de abril de 2013 , por cuya virtud, una vez desestimada la causa de inadmisibilidad planteada por la parte codemandada, se estimó en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Asociación "Salvemos Pontevedra" contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada formulado el 11 de octubre de 2006 contra la desestimación presunta por silencio presentada el 16 de mayo de 2006, de la solicitud de adopción de una serie de medidas y apertura de expedientes sancionadores respecto a la construcción de la Estación de Aguas Residuales (EDAR) de Os Placeres, en las marismas de Lourizán, municipio de Pontevedra, y del emisario submarino en la misma zona, al carecer de concesión de ocupación del dominio público marítimo-terrestre; condenando a la Administración a la incoación del expediente de caducidad de la concesión y a la adopción de todas las medidas legalmente contempladas para la paralización de las actividades y suspensión del uso y explotación de las instalaciones, y desestimando el resto de las peticiones formuladas.

La sentencia impugnada procede en su FD 1º a la concreción del objeto sobre el que ha de pronunciarse, así como a destacar los antecedentes más relevantes para la resolución del litigio.

En su FD 2º la sentencia da cuenta de las alegaciones sobre las que se sustenta la demanda y de la réplica de que dichas alegaciones son objeto por las partes demandadas.

En el FD 3º, la Sala de instancia examina y rechaza la causa de inadmisibilidad invocada de contrario, fundada en la infracción de los artículos 45.2 d ) y 69 b) de nuestra Ley jurisdiccional , sobre la base de la argumentación que a continuación reproducimos:

"La Asociación recurrente ha aportado junto con el escrito de interposición de recurso contencioso-administrativo, certificación expedida por el secretario de la Asociación del acuerdo adoptado por la Asamblea General Extraordinaria celebrada el día 20 de diciembre de 2006, en la que acordaba de forma expresa la presentación del recurso contencioso-administrativo contra el silencio administrativo frente a la solicitud de 16 de mayo de 2006 y del recurso de alzada de 11 de octubre de 2006, y, en el trámite de conclusiones, se aportó copia de los estatutos, subsanando el defecto alegado por la codemandada.

El silencio de la Administración respecto a la solicitud de 16 de mayo de 2006 y al recurso de alzada presentado en fecha 11 de octubre de 2006, es lo que constituye el objeto del presente recurso contencioso-administrativo y sobre lo que versa la autorización concedida por la Asamblea General Extraordinaria de la Asociación celebrada el 20 de diciembre de 2006. Escrito que se refiere no sólo a la incoación del expediente de caducidad sino a otras peticiones, a las que lógicamente y aunque no se recojan pormenorizadamente en el acuerdo, se extiende la autorización para recurrir.

Por tanto, en virtud de lo expuesto, procede desestimar la causa de inadmisibilidad invocada por la parte codemandada".

Y es en el siguiente FD 4º donde la Sala sentenciadora acomete el enjuiciamiento de la cuestión de fondo planteada en el recurso, la vulneración del artículo 42 LRJAP -PAC (incumplimiento del deber de resolver), con la irrogación de los consiguientes efectos anudados a la producción del silencio, conforme a lo dispuesto en el artículo 43.2, párrafo final, de la misma Ley .

La Sala parte, en efecto, de la consideración de que la solicitud cursada a la Administración por la asociación recurrente no ha sido respondida por ésta; y tas invocar el contenido de los preceptos que resultan de aplicación, y explicar la evolución experimentada por la regulación del silencio administrativo en nuestro ordenamiento jurídico, concluye que la normativa vigente consagra el silencio positivo como regla general:

"Es decir, como recoge la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de febrero de 2004 , tras la modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, por la Ley 4/1999, en el nuevo régimen, frente al que existía en la antigua Ley de Procedimiento Administrativo, se consagra como regla general el silencio positivo continuando, de este modo, con el sistema instaurado primitivamente en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, pero, a diferencia de este último y para evitar el «caos» normativo que se había producido en las normativas de adecuación promulgadas por las distintas Administraciones Públicas, se exige que una norma con rango de Ley o una norma de Derecho Comunitario Europeo establezca el silencio negativo (art. 43.1)".

Comoquiera que no se aprecia la concurrencia de las excepciones legalmente establecidas a la indicada regla general:

"En el presente caso, no concurre ninguna de las excepciones previstas en el art. 43.2, anteriormente citado, para excluir de la regla general del silencio positivo a la petición formulada por la parte recurrente ante la Administración. En los escritos presentados por la Asociación "Salvemos Pontevedra" ante el Ministerio de Medio Ambiente no se solicita que se transfieran a la solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o servicio público, al contrario se pretende la caducidad de una concesión de terrenos que constituyen dominio público marítimo terrestre".

La Sala de instancia concluye apreciando la producción del silencio positivo, si bien estima producido este en vía de solicitud ( artículo 43.2, párrafo primero, LRJAP -PAC), y no de recurso, como también se precisa.

La sentencia impugnada, no obstante, concreta asimismo el alcance de los efectos del silencio producido, en los términos que a continuación se transcriben:

"Lo relatado, no significa, la estimación de la demanda en su integridad, pues en el suplicio de la demanda se realizan algunas peticiones que quedan al margen del presente procedimiento, como la no procedencia de la incoación de los correspondientes expedientes sancionadores y de reposición de la legalidad urbanística, ya que se trataría de analizar la infracción de la citada legalidad urbanística".

Por lo que el recurso contencioso-administrativo es estimado, aunque solo en parte:

"En consecuencia, cabe estimar en parte el recurso contencioso-administrativo, condenando a la Administración a la incoación del expediente de caducidad de la concesión cuyo titular es la parte aquí codemandada, y a la adopción de todas las medidas legalmente contempladas para la paralización de las actividades y suspensión del uso y explotación de las instalaciones que correspondan, todo ello, sin perjuicio de las consecuencias que puedan derivarse de la incoación del procedimiento de caducidad, desestimándose las restantes pretensiones".

No hay imposición de condena en costas (FD 5º).

Y la parte dispositiva de la sentencia contiene un fallo del siguiente tenor literal:

" FALLAMOS: Que desestimando la causa de inadmisibilidad planteada por la parte codemandada, procede estimar en parte el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña María Leocadia García Cornejo, en nombre y representación de LA ASOCIACIÓN "SALVEMOS PONTEVEDRA" , contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada formulado el 11 de octubre de 2006, contra la desestimación presunta por silencio presentada el 16 de mayo de 2006, de la solicitud de una serie de medidas y apertura de expedientes sancionadores con respecto a la construcción de la Estación de Aguas Residuales (EDAR) de Os Placeres, en las marismas de Lourizán, municipio de Pontevedra, y del emisario submarino en la misma zona al carecer de concesión de ocupación del dominio público marítimo-terrestre, condenando a la Administración a la incoación del expediente de caducidad de la concesión y a la adopción de todas las medidas legalmente contempladas para la paralización de las actividades y suspensión del uso y explotación de las instalaciones, desestimando el resto de las peticiones formuladas; sin hacer expresa imposición de las costas procesales".

