STS 731/2022, 14 de Junio de 2022

Resolución recurrida en casación y hechos del litigio.

Este recurso de casación tiene por objeto la sentencia dictada el 30 de junio de 2020 por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que estimó el recurso de apelación núm. 40/2020, promovido por la mercantil recurrida Liberty Seguros Compañía de Seguros y Reaseguros, S.A. (en adelante, Liberty), contra la sentencia de 30 de julio de 2019, dictada en el procedimiento abreviado 267/2018 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 29 de Madrid, que, a su vez, desestimó el recurso deducido por la citada aseguradora contra los acuerdos de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Alcalá de Henares, que confirmaron los decretos del concejal delegado de Hacienda, ratificando el acta de inspección de tributos y la liquidación en concepto de tasa por la prevención y extinción de incendios, de prevención de ruinas, de construcciones y derribos, salvamentos y otros análogos de los ejercicios 2014, 2015 y 2016.

Los hechos sobre los que ha versado el litigio son los siguientes:

El 22 de enero de 2015 se iniciaron actuaciones inspectoras, relativas a las liquidaciones de las anualidades 2014-2015 de la tasa por la prevención y extinción de incendios, de prevención de ruinas, de construcciones y derribos, salvamentos y otros análogos, bajo el amparo de la Ordenanza Fiscal número 16, reguladora de la tasa, aprobada por el Pleno del Ayuntamiento de Alcalá de Henares. Seguidos los trámites pertinentes, el servicio de Inspección levantó acta el 30 de octubre de 2017, que contenía una propuesta de liquidación que arrojaba unas cuotas de 6.618,69 de principal, y 374,30 euros de intereses para 2014; y de 6.618, 69 euros de principal y 76,01 de intereses de demora para el 2015. El 20 de diciembre de 2017 se dictó resolución de la jefa de inspección ratificando la anterior liquidación.

El 17 de octubre de 2016 se inició también procedimiento inspector referente al periodo impositivo 2016, dictándose acta el 30 de octubre de 2017 y ratificándose finalmente la liquidación practicada, por acuerdo de 1 de diciembre de 2017, ascendiendo la cuota liquidada a 6618,69 euros de principal, y 273,11 euros de intereses.

El 20 de febrero de 2018, la compañía aseguradora interpuso sendos recursos de reposición contra los anteriores acuerdos, que fueron desestimados en sesión de la junta de gobierno local, de 16 de marzo de 2018.

Frente a lo anterior, la mercantil interpuso recurso contencioso administrativo contra la mencionada resolución que se tramitó ante el Juzgado Contencioso-administrativo núm. 29 de los de Madrid, dictando en fecha 30 de julio de 2019 sentencia desestimatoria en el recurso núm. 267/2018.

Contra la referida sentencia, se interpuso recurso de apelación que se tramitó con el número 40/2020 ante la Sección Novena Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que, en fecha 30 de junio de 2020, dictó sentencia estimatoria del recurso de apelación interpuesto por la compañía aseguradora, anulando, en consecuencia, la liquidación, así como el artículo 3 de la citada Ordenanza Fiscal núm. 16.

Dicha sentencia afirma que la mayor parte de los argumentos contra ordenanzas semejantes habían sido estudiados y desestimados en numerosos pronunciamientos de la Sala sobre las tasas por el mantenimiento del servicio de incendios impuestas por los Ayuntamientos de Rivas-Vaciamadrid y Torrejón de Ardoz. No obstante, considera que, en este caso, dados los términos en que estaba redactada la Ordenanza de Alcalá de Henares, si se admitiera que la figura del obligado al pago de la tasa es dependiente de la condición de propietario de bienes inmuebles asegurados de incendios, se incurriría en el riesgo de atentar contra el principio de igualdad al excluir a los propietarios no asegurados, favorecidos en igual medida por el mantenimiento del servicio.

