ATC 4/2023, 24 de Enero de 2023

1. El 6 de julio de 2022 tuvo entrada en el registro general del Tribunal Constitucional oficio de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón por el que se remite, junto con el testimonio de las actuaciones en formato digital (recurso de apelación 326-2021), el auto de 13 de junio de 2022 por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con los preceptos citados en el encabezamiento de esta resolución.

2. Los hechos que pueden ser relevantes en este proceso constitucional son, resumidamente expuestos, los siguientes:

   1. Por resolución de la Dirección Gerencia del Servicio Aragonés de Salud de 20 de febrero de 2020 se desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la desestimación presunta de las solicitudes de retribución del importe del nivel III del complemento retributivo de carrera profesional presentadas por profesionales sanitarios de formación profesional y gestión y servicios, junto con el abono de los atrasos no prescritos.

   2. Contra la citada resolución se interpuso recurso contencioso-administrativo. En la demanda se solicitó el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad por el diferente tratamiento entre categorías de personal estatutario, vulnerador del principio constitucional de igualdad, en lo que respecta a la retribución del nivel III de la carrera profesional ya implantada para todas las categorías profesionales del Servicio Aragonés de Salud.

      El recurso fue desestimado por sentencia 63/2021, de 3 de marzo, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 5 de Zaragoza. La sentencia recuerda que la suspensión del componente económico de la carrera profesional es consecuencia de la aplicación de los preceptos incluidos en las sucesivas leyes de presupuestos. Descarta que sea necesario plantear cuestión de inconstitucionalidad, en cuanto no aprecia la vulneración del art. 14 CE que se denuncia en el recurso, por considerar, con apoyo en dos precedentes de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, que se trata de situaciones diferenciadas, por lo que no se aporta un término de comparación válido y no puede hablarse de agravio comparativo.

   3. Contra la sentencia 63/2021, de 3 de marzo, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 5 de Zaragoza se interpone recurso de apelación.

      En el recurso de apelación se alega, por lo que aquí interesa, la vulneración del principio de igualdad por el diferente tratamiento entre categorías de personal estatutario respecto a la retribución del nivel III de la carrera profesional ya implantada para todas las categorías. Las sucesivas leyes de presupuestos a partir de 2010 acordaban la no retribución del nivel III ya reconocido pero no abonado a profesionales sanitarios de formación profesional y gestión y servicios, pero mantenían su retribución a profesionales sanitarios licenciados y diplomados, con el argumento de continuidad en el abono del nivel de carrera profesional que se había alcanzado a remunerar en el año 2010 en el momento de entrada en vigor de la Ley 5/2010, que modificó el art 16.3 de la Ley 12/2009. Añade que el tratamiento discriminatorio se acentúa desde 2016, puesto que las resoluciones de la Gerencia del Servicio Aragonés de Salud de 20 de septiembre de 2016, de 15 de diciembre de 2017, de 11 de abril de 2019 y de 17 de junio de 2020 reconocen y retribuyen el nivel III a nuevos licenciados y diplomados sanitarios que no lo percibían el año 2010, continuándose sin abonar el nivel III a los sanitarios de formación profesional y gestión y servicios que lo tenían reconocido ya en 2010, quebrando el argumento de la continuidad en el abono del nivel de carrera que se alcanzó a remunerar en 2010. Por todo ello, se reitera en apelación la solicitud de planteamiento de la cuestión de constitucionalidad ya formulada en instancia.

   4. Por providencia de 13 de abril de 2022, con suspensión del plazo para dictar sentencia, se acordó oír a las partes personadas en el procedimiento y al Ministerio Fiscal, por plazo común e improrrogable de diez días sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad y sobre el fondo de esta, por presunta vulneración del art. 14 CE.

      La providencia expone el planteamiento del recurso de apelación y, bajo el epígrafe juicio de relevancia, recuerda que la sentencia de instancia funda la denegación de la pretensión en el art. 16.3 de la Ley 12/2009, en la redacción dada por la Ley 5/2010, así como en los preceptos de las sucesivas leyes de presupuestos que reproducen su contenido. Su aplicación es obligada para el Servicio Aragonés de Salud, en cuanto poder público sujeto al ordenamiento jurídico, lo que condujo a la desestimación de la demanda en instancia, pues la sentencia rechazó el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad de los citados preceptos de las sucesivas leyes de presupuestos.

      La providencia reproduce el tenor del precepto cuestionado y recuerda que el acuerdo del Gobierno de Aragón de 4 de diciembre de 2007 ratifica los acuerdos alcanzados en la mesa sectorial de sanidad de 13 de noviembre de 2007 sobre carrera profesional, retribuciones, políticas de empleo y tiempos de trabajo, jornada y horario de los centros sanitarios del Servicio Aragonés de Salud. Dicho acuerdo indica en su apartado 4.1 que, para licenciados y diplomados sanitarios, “El Cuarto Nivel será remunerado desde el 1 de enero de 2010 para todos los profesionales que a esa fecha tengan reconocido dicho nivel”. La cláusula 4.2 de ese mismo acuerdo dispone que, para los para los profesionales sanitarios de formación profesional y de gestión y servicios del Servicio Aragonés de Salud, “El Tercer Nivel será remunerado a partir del 1 de julio de 2010 para todos los profesionales que a esa fecha tengan reconocido dicho nivel”.

      También resalta que el contenido del art. 16.3 de la Ley 12/2009 es reproducido en los preceptos de las sucesivas leyes de presupuestos, con la única salvedad de establecer, a partir de la ley de presupuestos para el año 2017, el inciso “dada la previsión de crecimiento económico”. De ello se infiere que “la pretensión de los demandantes se deniega en sede administrativa y en la instancia con base en los citados artículos de las leyes de presupuestos, de modo que la estimación del recurso de apelación y concesión de lo solicitado pasa por dejar de aplicar los preceptos indicados de las leyes de presupuestos, normas con rango de ley, articulándose ya en la demanda, motivos dirigidos a dudar de la conformidad constitucional de tales normas, motivos que la Sala comparte. Ello exige ineludiblemente cuestionar si los citados preceptos son conformes a la Constitución, pues si tales normas son nulas, habrá de estimarse el recurso”.