La entidad mercantil recurrente, ENCE ENERGÍA Y CELULOSA, S.A., apoya ahora su recurso en los siguientes motivos de casación:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, toda vez que la sentencia impugnada ha incurrido en incongruencia "extra petita", con la consiguiente vulneración del artículo 218.1 LEC , artículos 33.1 y 67.1 LJCA y artículo 24 CE , así como la jurisprudencia que interpreta dichos preceptos que se cita.

2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de los artículos 218 y concordantes LEC , así como el artículo 24 CE , en cuanto a la apreciación y valoración de la prueba, y la jurisprudencia que interpreta dichos preceptos y se cita.

3) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por entender que la sentencia de instancia adolece de falta de motivación, con la consiguiente vulneración del artículo 24 CE y las normas reguladoras de la sentencia ( artículo 218 LEC y 120.3 CE ), así como la jurisprudencia que interpreta dichos preceptos que se cita.

4) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por vulneración del carácter revisor de la jurisdicción contencioso- administrativa, en conexión con el artículo 69.c) de la LJCA , así como la jurisprudencia que interpreta dicho precepto que se cita, al no haber inadmitido el recurso de la Asociación por falta de objeto.

5) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por vulneración del artículo 19 LJCA , en conexión con el artículo 69.b9 LJCA , así como la jurisprudencia que interpreta dichos preceptos, al no haber inadmitido el recurso de la Asociación por falta de legitimación para recurrir un acto favorable al propio recurrente.

6) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por cuanto la sentencia de instancia adolece de incongruencia o incoherencia interna atendiendo al fallo alcanzado, vulnerando el artículo 24.1 CE , en conexión con el artículo 106.1 de dicho texto constitucional y artículo 218 LEC , así como la jurisprudencia que los interpreta y cita.

7) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de los artículos 43.2 , 109.c ), 114.1 y 116 LPAC , en conexión con el artículo 11 y la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley 671997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, así como la jurisprudencia que interpreta dichos preceptos y cita.

Por su parte, la también recurrente, ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, lo hace con fundamento en los siguientes motivos de casación:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , en relación con la jurisprudencia que se cita.

2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 43.2 en relación con el artículo 13.4 de la Ley 30/1992 .

3) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 43.2 de la Ley 30/1992 en relación con los artículos 79 y 80 de la Ley de Costas 22/1988 , y con los artículos 159 , 162 y concordantes del Reglamento de la Ley de Costas aprobado por Decreto 1471/1989.

4) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 43.3 y 5 de la Ley 30/1992 .

Existen ciertas similitudes en el planteamiento de algunos de los motivos invocados por ambas entidades en sus respectivos recursos, lo que facilitará su enjuiciamiento conjunto. También cabe, por otra parte, agrupar el examen de varios motivos invocados en uno de los recursos, por virtud de su estrecha conexión. Pero habremos de indicarlo cuando proceda su análisis; porque antes obligado resultar referirse con carácter previo a una circunstancia de especial trascendencia para la resolución del presente litigio .

La sentencia impugnada no oculta la relevancia que para la resolución del litigio tuvo la existencia de otra resolución anterior dictada por la misma Sala de instancia, de la que da cuenta ya en su FD 1º. al referirse a ella, entre los antecedentes del caso, del siguiente modo:

"I) Con fecha 19 de mayo de 2011 recayó Sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº. 823/2010 . Dicho recurso tenía por objeto la desestimación presunta del recurso interpuesto en fecha 13 de enero de 2005 ante la Ministra de Medio Ambiente, contra la desestimación por silencio administrativo de las peticiones formuladas en vía administrativa, en fecha 15 de julio de 2004 y ampliadas en escrito presentado el 6 de agosto del citado año. El reseñado recurso contencioso-administrativo se solicitó: a)- La caducidad de la concesión de ENCE, S.A. en los terrenos ganados al mar de las marismas de Lourizán (Pontevedra) y el consiguiente rescate y recuperación de los terrenos por parte de la Administración; -el cese de cuantas actividades se desarrollen en los terrenos de la concesión sin disponer de título habilitante para ello. b) Subsidiariamente, -se condenara a la Administración demandada a incoar el expediente de caducidad de la concesión y a la adopción de todas las medidas legalmente contempladas para la paralización de las actividades y la suspensión del uso y explotación de las instalaciones que no cuenten con concesión administrativa y demás autorizaciones legalmente exigibles; -se decretara la paralización de cuantas obras (EDAR de Placeres, planta de tratamiento de afluentes, sellado del balsas...) se estén ejecutando en los terrenos de la concesión sin título habitante para ello;-se ordene la demolición de lo ilegalmente construido en los terrenos de la concesión; y c) Subsidiariamente,-se ordenara la incoación de los correspondientes expedientes de infracción, reposición y restitución de la legalidad urbanística; se declarara la nulidad de pleno derecho de la autorización concedida el 31 de enero de 2003 para la construcción de una planta de tratamiento de afluentes en los terrenos de la concesión;-se declarara la nulidad de pleno derecho del uso del emisario submarino por carecer de concesión administrativa para la ocupación del dominio público marítimo terrestre y, consecuentemente, se ordenara el cese de los vertidos que se producen a través del mismo y la restitución de la legalidad".

Según prosigue indicando la sentencia impugnada:

"La Sentencia de 19 de mayo de 2011 estimó en parte el recurso contencioso-administrativo, condenando a la Administración a la incoación del expediente de caducidad de la concesión y a la adopción de todas las medidas legalmente contempladas para la paralización de las actividades y suspensión del uso y explotación de las instalaciones, desestimando el resto de las peticiones formuladas".

Resultan palmarias las coincidencias existentes entre los supuestos litigiosos sustanciados en la instancia, así como en la respectiva respuesta propinada en dicha sede.

La Sentencia de 19 de abril de 2013 , objeto del presente recurso de casación, en efecto, no se aparta un ápice de la resolución precedente que acabamos de mencionar ( Sentencia de 19 de mayo de 2011 ), apela de forma continua a ella -particularmente, en su capital FD 4º, en cuanto dedicado el enjuiciamiento de la cuestión de fondo suscitada en la instancia- y, en definitiva, en ella fundamenta sus conclusiones.

Daba cuenta igualmente la sentencia impugnada, por otra parte, que la resolución precedente, esto es, la Sentencia de 19 de mayo de 2011 , había sido recurrida en casación y que los recursos estaban pendientes de resolverse: "Contra dicha Sentencia se interpusieron recursos de casación que están está pendiente de resolverse".

Al tiempo de la formalización por parte de las entidades recurrentes de sus respectivos escritos de interposición del recurso de casación en el litigio que ahora nos ocupa (RC 2342/2013), tampoco había venido a resolverse el recurso de casación (RC 5219/2011) planteado contra la sentencia indicada anteriormente ( Sentencia de 19 de mayo de 2011 ).