A tal fin, razona en el fundamento jurídico octavo en los siguientes términos: "No siendo el caso de esta ordenanza, puesto que no determina el sujeto pasivo de la tasa. No siendo individualizables concretos ciudadanos a quienes se pueda exigir en calidad de sujetos pasivos contribuyentes. En cambio, solo queda individualizado, quiénes serían sustitutos de estos contribuyentes. Pero, tal y como se ha visto, el sujeto pasivo sustituto del contribuyente, es uno que satisface la deuda en lugar de otro, siendo de esencia, que haya otro sujeto pasivo determinado, que quede obligado en nombre e interés propio. Debiendo ser en este caso, titular de los bienes o derechos que resulten afectados o beneficiados, por el mantenimiento del servicio.

Es cierto que también las compañías aseguradoras, resultan beneficiadas por el mantenimiento de este servicio, puesto que, gracias a él, los daños causados por incendios, serán sin duda mucho menores que si el servicio no se mantuviera. Pero, según la misma ordenanza impugnada, en este caso, estas compañías deben responder en esta calidad de sustitutos del contribuyente. Esto requiere que la norma tributaria precise otro sujeto pasivo contribuyente, en lugar del cual es como debe contribuir el sustituto. Siendo de esencia que el sustituto conozca quién es el sujeto pasivo contribuyente, puesto que debe poder repetir el impuesto contra él.

Lo cual se dice sin prejuzgar si en este tipo de tasa, la compañía aseguradora debe ser solo sustituto del contribuyente, puesto que como establece el art. 30.2 de la Ley de Haciendas Locales de 2004, también habría sido al menos posible decidir que además de sustituto de otros contribuyentes, estas compañías fuesen en parte contribuyentes en interés propio, en cuanto que el servicio contribuye a que sean menores los daños y perjuicios que tengan que atender en caso de incendio. Así se ha dicho también, en anteriores sentencias de esta sección, como la sentencia de 11.11.2015.

En todo caso, esta ordenanza que no establece ningún sujeto pasivo contribuyente más que las mismas compañías aseguradoras, resulta contraria al art. 31.3 de la Constitución de 1978, en relación con art. 36 de la Ley General Tributaria y art. 23.1.b y 23.2.c de la Ley de Haciendas Locales".

Preparación y admisión del recurso de casación.

1. El Ayuntamiento de Alcalá de Henares (Madrid), actuando en su representación el letrado de su asesoría jurídica, preparó recurso de casación contra la anterior sentencia.

2. En dicho escrito identificó como infringidos por la sentencia recurrida, los siguientes preceptos: artículos 20 y 35.4 de la Ley General Tributaria, en relación con lo también dispuesto en los artículos 16 (relativo al contenido de las ordenanzas fiscales), 20.4 letra k), 23 y 24 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, aprobatorio del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, y en la Disposición Adicional Decimoséptima del mismo cuerpo legal, en su actual redacción (añadida en virtud de la Disposición Final Sexta de la Ley 20/2015, de 14 de Julio), en relación con lo también establecido en la Disposición Adicional Decimocuarta de la última Ley citada. También considera el consistorio que la sentencia recurrida infringe el principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 9.3 de la C.E. (RCL 1978/2836).

3. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Madrid tuvo por preparado el recurso de casación en auto de 29 de septiembre de 2020, y la Sección de admisión de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo lo admitió en otro de 27 de octubre de 2021, en el que aprecia que concurren en este recurso de casación las circunstancias de interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consistentes en:

" Matizar, reforzar o completar la jurisprudencia del Tribunal Supremo a fin de determinar si la Ordenanza fiscal número 16 analizada, reguladora de la tasa por la prevención y extinción de incendios, de prevención de ruinas, de construcciones y derribos, salvamentos y otros análogos, aprobada por el Ayuntamiento de Alcalá de Henares, cumple lo dispuesto en el artículo 16 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, y, en particular, si permite delimitar suficientemente al sujeto pasivo a fin de considerar como contribuyentes a toda persona física o jurídica que resulte beneficiada o afectada por la prestación, a cargo del Ayuntamiento, de los servicios de emergencia, y como sustituto del contribuyente, a las entidades o sociedades aseguradoras del riesgo en el municipio.

3. ) Identificar como normas jurídicas que, en principio, deben ser interpretadas, los artículos 16, 20, 23 y 24 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.

Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 LJCA".

Interposición del recurso de casación.