      Se identifican como preceptos cuestionados los siguientes: art. 16.3 b) y c) de la Ley 12/2009, en la redacción dada por la Ley 5/2010; art. 16.3 b) y c) de la Ley 11/2010; arts. 17.3 b) y c) de las Leyes 11/2010, de 29 de diciembre; 1/2012, de 20 de febrero; 9/2012, de 27 de diciembre; 1/2014, de 23 de enero y 13/2014 de 30 de diciembre, de presupuestos de la Comunidad Autónoma de Aragón para los ejercicios 2011 a 2015; arts. 19.3 b) y c) de las Leyes 1/2016, de 28 de enero y 4/2017, de 10 de mayo, de presupuestos de la Comunidad Autónoma de Aragón para los ejercicios 2016 y 2017; art. 17.3 b) y c) de las Leyes 2/2018, de 28 de febrero; 10/2019, de 30 de diciembre, y 4/2020, de 30 de diciembre, de presupuestos de la Comunidad Autónoma de Aragón para los ejercicios 2018 a 2021.

      Se considera que todos ellos pueden ser contrarios al art. 14 CE puesto que discriminan a los sanitarios de formación profesional y de gestión y servicios en relación con los licenciados y diplomados sanitarios, porque solo para los primeros se suprime la retribución del nivel III por las sucesivas leyes de presupuestos. Según la providencia, se trata de una situación de igualdad a la que, sin un fundamento razonable, se aplica un trato diferente en lo relativo a la remuneración del tercer nivel alcanzado. Dicha situación de igualdad se constata a partir de: a) la existencia de una fuente normativa común de implantación de la carrera profesional para todas las categorías de personal estatutario del Servicio Aragonés de Salud; b) la legislación básica estatal que establece la regulación conjunta y homogénea de la carrera profesional para todas las categorías profesionales y retribución del nivel alcanzado una vez implantada.

      En cuanto a lo primero, se alude a los acuerdos alcanzados en la mesa sectorial de sanidad cuya cláusula tercera establece los importes del complemento de carrera para cada uno de los niveles y categorías profesionales y su cláusula cuarta recoge las fechas de los efectos retributivos de la implantación del sistema de carrera profesional para todas las categorías de personal estatutario del Servicio Aragonés de Salud que finalmente se fijaron el 1 de enero de 2010, para sanitarios licenciados y diplomados, y el 1 de julio de 2010, para sanitarios de formación profesional y de gestión y servicios. La providencia resalta que las únicas diferencias son los importes del nivel III y la fecha de inicio de percepción de la retribución. Por eso, en la medida en que tienen un origen común, la existencia de diferencias resulta discriminatoria.

      Ese trato discriminatorio producido con las leyes de presupuestos aragonesas se constata igualmente atendiendo a la normativa básica, que no establece un trato diferenciado entre profesionales, sino que determina una regulación conjunta y homogénea de la carrera profesional para todo el personal estatutario, sin diferenciar en ningún momento entre categorías. Las normas estatales [arts. 40, 41.2, 41.3, 43.1, y 43.2 e) del estatuto marco de personal estatutario de los servicios de salud, y art. 39 de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias] no amparan la supresión de la retribución del nivel III a una categoría y a otras no, so pena de desnaturalizar el contenido de la carrera profesional, sin perjuicio, lógicamente, de las diferencias en los importes previstos para los sucesivos niveles de carrera de las distintas categorías. De modo que las citadas leyes de presupuestos establecen un trato diferenciado entre profesionales injustificado y no amparado por norma legal alguna.

      Para la providencia la alteración de las circunstancias económicas en función de las que se suscribieron los pactos y acuerdos podrían justificar una afectación generalizada para todas las categorías de los profesionales sanitarios. La providencia entiende contrario al art. 14 CE que las leyes de presupuestos de la comunidad autónoma dictadas durante once ejercicios consecutivos supriman la retribución del nivel III de carrera profesional exclusivamente a las categorías de profesionales sanitarios de formación profesional y de gestión y servicios, disociando el reconocimiento del nivel III y su retribución, que estos profesionales nunca han llegado a percibir. Asimismo, las esgrimidas razones de limitación de gasto carecen de sentido si consideramos que las retribuciones globales de las categorías de profesionales sanitarios de formación profesional y de gestión y servicios son sustancialmente inferiores a las de los licenciados y diplomados sanitarios, a quienes se continúa retribuyendo el nivel III, lo cual incluso incrementa los efectos discriminatorios pues no conlleva un sacrificio económico homogéneo para todas las categorías profesionales, sino que hace recaer en mayor medida los efectos negativos de la crisis económica sobre determinadas categorías estatutarias sin justificación objetiva alguna.

      Ese trato discriminatorio se acentuaría, según la providencia, porque desde septiembre de 2016 la Gerencia del Servicio Aragonés de Salud reconoce y retribuye el nivel III de carrera profesional a nuevos licenciados y diplomados sanitarios que no lo venían percibiendo en el año 2010. Por otra parte, conforme al art. 9.2 e) del Decreto-ley 3/2019, de 15 de enero, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueban medidas urgentes en materia de retribuciones en el ámbito del sector público de la Comunidad Autónoma de Aragón, se reconoce un incremento del 2,5 por 100 del complemento de carrera, en el importe del nivel III que licenciados y diplomados sanitarios venían percibiendo.

   5. El fiscal consideró que concurrían los requisitos legales y procesales para el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.

      La representación procesal de los actores se mostró favorable al planteamiento de la cuestión, si bien interesó que la misma se extendiera al art. 18.3 b) y c) de la Ley de las Cortes de Aragón 9/2021, de 30 de diciembre, de presupuestos de la Comunidad Autónoma de Aragón para el ejercicio 2022, por tener idéntica redacción que los cuestionados. También consideró que procedía apreciar que los preceptos cuestionados vulneraban el art. 149.1.18 CE, en cuanto que contradecían la regulación básica sobre el complemento de carrera que no hace diferencias en función de las categorías profesionales en punto a la implantación de dicho complemento.