Resulta, sin embargo, al tiempo de proceder ahora al dictado de esta sentencia, dicha resolución sí se ha producido y ésta es, precisamente, la circunstancia de especial trascendencia que queríamos poner de manifiesto en este fundamento.

Por medio de la Sentencia de 11 de julio de 2014 vinimos, en efecto, a resolver el recurso de casación contra la Sentencia de 19 de mayo de 2011 (RC 5219/2011 ); y vinimos entonces a desestimar dicho recurso, en el sentido que concretamos en el fallo:

"Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación número 5219/2012, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO y por el GRUPO EMPRESARIAL ENCE, S.A. contra la Sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 19 de mayo de 2011, recaída en el recurso nº 823/2010 ; condenando asimismo a los recurrentes en las costas conforme a lo expresado en el último de los Fundamentos Jurídicos".

La trascendencia de esta sentencia para la resolución del presente recurso no puede obviarse. Como ya indicamos antes, la sentencia que ahora hemos de enjuiciar se atiene al criterio de la anteriormente dictada por la misma Sala de instancia, sobre la que ya nos hemos pronunciado, como acabamos igualmente de señalar. Pues bien, siendo ello así, y en la medida también en que ahora se invocan por las mismas entidades recurrentes los mismos motivos de casación, es evidente que se impone resolverlos del mismo modo.

El primer motivo que formula la entidad mercantil recurrente ENCE ENERGÍA Y CELULOSA, S.A. en su recurso coincide con el que planteó la misma entidad en el RC 5219/2011 (también como primer motivo de casación). Lo resolvimos entonces del siguiente modo:

" CUARTO.- Comenzando con los que invoca la entidad mercantil recurrente en su recurso, el primero de los motivos esgrimidos por ella reprocha a la sentencia impugnada la infracción de la regla de la congruencia, recogida en los artículos 218.1 LEC y 33.1 y 67 LJCA , al amparo del artículo 88.1 c) también de la Ley jurisdiccional , en la medida en que la sentencia ordena en su fallo la adopción de todas las medidas legalmente contempladas para la paralización de las actividades y suspensión del uso y explotación de las instalaciones, cuando la demanda solamente solicitaba la adopción de dicha medida en relación con las instalaciones que no contaran con la concesión administrativa y las demás autorizaciones exigibles; de tal manera que, al otorgar más de lo solicitado, se habría venido a incurrir en un vicio de incongruencia "extra petita" .

Cabe, sin embargo, salir al paso de esta interpretación, si se acude a la fundamentación jurídica sobre la que descansa la parte dispositiva de la sentencia, como no puede ser de otra manera, en tanto que piezas integrantes ambas -la fundamentación jurídica de la sentencia y su parte dispositiva- de la misma resolución judicial que ha de ser objeto de una consideración unitaria. Atendiendo así a su FD 6º "in fine" se deduce que los títulos administrativos sobre los que recae la orden de suspensión son los correspondientes a "las instalaciones que correspondan", instalaciones que, por lo demás, la propia parte recurrente en la instancia tenía identificadas ya desde la vía administrativa, como refiere el propio texto de la sentencia impugnada en su FD 1º, que antes quedó trascrito.

El motivo expuesto, consiguientemente, no puede prosperar".

Pues bien, como avanzamos antes, procede dar a la cuestión suscitada la misma respuesta. Por las mismas razones que las indicadas, consiguientemente, hemos de desestimar este primer motivo de casación.

En relación con los motivos segundo y tercero que plantea a continuación la entidad mercantil ENCE ENERGÍA Y CELULOSA, S.A. en su recurso, lo primero que cumple indicar es que ambos motivos son susceptibles de examen conjunto, ya que, por distinta vía casacional, se suscita la misma cuestión de fondo.

En efecto, el recurso critica a la sentencia impugnada, por considerar, primero, que la Comunicación del Ministerio de Medio Ambiente de 10 de mayo de 2007 no da respuesta a la solicitud cursada a la Administración por la asociación recurrente en la instancia, por lo que estima que aquélla ha llevado a cabo una arbitraria e ilógica valoración de la prueba (motivo segundo); y por considerar también, en segundo término, que no ha proporcionado ninguna razón para considerar que la indicada Comunicación no ha dado respuesta a la solicitud (motivo tercero).

Suscitada ya en la instancia esta cuestión, la sentencia impugnada vino a resolverla del modo concreto que ahora transcribimos:

"La parte codemandada considera, sin embargo, que no se ha producido silencio de la Administración al haber dirigido a la Ministra de Medio Ambiente una comunicación al Presidente de la Asociación recurrente en fecha 10 de mayo de 2007.

Ahora bien, como ya dijimos en la citada Sentencia de 19 de mayo de 2011 , la comunicación del Ministerio de 10 de mayo de 2007 , como se indica en la misma, se realiza "en contestación a sus escritos de 25 de diciembre de 2006 y 6 de febrero pasado, en relación a varias denuncias" (limitándose a darle traslado de un informe respecto a la EDAR de Placeres, a la construcción de chales en la zona de servidumbre y a la denuncia sobre unas viviendas en dominio público en el puerto de Sanxenso). Pero además , sin entrar en otras consideraciones acerca del valor de la misma, dicha comunicación no se refiere a las peticiones y escritos de los que trae causa este recurso de fechas 16 de mayo y 11 de octubre de 2006, frente a los que la Administración guardó silencio sin resolver los mismos, debiendo pronunciarnos sobre el carácter de tal silencio ".

Así centrada la controversia, con vistas a pronunciarnos ahora al respecto, podría parecer que no nos sirve en este caso la respuesta que dimos en el RC 5219/2011 a los mismos motivos segundo y tercero que entonces vino a plantear la misma entidad recurrente, porque ambos motivos resultaron inadmitidos en el Auto de 31 de mayo de 2012, recaído en dicho recurso, por las razones expresadas en el mismo:

"El artículo 92.1 de la vigente LRJCA dispone que el escrito de interposición del recurso "expresará razonadamente el motivo o motivos en que se ampare, citando las normas o la jurisprudencia que considere infringidas", motivo o motivos que han de hallarse comprendidos en alguno de los supuestos que se contienen en el artículo 88.1 del propio texto legal, pues al ser la casación un recurso extraordinario sólo cabe en virtud de los motivos que la ley señala.

La expresión del "motivo" casacional en el escrito de interposición no es una mera exigencia rituaria desprovista de sentido, sino más bien un elemento determinante del marco dentro del que ha de desarrollarse la controversia y en torno al que la sentencia debe pronunciarse. Como retiradamente ha dicho esta Sala (Autos de 22 de noviembre de 2007 -recurso de casación nº 5219/2006 -; 17 de junio de 2010 -recurso de casación nº 2863/2009 - y 24 de febrero de 2011 - recurso de casación nº 3819/2010 -, entre otros), la naturaleza extraordinaria del recurso de casación obliga a la observancia de los requisitos formales que la ley establece para su viabilidad; requisitos que no constituyen un prurito de rigor formal sino una clara exigencia del carácter extraordinario que el recurso posee, sólo viable, en consecuencia, por motivos tasados, y cuya finalidad no es otra que la de depurar la aplicación del Derecho, tanto en el aspecto sustantivo como procesal, que haya realizado la sentencia de instancia.