La abogada del Ayuntamiento de Alcalá de Henares interpuso el recurso de casación mediante escrito de 23 de diciembre de 2021, que observa los requisitos legales pertinentes. El escrito concluye solicitando de esta Sala que: "anule la sentencia recurrida y acuerde declarar conforme a derecho el artículo 3 de la Ordenanza Fiscal nº 16, reguladora de la Tasa por la Prevención y Extinción de Incendios, de prevención de Ruinas, de Construcciones y Derribos, Salvamentos y otros análogos, aprobada por el Pleno de 30 de octubre de 2013, del Excmo. Ayuntamiento de Alcalá de Henares, así como la declaración de ser conforme a derecho la liquidación de la Tasa por Prevención y Extinción de Incendios, ejercicios 2014, 2015 y 2016, con expresa condena en costas a la parte contraria".

Escrito de oposición al recurso de casación.

La procuradora de Liberty presentó escrito de oposición al recurso de casación el 3 de febrero de 2022, en el que solicita su desestimación y confirmación de la sentencia recurrida, y "Subsidiariamente, para el caso de que estimara el recurso de casación y se convierta en tribunal de instancia, estime el recurso contencioso-administrativo por no poderse exigir al sustituto el pago de una cantidad diferente a la exigida al contribuyente".

Señalamiento para deliberación, votación y fallo.

En virtud de la facultad que le confiere el artículo 92.6 LJCA, la Sección no consideró necesaria la celebración de vista pública, por lo que las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento, circunstancia que se hizo constar en la oportuna providencia, señalándose al efecto el día 31 de mayo de 2022 para la votación y fallo del recurso, fecha en que efectivamente dio comienzo la deliberación, con el resultado que a continuación se expresa.

Objeto del presente recurso de casación y cuestiones con interés casacional.

El recurso de casación preparado suscita, en lo concerniente a la delimitación del sujeto pasivo del tributo, una cuestión jurídica similar, aunque no idéntica, a la de otros recursos admitidos a trámite (vid., entre otros, los RRCA 4773, 4763 y 3949/2019 y 683/2018) y en los que a estas alturas ya ha recaído sentencia.

Efectivamente, hay que hacer constar que la Sección Segunda de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo ha dictado las sentencias de 15 de septiembre de 2021 (RCA/ 3949/2019; ECLI:ES:TS:2021:3482, RCA/683/2018; ECLI:ES:TS:2021:3481, RCA/4763/2019; ECLI:ES:TS:2021:3485 y RCA/4773/2019; ECLI:ES:TS:2021:3473). En las citadas sentencias y en relación con Ordenanzas Fiscales de la misma naturaleza que la que aquí nos ocupa, dictadas por otros consistorios madrileños, pero con distinta redacción, ha respondido a la cuestión con interés casacional planteada en esos recursos, tras una interpretación sistemática e integradora de los preceptos de las citadas Ordenanzas -en particular los relativos a la determinación del sujeto pasivo y la cuantificación de la cuota-, declarando que aquellas Ordenanzas sí cumplían con lo dispuesto en el artículo 16 TLRHL, puesto que el sujeto pasivo quedaba suficientemente delimitado -al interpretar el precepto relativo a la determinación del sujeto pasivo con el artículo relativo a la cuantificación de la cuota-, y que sí cabía considerar como contribuyentes a los titulares de inmuebles que resulten beneficiados o afectados por el mantenimiento del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos; y como sustituto del contribuyente, a las entidades o sociedades aseguradoras del riesgo en el municipio, en tanto en cuanto se ponen en lugar de los titulares de inmuebles asegurados.

Lo que se plantea en este recurso de casación es si dicha doctrina es trasladable al presente caso, de manera que la cuestión con interés casacional tiene por objeto matizar, reforzar o completar el criterio que sobre la determinación del sujeto pasivo fijó esta Sala en las citadas sentencias, pero en relación con otra Ordenanza que, al no contener un precepto relativo a la cuantificación de la cuota, presenta una distinta redacción.

Alegaciones de las partes.