      La representación procesal del Gobierno de Aragón consideró que no procedía el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad por entender que no existía trato discriminatorio. La diferenciación entre categorías profesionales tiene un fundamento objetivo y razonable, basado en la diferencia temporal en la implantación del sistema de carrera profesional para cada categoría, lo que determinó que, a la hora de aplicar las medidas de reducción de gasto impuestas por la normativa básica, dichas medidas afectasen a todo el personal, pero en relación a la situación retributiva en la que cada categoría de personal se encontraba en el momento de aplicarlas. Existe una razón objetiva de carácter temporal justificativa de la distinción: en el momento de entrada en vigor de la Ley 5/2010, que determinó la modificación de la Ley de Presupuestos de Aragón para 2010, tanto los licenciados y diplomados sanitarios como el personal de gestión y servicios tenían reconocido el nivel III, pero solo los primeros habían comenzado a percibirlo.

   6. El órgano judicial dicto el auto de 13 de junio de 2022 en el que acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto de los preceptos siguientes: art. 16.3 b) y c) de la Ley 12/2009, en la redacción dada por la Ley 5/2010; art. 16.3 b) y c) de la Ley 11/2010; arts. 17.3 b) y c) de las Leyes 11/2010, de 29 de diciembre; 1/2012, de 20 de febrero; 9/2012, de 27 de diciembre; 1/2014, de 23 de enero y 13/2014 de 30 de diciembre, de presupuestos de la Comunidad Autónoma de Aragón para los ejercicios 2011 a 2015; arts. 19.3 b) y c) de las Leyes 1/2016, de 28 de enero y 4/2017, de 10 de mayo, de presupuestos de la Comunidad Autónoma de Aragón para los ejercicios 2016 y 2017; arts. 17.3 b) y c) de las Leyes 2/2018, de 28 de febrero; 10/2019, de 30 de diciembre, y 4/2020, de 30 de diciembre, de presupuestos de la Comunidad Autónoma de Aragón para los ejercicios 2018 a 2021.

3. Del contenido del auto de planteamiento interesa destacar lo siguiente:

   El auto hace referencia, en primer lugar, al planteamiento y objeto del recurso de apelación en los mismos términos expuestos en la providencia por la que se da audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal. Formula a continuación el juicio de relevancia señalando, también como en la providencia, que la sentencia de instancia funda la denegación de la pretensión en el art. 16.3 de la Ley 12/2009, en la redacción dada por la Ley 5/2010, así como en los preceptos de las sucesivas leyes de presupuestos que reproducen su contenido. Su aplicación es obligada para el Servicio Aragonés de Salud, en cuanto poder público sujeto al ordenamiento jurídico, lo que condujo a la desestimación de la demanda en instancia, pues la sentencia rechazó el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad de los citados preceptos de las sucesivas leyes de presupuestos.

   El auto reproduce el tenor del precepto cuestionado y recuerda que el acuerdo del Gobierno de Aragón de 4 de diciembre de 2007 ratifica los acuerdos alcanzados en la mesa sectorial de sanidad de 13 de noviembre de 2007 sobre carrera profesional, retribuciones, políticas de empleo y tiempos de trabajo, jornada y horario de los centros sanitarios del Servicio Aragonés de Salud. Dicho acuerdo indica en su apartado 4.1 que, para licenciados y diplomados sanitarios, “El Cuarto Nivel será remunerado desde el 1 de enero de 2010 para todos los profesionales que a esa fecha tengan reconocido dicho nivel”. La cláusula 4.2 de ese mismo acuerdo dispone que, para los para los profesionales sanitarios de formación profesional y de gestión y servicios del Servicio Aragonés de Salud, “El Tercer Nivel será remunerado a partir del 1 de julio de 2010 para todos los profesionales que a esa fecha tengan reconocido dicho nivel”.

   El órgano judicial resalta que el contenido del art. 16.3 de la Ley 12/2009 es reproducido en los preceptos de las sucesivas leyes de presupuestos, con la única salvedad de establecer, a partir de la ley de presupuestos para el año 2017, el inciso “dada la previsión de crecimiento económico”. De ello se infiere que “la pretensión de los demandantes se deniega en sede administrativa y en la instancia con base en los citados artículos de las leyes de presupuestos, de modo que la estimación del recurso de apelación y concesión de lo solicitado pasa por dejar de aplicar los preceptos indicados de las leyes de presupuestos, normas con rango de ley, articulándose ya en la demanda, motivos dirigidos a dudar de la conformidad constitucional de tales normas, motivos que la Sala comparte. Ello exige ineludiblemente cuestionar si los citados preceptos son conformes a la Constitución, pues si tales normas son nulas, habrá de estimarse el recurso”.

   En el auto se identifican los preceptos legales cuestionados en los mismos términos que en la providencia y se descarta plantear la cuestión respecto del art. 18.3 b) y c) de la Ley 9/2021, tal como había solicitado la recurrente, por cuanto “se trata de un precepto ajeno a este proceso no aplicado ni en la resolución recurrida ni en la sentencia, incluso de fecha posterior”.

   Las razones por las que el órgano judicial considera que los preceptos que cuestiona son contrarios al art. 14 CE son las mismas que ya se expresaban en la providencia por la que se abrió el trámite de audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal. El auto descarta fundamentar el planteamiento de la cuestión en la vulneración de lo dispuesto en el art. 149.1.18 CE, tal como también había solicitado la parte demandante. Indica, por último, que se separa del criterio mantenido en dos sentencias desestimatorias dictadas por la sala sobre esta misma cuestión de fechas 10 de octubre de 2019 y 17 de mayo de 2019, con el argumento de que tales sentencias no se pronunciaron sobre las nuevas circunstancias acaecidas desde finales de 2016 y a lo largo de 2017, 2018 y 2019, que constituyen un patente trato diferenciado e injustificado.