De lo anterior se deduce que no resulta susceptible de admisión aquel recurso en que no se cumplan las previsiones del citado artículo 92.1 de la Ley Jurisdiccional , sin que pueda aceptarse que esta inexcusable carga procesal, que solo a la parte recurrente afecta, pueda ser suplida por la colaboración del órgano jurisdiccional.

Por otra parte, esta Sala ha venido declarado reiteradamente (Autos de 11 de mayo de 2006 -recurso de casación nº 1295/2003 -; 3 de abril de 2008 -recurso de casación nº 3063/2006 -; 4 de junio de 2009 -recurso de casación nº 1295/03 -; 20 de mayo de 2010 -recurso de casación nº 4335/2009 y 24 de marzo de 2011 - recurso de casación nº 4603/2010 -, entre otros muchos), que resulta inapropiado fundar una misma infracción, simultáneamente, en dos de los apartados del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , que tipifican motivos de casación de diferente naturaleza y significación, pues el apartado d) del artículo 88.1 de la LRJCA está referido al "qué" del fallo, sobre el que se proyecta la infracción jurídica que se imputa al Tribunal "a quo", y el apartado c) al "cómo" de la sentencia, cuando en la formación de ésta se desatienden las normas esenciales establecidas al efecto en el ordenamiento jurídico. En otras palabras, el motivo que dibuja el apartado c) del artículo 88.1 de la LRJCA suministra cobertura al "error in procedendo", tanto en el curso del proceso como en el momento mismo de la formación de la sentencia, y el motivo del apartado d) al "error in iudicando", es decir, al error de juicio cometido al resolver una cuestión objeto de debate.

En el caso que nos ocupa, la parte recurrente articula el primero de los dos motivos en que funda el recurso al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , por indebida inadmisión del recurso contencioso-administrativo, por contener la sentencia de instancia una motivación irrazonable o ilógica ( artículos 208.2 y 218 de la LEC ), con infracción del artículo 24 de la Constitución Española y, a continuación, articula su tercer motivo de casación en base a la misma causa que el segundo, pero al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción , "en el hipotético caso de que no se considerara procedente el motivo anterior relativo a la existencia de una motivación, pero irrazonable e ilógica", por entender que la sentencia impugnada incurre en un defecto de motivación, infringiendo los artículos 24 y 120.3 de la Constitución Española y 202.2 y 218 de la LEC .

Pues bien, como acabamos de decir, no cabe fundar una misma infracción, simultáneamente, en dos de los apartados del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , siendo doctrina consolidada de esta Sala que los motivos de los apartados c ) y d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional son motivos de casación mutuamente excluyentes; que no es posible la articulación de forma subsidiaria o ad cautelam de motivos de casación que son excluyentes entre sí y que es carga que incumbe al recurrente -que no puede ser suplida de oficio por este Tribunal- la de determinar si se impugna la resolución de instancia por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales - artículo 88.1 c) de la Ley Jurisdiccional - o bien por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate - artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción - (Autos de 17 de junio de 2010, recursos de casación núms. 809/2009 y 5544/2009; 27 de julio de 2010, recurso núm. 2224/2010 y de 24 de febrero de 2011, en el recurso de casación núm. 3668/2010, entre otros muchos).

Procede, pues, la inadmisión de los motivos segundo y tercero del recurso de acuerdo con lo previsto en el artículo 93.2.d) en relación con el artículo 92.1 de la Ley Jurisdiccional ".

Y es que, en efecto, se invocaron a la sazón motivos de casación de manera sucesiva que no podían ser objeto de alegación simultánea:

"2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 24 CE , en conexión con el artículo 106.1 de dicho texto constitucional, y de los artículos 208.2 y 218 LEC , así como de la jurisprudencia aplicable a dichos preceptos, al contener una motivación irrazonable o ilógica.

3) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por falta de motivación, vulneración del artículo 24 CE y las normas reguladoras de la sentencia ( artículos 208.2 y 218 LEC y 120.3 CE ), así como de la jurisprudencia que interpreta dichos preceptos".

Ahora bien, dicho esto, no es cierto que vengamos a carecer de un criterio preexistente al que atenernos ahora. Porque en el RC 5219/2011 como cuarto motivo de casación se invocaba también por parte de la misma entidad recurrente el siguiente motivo:

"4) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 218 LEC y la jurisprudencia que lo interpreta, puesto que la apreciación y valoración de la prueba realizada resulta ilógica, irracional y arbitraria".

Y dicho motivo sí fue enjuiciado y permitió abordar la misma cuestión planteada ahora. De tal manera, pues, la respuesta dada al mismo motivo por la Sentencia de 11 de julio de 2014 sí nos sirve como referencia. Recordamos, pues, el pasaje que dedicamos a tratar esta cuestión:

" QUINTO.- Ya por la vía del artículo 88.1 d), la entidad mercantil recurrente invoca en su recurso como cuarto motivo de casación (porque sobre el segundo y tercero de los motivos aducidos no procede ahora pronunciarse, en la medida en que resultaron inadmitidos) la vulneración del artículo 218 LEC , y de la jurisprudencia que lo interpreta, por haberse efectuado una valoración ilógica, irracional y arbitraria de la prueba, contraria a las reglas de la sana crítica, porque, según aquella entidad, el Ministerio de Medio Ambiente vino en su Comunicación de 10 de mayo de 2007 a dar respuesta no sólo a los escritos presentados con fecha 25 de diciembre de 2006 y 6 de febrero de 2007 por la entidad recurrente en la instancia y que ahora en casación se opone a la estimación del recurso, sino que lo vino igualmente a hacer respecto de los escritos que esta última entidad había presentado con anterioridad (concretamente, los días 15 de julio y 6 de agosto de 2004).

No lo vino a estimar así, sin embargo, la sentencia impugnada; y en la medida en que los escritos iniciales se presentaron tres años antes, no cabe tildar de irrazonable la interpretación que alcanza aquélla en relación con el indicado documento (Comunicación de 10 de mayo de 2007), que por otro lado tampoco se refiere a dichos escritos de 15 de julio y 6 de agosto de 2004 de manera expresa. Teniendo ello presente, más bien lo que habría de costar especial esfuerzo es demostrar lo contrario, esto es, que justamente resulta razonable esperar varios años para entender que una determinada solicitud por la Administración es respondida por ésta de forma adecuada, como decimos, algunos años después de que aquélla viniera a formularse.

Por lo expuesto, así las cosas, tampoco este motivo puede prosperar".