En su escrito de interposición, el Ayuntamiento de Alcalá de Henares refleja, en síntesis, nuestra jurisprudencia relativa a la misma tasa, pero de otros municipios, para finalizar señalando que "para la determinación del sujeto pasivo, como ocurre en las Sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de fecha 15 de septiembre de 2021, en Recurso de Casación 3949/2019, 4763/2019 y 4773/2019, entre otras, hay que hacer un estudio conjunto del articulado de la Ordenanza de la Tasa, así como de la legislación que le es de aplicación, para poder así interpretar el sentido de la misma en relación con los sujetos. Y la fijación de la cuota en proporción a la prima y el interés del asegurado, es otro de los apoyos para llegar a la conclusión de que los sujetos están determinados".

Mantiene, además, que si conforme a lo establecido en el artículo 20.1 LGT), el hecho imponible del tributo constituye el presupuesto de hecho cuya realización origina el nacimiento de la obligación de contribuir, "la argumentación de la Sentencia se traduce a efectos prácticos en la crítica real y efectiva del propio concepto de hecho imponible de la tasa de incendios contenido en el TRLHL (arts. 23 y 20.4.letra k) y en la imposibilidad de definir (por inabarcable en aplicación de criterio de igualdad de los ciudadanos ante la norma) el sujeto pasivo de la misma por referencia al hecho imponible, posibilidad que no encuentra amparo en lo establecido en la normativa tributaria vigente que ha sido señalada como infringida, convirtiendo en inoperativo por inaplicable lo establecido en los artículos 20.4, letra K) y 23 y 24 (TRLRHL), preceptos que devendrían de concreción, cumplimiento o de ejecución imposible, si se aceptara y compartiera la tesis argumentativa sostenida en el Fundamento de Derecho Cuarto de la Sentencia ahora recurrida".

Después sostiene que, si el tenor literal del artículo 3 de la Ordenanza Fiscal núm. 16 es fiel reproducción de lo establecido en el TRLHL, y "el mencionado artículo de la ordenanza no contiene expresión alguna ajena al último precepto legal citado, no podría ser declarado nulo, salvo que se pusiera simultáneamente de alguna manera en cuestión la validez y eficacia jurídica del repetido artículo 23 TRLHL".

Finaliza sus alegaciones señalando que "la sentencia recurrida se basa en el análisis del contenido de los artículos 2 y 3 de la Ordenanza Fiscal Nº 16, que son estudiados aparentemente de manera separada y sin relación con el resto del contenido de la Ordenanza Fiscal de la que forman parte; sin embargo, el estudio conjunto del total contenido de la ordenanza (sin sacar de contexto los artículos 2 y 3 de la misma) nos lleva a otra conclusión que pudiera ser más acertada; a saber: la de que el conjunto de liquidaciones de la Tasa giradas anualmente a las aseguradoras como sustitutas de sus asegurados constituye tan solo una parte del total previsible a ingresar por el Ayuntamiento en concepto de la repetida Tasa, ya que la ordenanza que la regula no impide la posibilidad de liquidar la tasa a los titulares de bienes y derechos no asegurados, una vez conocidas todas las características y circunstancias de aquéllos y del siniestro que dio origen a la necesidad de prestación del servicio público, si bien para ello el Ayuntamiento tendría que disponer de la completa información necesaria a tal fin".

En su escrito de oposición, la mercantil LIBERTY SEGUROS, CIA DE SEGUROS Y REASEGUROS comienza rechazando los argumentos del Ayuntamiento de Alcalá de Henares basados en nuestra jurisprudencia relativa a la Ordenanza de otros ayuntamientos madrileños. Ese rechazo se basa en la existencia de "una diferencia radical" entre las ordenanzas.

Mantiene que la Ordenanza de Alcalá de Henares aquí cuestionada sólo hace una referencia al sujeto pasivo en su artículo 3, limitándose a reproducir la definición de tasa recogida en el TRLRHL. La Ordenanza se limita a reproducir una fórmula normativa genérica que vale para definir en abstracto el concepto genérico de sujeto pasivo de la tasa del artículo 23 TRLHL.