4. Mediante providencia de 29 de septiembre de 2022 el Pleno acordó oír al fiscal general del Estado para que, en el plazo de diez días, y a los efectos que determina el art. 37.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), alegase lo que considerase conveniente acerca de la admisibilidad de la presente cuestión de inconstitucionalidad por si fuere notoriamente infundada.

5. El fiscal general del Estado evacuó el trámite conferido mediante escrito registrado en este tribunal el 4 de noviembre de 2022, en el que considera que la cuestión de inconstitucionalidad debe ser inadmitida por resultar notoriamente infundada.

   El fiscal general del Estado expone detalladamente los antecedentes del caso y relaciona los preceptos cuestionados por vulnerar el art. 14 CE. Alude seguidamente a la doctrina constitucional en relación con el art. 14 CE y recoge la normativa autonómica de aplicación al denominado complemento de carrera y al propio modelo de carrera profesional diseñado por la administración autonómica y la distinción entre los licenciados y diplomados sanitarios y los profesionales sanitarios de formación profesional y de gestión y servicios. De esa exposición concluye que la regulación del complemento de carrera tenía en cuenta las titulaciones, funciones, características y actividad profesional de cada uno de los dos grupos, tanto en la definición de su integración en los diferentes niveles como, correlativamente, en la fijación de sus efectos económicos. Menciona también la normativa estatal relativa a esta cuestión, en concreto, la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias, y la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del estatuto marco del personal estatutario de los servicios de salud.

   Tras lo anterior, el fiscal general del Estado considera que, frente a lo que sostiene el órgano judicial, no cabe extraer la identidad de categorías, a los efectos del art. 14 CE, derivada de la implantación de un modelo retributivo de carrera profesional. La regulación de la carrera profesional se lleva a cabo mediante instrumentos normativos distintos en los que se introducen factores de evaluación y baremos que no son idénticos, sino que atienden a las diferentes titulaciones, cometidos y actividades desarrolladas por cada grupo profesional. Destaca que las normas estatales que ha citado establecen una regulación de ambos grupos atendiendo a sus funciones, acceso y titulación, regulación que también se refiere a las retribuciones. Resalta que la cuestionada reducción en la precepción de los niveles de complemento de carrera tiene un carácter transitorio, condicionado a la que la correspondiente ley de presupuestos autonómica determine la aplicación de esa remuneración.

   En conclusión, según el fiscal general del Estado, tanto los acuerdos suscritos como las normas estatales establecen claramente las dos categorías estatutarias sobre los que ahora se aplica un diferente tratamiento presupuestario por los preceptos cuestionados. Desde la perspectiva constitucional del principio de igualdad, no puede considerarse que ambas categorías resulten términos de comparación homogéneos y adecuados, por lo que no se cumplen los requisitos para la apreciación de la alegada vulneración del art. 14 CE, dado que responden a diferentes grupos de clasificación profesional con una actividad, titulación y evaluación de la respectiva carrera profesional que se refleja naturalmente en las retribuciones complementarias diferentes.

1. La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón plantea cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 16.3 b) y c) de la Ley 12/2009, en la redacción dada por la Ley 5/2010, , así como en relación con los preceptos de leyes de presupuestos autonómicas que reproducen esa misma previsión.

   Se trata del art. 16.3 b) y c) de la Ley 11/2010; arts. 17.3 b) y c) de las Leyes 11/2010, de 29 de diciembre; 1/2012, de 20 de febrero; 9/2012, de 27 de diciembre; 1/2014, de 23 de enero y 13/2014 de 30 de diciembre, de presupuestos de la Comunidad Autónoma de Aragón para los ejercicios 2011 a 2015; arts. 19.3 b) y c) de las Leyes 1/2016, de 28 de enero y 4/2017, de 10 de mayo, de presupuestos de la Comunidad Autónoma de Aragón para los ejercicios 2016 y 2017; arts. 17.3 b) y c) de las Leyes 2/2018, de 28 de febrero; 10/2019, de 30 de diciembre, y 4/2020, de 30 de diciembre, de presupuestos de la Comunidad Autónoma de Aragón para los ejercicios 2018 a 2021.

   Los preceptos cuestionados disponen lo siguiente [se reproduce únicamente el art. 16.3 b) y c) de la Ley 12/2009, en la redacción dada por la Ley 5/2010]:

   Artículo 16. Normas básicas en materia de gastos de personal

   […]

   3. Por razones de interés público derivadas de una alteración sustancial de las circunstancias económicas en que se suscribieron los pactos y acuerdos firmados por la Administración de la Comunidad Autónoma y las organizaciones sindicales, referidos a la implementación de medidas de carrera y desarrollo profesional, devienen inaplicables las siguientes cláusulas:

   […]

   b) En el ámbito del Servicio Aragonés de Salud, y referido al Acuerdo de 13 de noviembre de 2007, en materia de carrera profesional:

   1º El apartado 4.1 en lo que respecta a la remuneración del cuarto nivel a los licenciados y diplomados sanitarios, que queda suprimida en el año 2010.

   2º El apartado 4.2 en lo que respecta a la remuneración del tercer nivel a los profesionales sanitarios de formación profesional y de gestión de servicios, que queda suprimida en el año 2010.

   c) En el ámbito del Servicio Aragonés de Salud, y referido al Acuerdo de 8 de julio de 2008 en materia de carrera profesional, el apartado 5.1.4 en lo que respecta a la remuneración del tercer nivel a los profesionales sanitarios de formación profesional y de gestión de servicios, que queda suprimida en el año 2010

   .

   El órgano judicial considera que esta regulación y las que la reproducen en posteriores leyes de presupuestos autonómicos hasta el año 2021 pudiera ser contraria al art. 14 CE, en cuanto que introduce una distinción no justificada en la percepción de determinadas retribuciones vinculadas a la carrera y desarrollo profesional entre los profesionales sanitarios de formación profesional y de gestión de servicios respecto a la percepción de esas mismas retribuciones por parte de los licenciados y diplomados sanitarios del Servicio Aragonés de Salud.