Así, pues, por las mismas razones, tampoco pueden prosperar ahora los motivos de casación segundo y tercero examinados en este fundamento. Como dijimos en nuestra Sentencia de 11 de julio de 2014 , por medio de la Comunicación de 10 de mayo de 2007 se vino a dar exclusivamente respuesta a las solicitudes de 25 de diciembre de 2006 y 6 de febrero de 2007 ; pero no cabe extender los términos de dicha respuesta a las solicitudes que la asociación recurrente había efectuado con anterioridad; de tal manera que, del mismo modo en que señalamos entonces, no vino a dar respuesta a las solicitudes de 15 de julio y 8 de agosto de 2004, tampoco hemos de entender ahora que vino a darse respuesta a la solicitud cursada el 16 de mayo de 2006 (y al recurso de alzada interpuesto contra ella el 11 de octubre de 2006) cuya desestimación presunta dio lugar a la sustanciación del presente litigio en la instancia.

Ya el motivo cuarto que suscita la entidad mercantil recurrente en su recurso coincide con el quinto de los que había planteado la misma entidad en el RC 5219/2011. Por lo que procede entonces propinarle la misma respuesta que le dimos en nuestra Sentencia de 11 de julio de 2014 . Cumple indicar también que lo examinamos entonces conjuntamente con el siguiente motivo sexto, en tanto que subyace a ambos la misma cuestión de fondo, y que dicho motivo se corresponde con el que ahora se plantea como motivo quinto . Por lo que, del mismo modo, cabe proceder ahora a su examen conjunto.

Por otra parte, y entrando ya en el análisis de los motivos invocados por la Administración General del Estado en su recurso, podemos también pronunciarnos a la vez sobre el cuarto de los motivos aducidos por esta entidad, que se formula en sentido coincidente al de los anteriores (este motivo coincide, por lo demás, con el que con el mismo número vino dicha entidad a invocar en el RC 5219/2011)

Procede, pues, venir ahora a reproducir el tratamiento propinado a la sazón a estos motivos:

" SEXTO.- Los motivos quinto y sexto invocados después, sucesivamente, en el recurso de casación promovido por la entidad mercantil recurrente , también por el cauce establecido por el artículo 88.1 d) de la Ley jurisdiccional , son susceptibles de ser examinados conjuntamente, en la medida en que aparecen estrechamente conectados. En efecto, con no poca habilidad, y en la medida en que la sentencia impugnada considera producido un acto favorable (por silencio positivo), la representación jurídica de dicha entidad considera que debía haberse declarado inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto en la instancia, o bien por falta de objeto ( motivo quinto ), ya que no cabe el recurso frente a actos favorables; o bien, en su caso, por falta de legitimación ( motivo sexto ), por carecer de legitimación para recurrir un acto quien ha resultado beneficiado por el mismo.

El planteamiento subyacente a ambos motivos, sin embargo, no puede ser atendido en el sentido planteado, porque no se impugna en instancia un acto favorable: los términos de las pretensiones procesales esgrimidas en la instancia aparecen perfectamente explicitados en la demanda, que es donde han de establecerse; y, en congruencia con aquéllas, la sentencia impugnada --cuyo ámbito de enjuiciamiento viene efectivamente determinado por las pretensiones sostenidas en el litigio ( artículo 71.1, en relación con el artículo 33.1 de la Ley jurisdiccional )-- estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo sometido a su consideración, al acoger concretamente una de tales pretensiones.

En efecto, como ya sabemos, la resolución judicial ahora impugnada estimó dicho recurso, solo limitadamente, "en el sentido de estimar la solicitud formulada en el recurso interpuesto en fecha 13 de enero de 2005 respecto de las peticiones formuladas en escritos presentados el 15 de julio y 6 de agosto de 2004, condenando a la Administración a la incoación del expediente de caducidad de la concesión y a la adopción de todas las medidas legalmente contempladas para la paralización de las actividades y suspensión del uso y explotación de las instalaciones, desestimando el resto de las peticiones formuladas".

No se satisfacen, de este modo, las pretensiones deducidas en la demanda con carácter principal, esto es, la declaración de la caducidad de la concesión y consiguiente rescate y recuperación de los terrenos por parte de la Administración y el cese de cuantas actividades se desarrollen en dichos terrenos sin título habilitante. Pero sí la que se enuncia después con carácter subsidiario, esto es, la condena a la Administración demandada a incoar expediente de caducidad y a la adopción de todas las medidas legalmente contempladas para la paralización de las actividades y suspensión del uso y explotación de las instalaciones que no dispusieran de la concesión administrativa preceptiva y de las demás autorizaciones legalmente exigibles.

Por tanto, queda claro, a tenor de lo expuesto, que lo que realmente se impugnó en la instancia fue la ausencia de actividad de la Administración, por la falta de incoación del expediente de caducidad en los términos que la entidad recurrente pretendía y que, con anterioridad, le había requerido a aquélla. Y lo que se pretendía al efecto era que se condenara a la Administración a la realización de la actividad solicitada. Pretensión que no podría dejar de atenderse --y, en su caso, acogerse- en sede judicial sin menoscabo del derecho fundamental a la tutela efectiva, cuando dicho derecho es ejercitado por quien dispone de la legitimación requerida, como es el caso (extremo esclarecido por la sentencia impugnada en su FD 4º).

Tan desprovista de amparo judicial se encuentra la pretensión ejercitada que, al mantenerse viva la controversia en torno a ella, por parte de la Administración sigue realmente sin procederse a la realización de la actividad pretendida, más allá de la ficción del silencio positivo supuestamente producido: el particular no ha encontrado una respuesta favorable de su pretensión y sin dicho acto favorable ha venido en sede judicial a recabar la tutela de sus derechos que considera lesionados. El sistema de acciones establecido por la Ley jurisdiccional no puede contemplarse como un sistema rígido que venga a minorar la efectividad de las pretensiones susceptibles de ser esgrimidas en el proceso; sino que, al contrario, busca favorecer el acceso a la tutela jurisdiccional, tratando de dejar cerrado cualquier resquicio que pudiera comprometer dicha tutela.

Hemos de desestimar, consiguientemente, los motivos examinados en este fundamento, desestimación que asimismo procede hacer extensiva al cuarto y último de los motivos invocados por el Abogado del Estado en su recurso, por cuanto que, aun cuando aduce la vulneración del artículo 43.3 y 5 LRJAP -PAC por la vía del artículo 88.1 d) de la Ley jurisdiccional , la argumentación desarrollada en dicho motivo se hace descansar sobre la existencia de la impugnación de un acto favorable, lo que, como hemos visto a lo largo de este fundamento, no es el caso".

Por las mismas razones, ahora, hemos de desestimar los motivos de casación examinados en este fundamento. No concurre ni la falta de objeto ni de legitimación en el recurso contencioso-administrativo promovido en la instancia pretendida ahora en esta sede.