Liberty defendió, en la instancia, que la Ordenanza -y así lo exige el artículo 16 TRLRHL- debe determinar " de forma concreta" cuáles son las personas que se consideran beneficiadas o afectadas por el " concreto servicio prestado por el Ayuntamiento". La Ordenanza no puede limitarse a reproducir la fórmula conceptual abstracta y genérica del artículo 23 TRLRHL, sino que debe descender al caso concreto y determinar, ya en ella, los criterios que "definan a las personas que se consideran beneficiadas o afectadas por ese servicio municipal que, en este caso, es el servicio de prevención y extinción de incendios", de manera que "al no quedar determinados en la Ordenanza los sujetos pasivos, era evidente que se contradecía el artículo 16 de la Ley de Haciendas Locales que exige que esa concreta determinación se realice en la misma Ordenanza, esto es, en una decisión de carácter normativo y adoptada por el Pleno Municipal".

Mantiene que esa falta de determinación del sujeto pasivo en las Ordenanzas Municipales concurría también en las de otros municipios, pero, al tiempo, advierte que, en las sentencias citadas en el auto de admisión, tanto el Tribunal Superior de Justicia de Madrid como posteriormente el Tribunal Supremo, las dieron por válidas por una razón: "porque de otro artículo de la Ordenanza, en concreto del que regulaba la cuota, podía deducirse que los sujetos pasivos de la tasa era los titulares de bienes inmuebles". Es decir, el Tribunal Supremo mantiene, interpretada en su conjunto la Ordenanza, que se podía conocer que los sujetos pasivos eran los titulares de bienes inmuebles.

Señala que, en la Ordenanza del Ayuntamiento de Alcalá de Henares, no se dan tales circunstancias, sino que en ella sólo se habla del sujeto pasivo contribuyente en su artículo 3 que se limita a reproducir el texto mismo del TRLRHL, pero sin concretar en forma alguna quienes son los beneficiados por el servicio. Apostilla que en esa Ordenanza no existe ningún otro precepto que permita siquiera deducir quien es el sujeto pasivo al que se refería el citado artículo 3.

Afirma que el sujeto pasivo es un elemento esencial del tributo y que no puede quedar determinado por deducción sino de manera clara y terminante. Pero, como se ha visto, ni el Tribunal Superior de Justicia ni el Tribunal Supremo compartieron ese razonamiento, "admitiendo esa suerte de determinación por deducción del sujeto pasivo"

Señala que el propio Ayuntamiento de Alcalá de Henares, sabedor de este defecto normativo, ha corregido su Ordenanza por acuerdo de 22 de octubre de 2020 (publicado en el BOCAM de 26 de octubre de 2020) incorporando un artículo 6.1 -aplicable para el ejercicio 2021- del siguiente tenor:

" Artículo 6. 1. El cálculo de la cuota tributaria que, de forma individualizada, corresponde a cada sujeto pasivo contribuyente vendrá determinado por la aplicación de la siguiente fórmula:

Cuota tributaria = 0,030133% VCi

Donde, 0,030133 por 100, es el porcentaje que supone el coste total del servicio de mantenimiento de los servicios de prevención y extinción de incendios en el ejercicio inmediato anterior al del devengo, en relación al valor catastral agregado del total de los inmuebles del municipio del ejercicio anterior al del devengo de la tasa, según figura en el estudio de costes que consta en el expediente, y que determina el coste del servicio para el año 2020 en la cantidad de 3.655.122,85 euros.

VCi, es el valor catastral que consta en el recibo del impuesto sobre bienes inmuebles del obligado tributario en el ejercicio inmediato anterior al del devengo de la tasa".

Concluye que, con esa modificación legal, ya será aplicable, a la actual Ordenanza, la doctrina del Tribunal Supremo que admite esa determinación por deducción, pero, en ningún caso, resulta aplicable a la versión de la Ordenanza que se está analizando en este recurso, que es diferente, como se ha dicho. Recalca que "en aquel momento tal era la indeterminación del sujeto pasivo que, como en la sentencia recurrida consta, esta parte solicitó del Ayuntamiento de Alcalá que aportara a los autos el censo o matrícula de contribuyentes y el Ayuntamiento contestó que nunca había elaborado un padrón o lista cobratoria de contribuyentes de esta tasa".