   Como ha quedado expuesto en los antecedentes, el fiscal general del Estado considera que la cuestión ha de ser inadmitida al estimarla notoriamente infundada.

2. La cuestión de inconstitucionalidad planteada presenta la peculiaridad de que se controvierten las sucesivas decisiones que, desde mediados del año 2010 hasta el año 2021, ha ido adoptando el legislador presupuestario autonómico, en el sentido de inaplicar lo previsto en determinados acuerdos suscritos por el Servicio Aragonés de Salud con las organizaciones sindicales y ratificados por el Gobierno de Aragón, con la consiguiente suspensión de la percepción de un complemento retributivo por parte una determinada categoría de personal estatutario de dicho Servicio Aragonés de Salud. El órgano judicial considera que todas ellas son aplicables y relevantes para resolver el recurso de apelación planteado en el que se solicita el reconocimiento a los recurrentes de la percepción del denominado nivel III del complemento de carrera profesional, que había sido declarado inaplicable para los ejercicios presupuestarios de 2010 y sucesivos, conforme a lo dispuesto en los correspondientes preceptos de las leyes anuales de presupuestos. En lo que ahora interesa, todas ellas, al ser meras reproducciones de lo establecido en la redacción originaria constituyen un continuo y, por tanto, no pueden ser objeto de examen por separado. Por ello, en este caso ha de considerarse que todos los preceptos que, en sucesivos ejercicios presupuestarios, desde al año 2010 hasta el año 2020, han dispuesto la inaplicación de los acuerdos que regulaban la remuneración del denominado nivel III del complemento de carrera profesional son aplicables al caso y determinantes del fallo que ha de dictarse.

   Por otra parte, el hecho de que se trate de normas con vigencia temporal limitada en nada afecta a la formulación de los juicios de aplicabilidad y relevancia. Ha de tenerse en cuenta que, de acuerdo con la doctrina del Tribunal (entre otras muchas, STC 147/2012 , de 5 de julio), en las cuestiones de inconstitucionalidad la derogación de la norma cuestionada no determina la pérdida de objeto del proceso constitucional si es la norma aplicable en el proceso a quo y de su validez depende el fallo.

   En el presente caso el órgano judicial ha considerado, como se ha expuesto, que todas las normas dictadas entre el año 2010 y 2020 son aplicables y de ellas depende el fallo de la sentencia que tiene que dictar. No obstante, dado lo planteado en el caso a quo , la duda de constitucionalidad debe quedar limitada en un doble sentido: (i) ha de excluirse del objeto de la cuestión de inconstitucionalidad el art. 16.3 b) y c) de la Ley 11/2010, cuya cita obedece a un error pues ese precepto no existe (el art. 16 de la Ley 11/2010 tiene un único apartado y se refiere a las transferencias a organismos públicos). El que se refiere a la cuestión controvertida es el art. 17.3 b) y c) de la misma Ley 11/2010 que ha sido cuestionado; (ii) también debe ser excluido del objeto de la presente cuestión el punto 1 del apartado b) de todas las disposiciones cuestionadas en la medida en que todas ellas se refieren a un aspecto no discutido en el proceso a quo , como es la remuneración del denominado cuarto nivel de la carrera profesional a los licenciados y diplomados sanitarios.

3. Como ya ha quedado expuesto el órgano judicial plantea que los preceptos que cuestiona, al suprimir la percepción de un determinado complemento retributivo (el denominado tercer nivel del complemento de carrera) para parte del personal estatutario del Servicio Aragonés de Salud (los profesionales sanitarios de formación profesional y gestión de servicios) y mantenerlo para otros (los licenciados y diplomados sanitarios), serían contrarios al art. 14 CE por introducir una distinción entre las retribuciones de ambos tipos de personal que carecería de una justificación razonable.

   Delimitado su objeto en los términos que se acaban de exponer, resulta que, como se razonará a continuación, la cuestión de inconstitucionalidad planteada resulta notoriamente infundada en el sentido que a dicha expresión otorga la doctrina de este tribunal (ATC 172/2020 , de 15 de diciembre, FJ 2, por todos) por lo que, como solicita el fiscal general del Estado, debe inadmitirse a trámite.

4. Dado el contenido de la duda que se plantea es preciso comenzar exponiendo el contexto normativo en el que la misma se inserta, examinando, puesto que lo discutido es el derecho a percibir un determinado nivel del denominado complemento de carrera, tanto la regulación de la carrera profesional del personal sanitario como del propio complemento de carrera.

   1. Por lo que hace a la normativa estatal aplicable, la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, vino a reconocer el desarrollo profesional como uno de los aspectos básicos para la modernización del Sistema Nacional de Salud, dedicándole su art. 40 y definiendo la carrera profesional, en su art. 41, como “el derecho de los profesionales a progresar, de forma individualizada, como reconocimiento a su desarrollo profesional en cuanto a conocimientos, experiencia en las tareas asistenciales, investigación y cumplimiento de los objetivos de la organización en la cual prestan sus servicios”. A su vez, los arts. 37 y ss. de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias, regulan los principios generales del sistema de desarrollo profesional y su reconocimiento, atribuyendo la competencia para su desarrollo a las autoridades sanitarias de las comunidades autónomas, de acuerdo con lo previsto en su art. 38.1 f), según el cual: “Dentro de cada servicio de salud, estos criterios generales del sistema de desarrollo profesional, y su repercusión en la carrera, se acomodarán y adaptarán a las condiciones y características organizativas, sanitarias y asistenciales del servicio de salud o de cada uno de sus centros, sin detrimento de los derechos ya establecidos”. Por último, la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del estatuto marco del personal estatutario de los servicios de salud, dedica el art. 40 a la fijación de criterios generales de la carrera profesional, señalando al efecto que las comunidades autónomas, previa negociación en las mesas correspondientes, establecerán, para el personal estatutario de sus servicios de salud, mecanismos de carrera profesional de forma tal que se posibilite el derecho a la promoción de este personal conjuntamente con la mejor gestión de las instituciones sanitarias. Asimismo, recoge las mismas reglas ya citadas de los arts. 41 de la Ley 16/2003 y 38.1 f) de la Ley 44/2003, disponiendo además, mediante los oportunos mecanismos de cooperación, el establecimiento de principios y criterios generales de homologación de los sistemas de carrera profesional (Acuerdo de la Comisión de recursos humanos del Sistema Nacional de Salud por el que se fijan los criterios generales de homologación de los sistemas de carrera profesional del personal de los servicios de salud, publicado mediante Resolución de 29 de enero de 2007, de la Dirección General de Recursos Humanos y Servicios Económico-Presupuestarios del Ministerio de Sanidad y Consumo, “BOE” de 27 de febrero de 2007).