Los siguientes motivos sexto y séptimo son susceptibles también de ser examinados ahora conjuntamente, como lo fueron también en el RC 5219/2011 los motivos séptimo y octavo de los aducidos por la misma entidad mercantil recurrente, con los que se corresponden. No merecen, pues, otra respuesta que la que recibieron en nuestra Sentencia de 11 de julio de 2014 :

" SÉPTIMO.- También son susceptibles de examen conjunto los motivos séptimo y octavo del recurso de casación promovido por la entidad mercantil recurrente , porque, aunque en este caso se sustancian por distinta vía (respectivamente, artículos 88.1 c ) y d) de la Ley jurisdiccional ), versan sobre la misma cuestión de fondo que, por otra parte, enlaza igualmente con la que acabamos de tratar.

En efecto, el recurso cuestiona la sentencia impugnada por su supuesta falta de coherencia (o congruencia) interna, en primer lugar ( motivo séptimo ), partiendo de que el acto administrativo en realidad fue favorable al recurrente, a cuyo efecto se invocan los artículos 208.2 y 218 LEC , así como el artículo 24 de la Constitución .

Como el argumento resulta ya recurrente, cabe señalar, ahora de forma más concisa, que la congruencia interna obliga a adecuar el contenido del fallo de una resolución a su propia fundamentación y, a su vez, el fallo y su fundamentación al contenido de la demanda, que es la que determina las pretensiones esgrimidas en el proceso y, de este modo, también, el ámbito del enjuiciamiento jurisdiccional.

Desde la perspectiva expuesta, la actuación jurisdiccional se desarrolla con total congruencia; en la medida que, como ya sabemos, acoge una de las pretensiones esgrimidas, por las razones que expone la sentencia cuestionada y que decantan a la postre el sentido y el fallo de la propia resolución. Cumple, pues, remitirse a lo expuesto en nuestro fundamento precedente.

Como motivo octavo , como antes adelantamos, resultan invocados los mismos preceptos de la LEC y de la Constitución antes mencionados, ahora por la vía del artículo 88.1 d ), por considerar que la sentencia recurrida incurre en una motivación manifiestamente irrazonable e ilógica, al considerar que, como los recurrentes son beneficiarios de un acto favorable, no puede estimarse en ningún caso el recurso interpuesto contra el mismo.

Decaída la premisa inicial en los términos ya expuestos, resulta claro que igualmente decae el resto de la argumentación que se hace descansar sobre aquélla, por lo que tampoco cabe acoger este motivo.

En realidad, al socaire de lo expuesto, lo que cabría plantearse es por la verdadera cuestión subyacente a la controversia de la que venimos ocupándonos, esto es, si los sujetos en su caso legitimados al efecto tienen derecho a obtener una respuesta de la Administración y si ésta puede o no permanecer de modo indefinido sin responder. Y aunque acaso tal cuestión no llega a plantearse de manera frontal y directa en los términos enunciados, hemos de venir ahora a pronunciarnos sobre ella".

Por las mismas razones que las expresadas en el fundamento que hemos reproducido, quedan desestimados también estos motivos de casación.

En realidad, el bloque de motivos examinados en los dos fundamentos precedentes constituye el eje nuclear de la controversia que gravita en torno al recurso que nos ocupa, así que, con vistas a consolidar la argumentación que hicimos valer para justificar su rechazo, en nuestra Sentencia de 11 de julio de 2014, recaída en el RC 5219/2011 , vinimos a reforzarla por medio un fundamento adicional dedicado a la cuestión.

El cual, por otra parte, en relación con los motivos invocados por la Administración General del Estado , permitió entonces y permite ahora igualmente desestimar el tercero de los motivos sobre los que se sustenta su recurso, en tanto que su formulación resulta por completo coincidente (ambos motivos tienen, además, en este caso, el mismo número). Es preciso, por tanto, venir a reproducir y a ratificar las mismas consideraciones:

" OCTAVO.- Formulada una determinada solicitud a la Administración por persona legitimada al efecto (y no hay la menor duda que es el caso en el supuesto de autos, como aclara la propia sentencia impugnada en su FD 4º), dicha persona tiene derecho a obtener una respuesta de aquélla y a que por tanto la Administración se pronuncie sobre su solicitud ( artículo 42 LRJAP -PAC), sin que pueda consiguientemente permanecer inactiva durante tiempo indefinido, como si no se hubiese planteado ante ella la solicitud antes indicada.

Así lo vino a entender acertadamente la resolución judicial impugnada; y ciertamente tal exigencia puede deducirse incluso, no sólo de nuestro propio ordenamiento interno, sino también del derecho a la buena administración reconocido por la normativa europea (artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea: con proyección general, no obstante lo establecido también por el artículo 51 de dicha Carta, porque resulta difícil establecer y explicar un distinto nivel de enjuiciamiento, según se aplique o no el Derecho de la Unión Europea por los operadores en el ámbito interno).

Establecido así el deber de propinar una respuesta en el supuesto sometido a nuestra consideración, hemos de entender que, a falta de pronunciamiento expreso por parte de la Administración sobre la petición cursada por persona legitimada, opera necesariamente la técnica del silencio administrativo ( artículo 43 LRJAP -PAC) como garantía del cumplimiento del indicado deber, cuya virtualidad podría quedar comprometida claramente en otro caso. De tal manera, la cuestión reside en determinar el sentido asignado al silencio en dicho supuesto y el plazo en que dicho silencio ha de entenderse producido.

Empezando por lo primero, el sentido del silencio habrá de determinarse de acuerdo con los términos en que se formula la solicitud. Y así, en el supuesto que nos ocupa, hemos de partir de que lo que se solicita y se obtiene en sede judicial es el inicio del procedimiento administrativo encaminado a la obtención de la declaración de caducidad de una concesión demanial.

Importa esta precisión, porque no se trata de concretar entonces el sentido del silencio en punto a la obtención de la declaración de caducidad de dicha concesión (petición que también se formula, aunque no es atendida por la Sala de instancia), cuestión que habrá de elucidar a partir de la concreta calificación del procedimiento administrativo correspondiente; sino, más limitadamente, de deducir los efectos que procedan ante la falta de respuesta a la solicitud de inicio de dicho procedimiento efectuada por persona legitimada, cuestión sobre la que, como ya hemos señalado, dicha persona tiene derecho a obtener un pronunciamiento de la Administración y que por tanto no puede quedar indefinidamente a la espera de una respuesta, que podría en otro caso no llegar nunca a producirse.

Así vino la sentencia impugnada a precisar igualmente la cuestión controvertida en el caso; y centrada de este modo definitivamente aquélla en los términos indicados, como antes adelantamos; forzoso resulta concluir que el supuesto no encaja dentro de ninguna de las excepciones legalmente previstas a la regla del silencio administrativo positivo previsto con carácter general ( artículo 43.2 LRJAP -PAC).