      En lo relativo a los aspectos retributivos vinculados a estos últimos, el art. 43.2 e) de la Ley 55/2003 crea el concepto retributivo de complemento de carrera profesional destinado a retribuir el grado alcanzado cuando tal sistema de desarrollo profesional se haya implantado en la correspondiente categoría. Este concepto retributivo estaba indirectamente contemplado en la ya citada Ley 44/2003, cuya disposición adicional cuarta dispone que los efectos que sobre la estructura de las retribuciones y la cuantía de estas pudieran derivarse del reconocimiento de grados de desarrollo profesional se negociarán en cada caso con las organizaciones sindicales que, a tenor de lo dispuesto en la normativa aplicable, corresponda. Dicho complemento de carrera se califica expresamente como retribución complementaria, de modo que, tal como dispone el art. 43.1 de la Ley 55/2003, sus conceptos, cuantías y criterios para su atribución se determinan en el ámbito de cada servicio de salud.

   2. Conforme a dicho marco legal, el Servicio Aragonés de Salud y las organizaciones sindicales integrantes de la mesa sectorial de sanidad alcanzaron el 13 de noviembre de 2007 una serie de acuerdos en materia de carrera profesional, de retribuciones, de políticas de empleo y sobre tiempos de trabajo, jornada y horario de los centros sanitarios. Acuerdos que fueron expresamente aprobados por el Gobierno de Aragón el día 4 de diciembre de 2007 (Orden de 5 de diciembre de 2007, del Departamento de Salud y Consumo, por la que se publica el Acuerdo del Gobierno de Aragón de 4 de diciembre de 2007, por el que se otorga la aprobación expresa y formal, ratificándolos, a los acuerdos alcanzados en la mesa sectorial de sanidad sobre carrera profesional, retribuciones, políticas de empleo y tiempos de trabajo, jornada y horario de los centros sanitarios del Servicio Aragonés de Salud; “Boletín Oficial de Aragón” núm. 114, de 7 de diciembre de 2007).

      En lo que ahora importa, en los mencionados acuerdos se aprueba el modelo de carrera profesional para los licenciados y diplomados sanitarios y se dispone que, en el plazo de seis meses desde su suscripción, se aprobará el modelo de carrera profesional para los profesionales sanitarios de formación profesional y de gestión y servicios. También se disponen cinco niveles de carrera profesional (de entrada, primero, segundo, tercero y cuarto) señalándose que la carrera profesional es de acceso voluntario y ha de ser solicitada personalmente por el interesado, tanto en lo referente al acceso al sistema como al cambio de nivel, fijándose, asimismo, el tiempo de permanencia mínima por nivel para optar a uno superior. Cada uno de los cuatro niveles de carrera profesional diferentes del nivel de entrada será retribuido con un complemento anual específico para cada nivel, que será abonado mensualmente y cuyos importes se fijan en el acuerdo en el que también se determinan los efectos económicos de la implantación del sistema. De esos efectos económicos resulta relevante ahora que, para los licenciados y diplomados sanitarios, el denominado tercer nivel será remunerado desde el 1 de enero de 2009 para todos los profesionales que a esa fecha tuvieran reconocido dicho nivel, mientras que la remuneración del cuarto nivel se fija para el 1 de enero de 2010. En el caso de los profesionales sanitarios de formación profesional y de gestión y servicios se avanzan ya sus efectos económicos, pero su vigencia y efectividad queda condicionada a la elaboración del correspondiente modelo de carrera para dichos profesionales, de suerte que se dispone que los efectos económicos del denominado tercer nivel se producirán a partir de 1 de julio de 2010.

      El modelo de carrera para el personal sanitario de formación profesional y el personal de gestión y servicios del Servicio Aragonés de Salud se acordó el 26 de junio de 2008, siendo aprobado por el Gobierno de Aragón mediante acuerdo de 8 de julio de 2008 (Orden de 9 de julio de 2008, de la Consejería de Salud y Consumo, por la que se da publicidad al acuerdo de 8 de julio de 2008, del Gobierno de Aragón, por el que se otorga la aprobación expresa y formal, ratificándolo, al acuerdo alcanzado entre el Servicio Aragonés de Salud y los Sindicatos integrantes de la mesa sectorial de sanidad en materia de carrera profesional para el personal sanitario de formación profesional y el personal de gestión y servicios del Servicio Aragonés de Salud; “Boletín Oficial de Aragón” núm. 114, de 30 de julio de 2008). Allí se dispone que los importes del complemento de carrera, para cada uno de los niveles y grupos profesionales, son los aprobados en el anterior acuerdo de 13 de noviembre de 2007, que ya se ha mencionado. Los efectos económicos de la implantación definitiva del sistema de carrera profesional para este tipo de personal se recogen en los mismos términos que ya se avanzaban en el mencionado acuerdo de 13 de noviembre de 2007, de manera que, en lo que aquí interesa, la remuneración del tercer nivel se dispone a partir del 1 de julio de 2010 para todos los profesionales sanitarios de formación profesional y de gestión y servicios que a esa fecha tengan reconocido dicho nivel.