En concreto, no hay transferencia alguna de las facultades relativas del dominio público, una vez esclarecido, en todo caso, que lo solicitado es, pura y simplemente, el inicio del correspondiente procedimiento administrativo, petición que no puede quedar postergada indefinidamente, como venimos indicando.

La Administración mantiene íntegramente y sin restricciones sus facultades en punto a la declaración de la caducidad; por lo que, de este modo, debe desestimarse el tercero de los motivos del recurso de casación promovido por el Abogado del Estado , que viene a sostener la vulneración del artículo 43 LRJAP - PAC (en relación con los preceptos de la normativa sobre dominio público marítimo-terrestre, que también se citan), por la efectiva materialización de la transferencia de una facultad relativa al dominio público, según la apreciación del recurso, una materialización que en ningún caso ha tenido lugar, conforme a lo antes expuesto.

Por concretar más el sentido de las precedentes consideraciones, reconocido el derecho para la exigencia de la incoación de un expediente de caducidad, y aunque la pasividad de la Administración determina la producción de un silencio administrativo, no significa ello que aquélla no pueda rechazar la procedencia de acordar la caducidad impetrada. Es más, a decir verdad, puede también denegar de forma expresa y motivada la incoación del expediente: incluso cumple reconocer a la Administración en el indicado trance de incoación un cierto margen, si no de discrecionalidad en sentido estricto, sí de apreciación de las circunstancias concurrentes, porque lo tiene para resolver sobre la caducidad en la aplicación de los conceptos jurídicos indeterminados de los que la normativa se sirve para determinar su procedencia.

Ahora bien, dispondrá del margen indicado en la medida en que venga a pronunciarse sobre la solicitud interesada por persona legitimada. Esto es, si no lo hace, se producirá un supuesto de silencio administrativo positivo y por tanto deberá iniciar forzosamente el procedimiento correspondiente, sin prejuzgar, eso sí, su ulterior resolución.

Para concluir este apartado no resta sino determinar el plazo en que habrá de entenderse producido dicho silencio; y a falta de previsión expresa, habrá que considerar que dicho plazo es el general de tres meses legalmente establecido ( artículo 43.2 LRJAP -PAC)".

De acuerdo con lo expresado, y en los mismos términos expresados en su resolución precedente, la Sala de instancia concluye en la sentencia impugnada proclamando el carácter positivo del silencio administrativo en el supuesto sometido a su consideración:

"Es decir, en aplicación de dicho precepto, nos hallamos ante un supuesto en el que el silencio tiene carácter positivo y, por tanto, la petición formulada por la parte recurrente en vía administrativa debe entenderse estimada por silencio positivo. A la misma conclusión, llegó esta Sala en la reseñada Sentencia de 19 de mayo de 2011 , que tenía por objeto pretensiones sustancialmente iguales a las que nos ocupa".

Y es que, en efecto, entendimos entonces y lo mismo hemos de afirmar ahora que, cuando los particulares ostentan la condición de interesados, o gozan del reconocimiento del ejercicio de la acción pública por razón de la materia concernida, y tienen por tanto "derecho al procedimiento administrativo" en el sentido de obligar a efectuar un pronunciamiento sobre la procedencia o no de acordar su incoación, no pueden quedar inermes y a expensas de la libérrima voluntad de la Administración; que es lo que sucedería de modo inevitable y sin remedio si aquélla, con su sola inactividad, pudiera aplazar indefinidamente en el tiempo el pronunciamiento sobre una solicitud a cuya respuesta tienen derecho. Sin prejuzgar la resolución última sobre el procedimiento, se hace preciso, pues, articular una vía de garantía que preserve y garantice la efectividad de los derechos de los particulares en estos casos. Y, pese a que en el fondo de lo que se trata es de la omisión de una actividad administrativa "debida" al no incoar el pertinente expediente de caducidad, los remedios dispuestos por nuestro ordenamiento jurídico para poner coto a la inactividad administrativa no sirven a estos fines y están pensados para otros supuestos. Acudiendo así en su defecto a la vía del silencio administrativo, la única cuestión que quedaría por despejar sería la de la determinación de su carácter y efectos; y, en este punto, a falta del encaje del supuesto en alguna de las excepciones legalmente previstas, se impone, ya como conclusión, la aplicación de la regla general del silencio positivo.

No es susceptible de reproche la sentencia impugnada por resolver en el sentido expuesto. Y no ha lugar, pues, a apreciar la concurrencia de este motivo de casación.

El séptimo y último de los motivos que la entidad mercantil intenta hacer valer en su recurso se corresponde con el que la misma entidad vino a sostener como noveno, y último también, de los motivos esgrimidos en el RC 5219/2011.

Lo abordamos en la Sentencia de 11 de julio de 2014 junto al segundo de los motivos invocados a la sazón por la Administración General del Estado , que se corresponde con el que ahora plantea también esta entidad con el mismo número.

Dimos entonces, pues, a uno y otro la misma respuesta:

" NOVENO.- El noveno y último de los motivos admitidos del recurso de casación promovido por la entidad mercantil recurrente se fundamenta, al amparo del artículo 88.1 d) LJRCA, en la infracción de los artículos 43.2 , 109 c ), 114.1 y 116 LRJAP -PAC y 11 y disposición adicional quince LOFAGE . En síntesis, pretende sostenerse que el recurso procedente en la vía administrativa era el de reposición y no de alzada por resultar competente para resolver la petición cursada con anterioridad el Ministro del ramo y no el órgano al que se dirigió aquélla. Siendo ello así, el silencio de la Administración habría de producir efectos desestimatorios, porque el carácter positivo del silencio sólo procede en el supuesto del recurso de alzada, con vistas a impedir en dicho caso que la Administración pueda beneficiarse por partida doble de los efectos del silencio negativo. Por virtud de lo expuesto, al incurrir en el error indicado, la sentencia impugnada habría conculcado los preceptos antes señalados.

El mismo argumento se desarrolla en el segundo de los motivos invocados por el Abogado del Estado en su recurso, por lo que cabe proceder ahora a su examen conjunto.

Aun en el supuesto de que se aceptara la hipótesis de partida en que se sitúan ambos recursos tampoco cabría aceptar su respectivo planteamiento, puesto que distinto es, a efectos competenciales, lo que se pide y se acoge por la sentencia, a saber, la incoación del expediente de caducidad de la concesión, que la declaración de caducidad propiamente dicha de la concesión ( artículo 161 del Reglamento General de la Ley de Costas , aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre).

Pero, en cualquier caso, y más allá de ello, subyace también una palmaria confusión acerca de este concreto pormenor, que ahora se ha preciso despejar.

Atendiendo a lo expresado por la resolución judicial combatida (FD 6º), en efecto, hemos de reparar en que lo que la Sala sentenciadora entiende producido es el silencio en vía de petición, al amparo del artículo 43 apartado segundo párrafo primero, en la redacción dada a este precepto por la Ley 4/1999 , cuyo texto, por si alguna duda pudiera caber, reproduce la propia sentencia en estos términos:

" Los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario. Quedan exceptuados de esta previsión los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución , aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros, facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, en los que el silencio tendrá efecto desestimatorio ".

De forma enteramente congruente con este planteamiento, se descarta después por la propia sentencia que se hubiera producido una transferencia a particulares de facultades relativas al dominio público, que es una de las contadas excepciones en que el silencio en vía de petición posee carácter negativo:

"En el presente caso, no concurre ninguna de las excepciones previstas en el artículo 43. 2, anteriormente citado, para excluir de la regla general del silencio positivo a la petición formulada por la recurrente ante la Administración . En los escritos presentados por la Asociación Salvemos Pontevedra ante el Ministerio de Medio Ambiente no se solicita que se transfieran a la solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o servicio público, al contrario se pretende la caducidad de una concesión de terrenos que constituyen dominio público marítimo terrestre".

El silencio, pues, se entiende producido en vía de petición y no de recurso. Y la cuestión ha quedado definitivamente esclarecida en la posterior Sentencia de la Audiencia Nacional de 19 de abril de 2013, dictada en el recurso contencioso-administrativo núm. 602/2010 , a propósito de este mismo asunto. Además de reiterar en consecuencia el contenido de la resolución que ahora estamos examinando, declara esta resolución:

"Por lo expuesto, resulta intrascendente para el presente supuesto, la regulación específica del silencio en el párrafo segundo del art. 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , que dispone que " no obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo ". Y, no tiene relevancia, ya que como hemos dicho, el silencio en el caso que nos ocupa, es positivo en aplicación del párrafo primero del citado precepto".

Tampoco pueden prosperar, consiguientemente, los motivos examinados en este fundamento".

En los mismos términos, pues, hemos ahora de reiterarnos.

En cualquier caso, preciso es resaltar también que la relevancia de los motivos que ahora nos ocupan para la resolución del litigio queda menoscabada, al partir la sentencia impugnada, lo mismo que su precedente, de la consideración de que el silencio positivo se entiende producido en este caso en relación con la petición formulada por la asociación recurrente y, por tanto, no en vía de recurso, esto es, con ocasión del ulterior recurso promovido por dicha vía. Como la propia sentencia se cuida de recordar, recordando el tenor de su precedente:

"Por lo expuesto, resulta intrascendente para el presente supuesto, la regulación específica del silencio en el párrafo segundo del art. 43.2 de la Ley 30/1992 , de 26 de noviembre , que dispone que "no obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo" . Y, no tiene relevancia, ya que como hemos dicho, el silencio en el caso que nos ocupa, es positivo en aplicación del párrafo primero del citado precepto , con independencia de que, como aduce la parte codemandada, el escrito inicial se hubiese tenido que dirigir la Ministro de Medio Ambiente, y no la Dirección General de Costas, por lo que no cabría recurso de alzada, sino reposición".

Al margen de esta última consideración, sin embargo, es evidente que por virtud de las razones expresadas con anterioridad los motivos de casación examinados en este fundamento tampoco pueden prosperar.

Quedaría ya por examinar solo el primero de los motivos esgrimidos en su recurso por la Administración General del Estado , que se corresponde con el que igualmente vino a aducir en el RC 5219/2011, como primer motivo de casación.

No procede, pues, sino la misma respuesta que hubo ocasión de propinar en nuestra Sentencia de 11 de julio de 2014 :

"Llegados a este punto, solo restaría por abordar el primero de los motivos de casación aducido por el Abogado del Estado en su recurso, que se fundamenta en la conculcación del art. 43 LRJAP -PAC desde una nueva perspectiva inédita hasta ahora, al preconizar la aplicación del silencio administrativo negativo, en la medida en que habría de insertar la petición que dio lugar el surgimiento de la presente controversia dentro del procedimiento contractual de la concesión, en cuyo seno los efectos generados por el silencio serían siempre negativos, de acuerdo con lo dispuesto por la normativa reguladora de la contratación administrativa.

Es obvio, sin embargo, que tampoco desde la referida perspectiva puede acogerse la pretensión sostenida en el recurso encaminada a la anulación de la sentencia dictada en la instancia.

Ya de entrada, porque se incurre también en el mismo desenfoque de la cuestión que acabamos de examinar en el fundamento precedente, al situar la fricción en torno al artículo 43.2 segundo párrafo (silencio en vía de recurso), y no en el primero (silencio en vía de petición), según lo expuesto en el punto 1 en que a su vez aparece desarrollado este concreto motivo casacional.

Pero, sobre todo, porque, cuando en su punto 2 se resaltan los supuestos efectos del silencio administrativo en los procedimientos en materia de contratación, para pretender su proyección al caso (punto 3), no se hace la menor cuestión sobre lo que en cambio resulta especialmente controvertido y polémico, a saber, la procedencia de aplicar a las concesiones demaniales las previsiones legales establecidas en materia de contratación administrativa.

Resulta, en efecto, improcedente pretender sin más la aplicación mecánica de tales previsiones legales a una figura cuya naturaleza jurídica resulta extremadamente polémica y en cuyo debate prevalece incluso su consideración como acto administrativo requerido de aceptación; acaso tratándose de concesiones de servicio público, cuyo perfil contractual resulta más acusado y donde en consecuencia son menores las dificultades para la proyección de las previsiones legales antes indicadas, podría tratar de ensayarse dicha proyección; pero, en todo caso habría de justificarlo también suficientemente, porque, dada su peculiaridad, la normativa contractual remite asimismo a las disposiciones normativas singulares reguladoras en cada caso del servicio público específicamente concernido (con más matices ahora que antes, a tenor del artículo 276 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público , aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 11 de noviembre).

De cualquier modo, y por lo que a nuestro caso refiere concretamente, no se ofrece explicación alguna para la pretendida recepción acrítica de las previsiones establecidas por la normativa contractual en el campo de las concesiones demaniales: la Ley de Costas no se remite a dicha normativa en los preceptos correspondientes ( artículos 64 y siguientes de la Ley 22/1998 ); y significativamente, la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas ( Ley 33/2003, de 3 de diciembre: artículos 91 y siguientes; más particularmente , artículo 84.2 ) también se cuida de evitar, con carácter general para las concesiones demaniales, la indicada remisión a la normativa reguladora de la contratación administrativa.

Tampoco ha lugar, consecuentemente, a la estimación de este motivo".

Hemos de rechazar también, pues, este motivo de casación.

Desestimado el recurso de casación en su integridad, procede la imposición de las costas a las partes recurrentes, atendiendo al artículo 139.2 de la Ley jurisdiccional ; si bien, conforme este mismo precepto admite, cabe limitar su cuantía. De tal manera, a la vista de la índole del asunto y de la actividad desplegada por la partes, aquéllas no podrá exceder, por todos los conceptos, de 5.000 euros, cantidad que deberá ser satisfecha por mitades.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de SM el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.