      De lo anteriormente expuesto resulta que el Servicio Aragonés de Salud ha suscrito dos acuerdos de similar contenido, si bien con factores de evaluación y baremos que no son idénticos, para la implantación del sistema de carrera profesional en todas las categorías del sistema sanitario. Uno de los acuerdos es aplicable a licenciados y diplomados sanitarios y el otro posterior a los profesionales sanitarios de formación profesional y de gestión y servicios. Algunos de los efectos económicos de dichos acuerdos fueron suspendidos por las circunstancias económicas, a partir de la entrada en vigor de la Ley 5/2010, lo que tuvo diferente impacto en las distintas categorías profesionales del Servicio Aragonés de Salud. Concretamente, se declararon inaplicables las cláusulas relativas a la remuneración del nivel IV a los licenciados y diplomados sanitarios, que quedó suprimida en el año 2010, supresión confirmada en sucesivos ejercicios presupuestarios. Y también la que ha dado origen a la presente cuestión, la relativa a la remuneración del nivel III a los profesionales sanitarios de formación profesional y de gestión de servicios, igualmente suprimida en el año 2010 y mantenida con posterioridad.

5. Como ya se ha expuesto el órgano judicial considera que la supresión legal de la retribución del nivel III del complemento de carrera profesional a los profesionales sanitarios de formación profesional y de gestión de servicios es contraria al art. 14 CE, consideración que funda en el hecho de que los licenciados y diplomados sanitarios continúan percibiendo dicha retribución. Retribución del tercer nivel del complemento de carrera, que, para algunos licenciados y diplomados sanitarios incluso se habría reconocido con posterioridad a la supresión aquí cuestionada, introduciendo así una diferenciación entre el personal estatutario del Servicio Aragonés de Salud que carecería de justificación.

   A resultas de este planteamiento del órgano judicial resulta obligado, en el examen de esta cuestión, recordar sucintamente la doctrina constitucional en torno al principio de igualdad ante la ley.

   Como recuerda la STC 85/2019 , de 19 de junio, FJ 6, “este tribunal tiene declarado — desde la STC 22/1981 , de 2 de julio, recogiendo al respecto la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos— que el principio de igualdad no exige en todos los casos un tratamiento legal igual con abstracción de cualquier elemento diferenciador de relevancia jurídica, de manera que no toda desigualdad de trato normativo respecto a la regulación de una determinada materia supone una infracción del artículo 14 CE, sino tan solo las que introduzcan una diferencia entre situaciones que puedan considerarse iguales, sin que exista una justificación objetiva y razonable para ello. Sería además necesario, para que fuera constitucionalmente lícita la diferencia de trato, que las consecuencias jurídicas que se deriven de tal distinción sean proporcionadas a la finalidad perseguida, de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos (SSTC 22/1981 , de 2 de julio, FJ 3; 49/1982 , de 14 de julio, FJ 2; 117/1998 , de 2 de junio, FJ 8; 200/2001 , de 4 de octubre, FJ 4; 39/2002 , de 14 de febrero, FJ 4, y 41/2013 , de 14 de febrero, FJ 6, entre otras muchas) (STC 111/2018 , de 17 de octubre, FJ 4). Formulada la idea más sintéticamente, el principio de igualdad ante la ley del art. 14 CE impone al legislador, con carácter general, el deber de dispensar un mismo tratamiento a quienes se encuentren en situaciones jurídicas iguales, con prohibición de toda desigualdad que, desde el punto de vista de la finalidad de la norma cuestionada, carezca de una justificación objetiva y razonable o resulte desproporcionada en relación con dicha justificación’ (STC 60/2015 , de 18 de marzo, FJ 4)”.

   Para apreciar una vulneración del derecho a la igualdad ante la ley debe partirse de la homogeneidad o identidad del término de comparación utilizado. Lo propio del juicio de igualdad, es “su carácter relacional conforme al cual se requiere como presupuestos obligados, de un lado, que, como consecuencia de la medida normativa cuestionada, se haya introducido directa o indirectamente una diferencia de trato entre grupos o categorías de personas” y, de otro, que “las situaciones subjetivas que quieran traerse a la comparación sean, efectivamente, homogéneas o equiparables, es decir, que el término de comparación no resulte arbitrario o caprichoso”. Solo una vez verificado uno y otro presupuesto resulta procedente entrar a determinar la licitud constitucional o no de la diferencia contenida en la norma (SSTC 205/2011 , de 15 de diciembre, FJ 3, y 160/2012 , de 20 de septiembre, FJ 7).

6. Conforme a la doctrina constitucional que se ha expuesto el art.14 CE solo impide la distinción infundada o discriminatoria lo que no sucede en este caso, en el que la diferencia de trato definida en los preceptos legales cuestionados no carece de explicación, con la consecuencia de que tampoco se aporta un término de comparación válido, del que se desprenda con claridad la desigualdad denunciada.

   1. En cuanto a lo primero, la suspensión, producida a partir de la entrada en vigor de la Ley 5/2010, y mantenida desde entonces, ha interrumpido el desarrollo de las medidas previstas para la remuneración de la carrera profesional del Servicio Aragonés de Salud, entre ellas la del denominado nivel III, sin perjuicio de la continuidad en el abono de ese nivel de carrera profesional que se remuneraba en el momento de la entrada en vigor de la citada Ley 5/2010. De esta forma el criterio que ha adoptado el legislador aragonés es no aplicar las medidas retributivas que, si bien habían sido pactadas con las organizaciones sindicales, no se habían puesto en práctica por no haberse cumplido la fecha en la que, conforme a tales acuerdos, hubieran debido implantarse (en el caso discutido, el 1 de julio de 2010). Es decir, en los acuerdos pactados ya se recoge un sistema con unos rasgos generales comunes, pero con una relevante diferencia temporal en cuanto a la fecha de inicio de la retribución del complemento de carrera profesional en los distintos niveles para las categorías de licenciados y diplomados sanitarios y para el resto de categorías. Y esa diferencia temporal es la que toma en cuenta el legislador aragonés, en ejercicio de su autonomía financiera, a la hora de determinar la suspensión en la percepción de determinadas retribuciones. Suspensión que no afecta a las que ya se venían percibiendo, pero sí a las que hubieran debido percibirse en el futuro y que se fundamenta en razones de interés público derivadas del cambio de circunstancias económicas. Cambio que el legislador puede tener en cuenta a la hora de adoptar este tipo de decisiones en el marco de una decisión de política retributiva adoptada en los presupuestos autonómicos (al respecto, STC 127/2019 , de 31 de octubre, FJ 4).

      Diferencia de este modo entre las consecuencias en orden al reconocimiento y pago en los haberes del personal estatutario afectado, de la fijación de las retribuciones complementarias asignadas a dicho reconocimiento y asignación de nivel profesional. No hay más diferencia de trato que la que deriva de la existencia de regímenes diversos y del margen de discrecionalidad que el legislador autonómico tiene para modular los cambios en las disponibilidades presupuestarias en relación con la política retributiva a aplicar en el sector público de la comunidad autónoma. Eso explica la supresión del nivel III del complemento de carrera para los profesionales sanitarios de formación profesional y de gestión de servicios, pues la voluntad del legislador autonómico no es afectar a complementos retributivos reconocidos y efectivamente percibidos, sino solamente a aquellos cuya percepción había quedado diferida.

   2. Eso hace también que, como apunta el fiscal general del Estado, el término de comparación elegido, la percepción por los licenciados y diplomados sanitarios del nivel III del complemento de carrera profesional no sea idóneo. Se efectúa una comparación entre categorías profesionales diferentes que pueden ser objeto de retribuciones diferenciadas. Que se trata de categorías profesionales diferentes se constata a la vista de la propia regulación básica. En efecto, la ya citada Ley 55/2003 diferencia entre personal estatutario sanitario (art. 6) y personal estatutario de gestión y servicios (art. 7). En función de la titulación que se ostenta, el art. 6 se distingue entre personal de formación universitaria [art. 6.2 a)] y personal de formación profesional [art. 6.2 b)] y, aplicando ese mismo criterio, en el art. 7 la distinción es entre personal de formación universitaria [art. 7.2 a)]; personal de formación profesional [art. 7.2 b)] y otro personal [art. 7.2 c)]. Lo que se plantea en la presente cuestión es que, a efectos de la retribución de la carrera profesional, el personal sanitario de formación profesional y el de gestión y servicios reciban el mismo tratamiento retributivo que una categoría de personal diferente, el personal sanitario de formación universitaria.

      La carrera profesional es un derecho de configuración legal que exige la aprobación y publicación de la correspondiente convocatoria y la participación del personal estatutario en función de la categoría en la que se integre, de manera que categorías diferentes pueden ser objeto de regulación y retribución diferentes. Diferencia que puede encontrarse no solamente en las cuantías a percibir, sino también en cuanto al momento de su efectiva puesta en práctica, tal como, por lo demás, muestran los ya citados acuerdos de 13 de noviembre de 2007 y de 8 de julio de 2008.

      Se trata, conforme al propio diseño legal, de categorías profesionales distintas con funciones y niveles de titulación diferentes y también con un diferente ritmo de implantación de las disposiciones relativas a la carrera profesional. Estas diferentes funciones de las categorías pueden justificar que, mientras que para unas categorías (licenciados y diplomados sanitarios) se implante un sistema de carrera profesional del que se deriva que se les retribuye el nivel III, a los que pertenezcan a categorías estatutarias diferentes no se les retribuya dicho importe, en la medida en que trae causa de un acuerdo posterior diferente, en el que se ha establecido un ritmo de implantación efectiva de reconocimiento y retribución de dicho nivel que también es diferente, tal como ya se ha expuesto.

      De esta suerte, no hay término de comparación idóneo en cuanto lo que pretende compararse es la efectiva percepción de un complemento salarial por parte de los licenciados y diplomados sanitarios con su reconocimiento para otras categorías profesionales diferentes, las de los profesionales sanitarios de formación profesional y de gestión de servicios. Reconocimiento que, en los términos del acuerdo suscrito, no va acompañado de su efectiva percepción, pues esta había quedado diferida a un momento posterior y que no se había producido cuando el legislador la suspende.

      Dentro de la categoría profesional de que se trata no existe discriminación pues la regulación es igual para todos y la diferencia entre una y otra categoría de personal no está desprovista de una justificación razonable, tal como en su momento apreció la propia Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón que plantea ahora la cuestión.

      El argumento ofrecido por el auto de planteamiento para apartarse del criterio anteriormente sostenido por el mismo órgano judicial (sentencias 353/2019, de 17 de mayo y 551/2019, de 10 de octubre) se basa en que el Servicio Aragonés de Salud ha adoptado decisiones por las que retribuye el nivel III de carrera profesional a nuevos licenciados y diplomados sanitarios que no lo venían percibiendo en el año 2010. Tal argumento nada aporta respecto a la existencia de una discriminación legal no justificada, en la que se ha fundamentado la presente cuestión de inconstitucionalidad. En todo caso, eso lo que demostraría es que el aplicador de la regla legal no se estaría ajustando a lo dispuesto en ella, pero no es válido para apreciar que el legislador aragonés haya incurrido en un tratamiento discriminatorio contrario al art. 14 CE. El eventual apartamiento de lo dispuesto en la norma por parte de quien ha de aplicarla en modo alguno puede sustentar un reproche de inconstitucionalidad dirigido contra esa norma legal.

      En suma, atendiendo a lo anteriormente expuesto, no puede entenderse acreditado que el tratamiento diferenciado sea injustificado y, en consecuencia, discriminatorio ni tampoco que se trate de situaciones iguales, por lo que, tal como también ha señalado el fiscal general del Estado, la cuestión de inconstitucionalidad, en los términos en que ha sido planteada, debe considerarse como notoriamente infundada.

      Por lo expuesto, el Pleno

Inadmitir a trámite la presente cuestión de inconstitucionalidad.

Madrid, a veinticuatro de enero de dos mil veintitrés.