Con carácter subsidiario, por último, señala que, en el hipotético supuesto de que estimáramos el recurso de casación y, por tanto, actuando como tribunal de instancia resolviéramos el concreto recurso contencioso administrativa, deberíamos estimarlo puesto que el sustituto debería pagar lo que tiene que pagar el contribuyente y en este caso quedó demostrado que no hubo contribuyentes. Luego, si éstos, sean cuales fueren, no pagaron, tampoco tendrían que hacerlo los sustitutos.

El criterio interpretativo de la Sala con respecto a la cuestión con interés casacional. Remisión a la sentencia núm. 1127/2021 de 15 de septiembre, dictada en el RCA 4773/2019 .

El artículo 15.1 del TRLRHL establece que, tratándose de tributos potestativos, los entes locales deberán acordar la imposición y supresión de sus tributos propios, y aprobar las correspondientes ordenanzas fiscales reguladoras de estos.

Nos encontramos ante un tributo potestativo, puesto que tal carácter tiene la lasa por la Prevención y Extinción de Incendios, de prevención de Ruinas, de Construcciones y Derribos, Salvamentos y otros análogos.

El artículo 16 del TRLRHL, cuya rúbrica es "Contenido de las ordenanzas fiscales", dispone en su apartado 1 que las ordenanzas fiscales a que se refiere el apartado 1 del artículo anterior contendrán, al menos:

1. La determinación del hecho imponible, sujeto pasivo, responsables, exenciones, reducciones y bonificaciones, base imponible y liquidable, tipo de gravamen o cuota tributaria, período impositivo y devengo. b) Los regímenes de declaración y de ingreso. c) Las fechas de su aprobación y del comienzo de su aplicación.

   Pues bien, el acuerdo de imposición del Pleno del Ayuntamiento de Alcalá de Henares señala que:

   (i) El artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, establece las competencias de los municipios que la doctrina ha denominado como básicas, y así en su apartado 2, c) se dispone que "el municipio ejercerá en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias:

3. Protección civil, prevención y extinción de incendios".

   (ii) Por su parte, el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, de texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, regula en sus artículos 20 y siguientes las tasas, cuando dice "las Entidades Locales, en los términos previstos en esta Ley, podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos".

   (iii) El párrafo k) del apartado 4 de este articulo 20, describe como tasa la que se pueda exigir por la prestación de los "servicios de prevención y extinción de incendios, de prevención de ruinas, construcciones y derribos, salvamentos y, en general, de protección de personas y bienes, comprendiéndose también el mantenimiento del servicio y la cesión del uso de maquinaria y equipo adscritos a estos servicios, tales como escalas, cubas, motobombas, barcas, etcétera".

   Dicho eso, añade (iv) que "No cabe duda que el mantenimiento de un servicio de estas características supone unos costes muy importantes, que actualmente sufraga el Ayuntamiento, sin que suponga coste alguno ni para los ciudadanos ni para las entidades o sociedades que cubren este tipo de riesgo por bienes situados en el municipio".

   Por tanto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 15.1 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, dicho Ayuntamiento acuerda la imposición de la tasa por la prestación de los servicios de prevención y extinción de incendios, de prevención de ruinas, de construcciones y derribos, salvamentos y otros análogos, y en su virtud, se procede a la aprobación por el Ayuntamiento Pleno de la correspondiente ordenanza fiscal reguladora, en cuya disposición final se establece que entrará en vigor el día de su publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid, y comenzará a aplicarse a partir de 1 de enero de 2014, permaneciendo en vigor hasta su modificación o derogación expresas.

   Esta Ordenanza, por tanto, es la que resulta aplicable a los ejercicios que ahora nos ocupa, en este recurso, 2014, 215 y 2016, puesto que la misma no se modificó hasta 2020, con efectos 1 de enero de 2021.

   Centrándonos ya en el texto aplicable de la Ordenanza hemos de reparar en que define el hecho imponible en su artículo 2.1 en estos términos:

   "Constituye el hecho imponible de la tasa el mantenimiento del servicio de prevención y extinción de incendios, de prevención de ruinas, de construcciones y derribos, salvamentos y otros análogos, con independencia de que se solicite o no una prestación directa y especifica del servicio, prestado por este Ayuntamiento con medios de la Comunidad de Madrid, surgiendo la obligación de contribuir por la existencia de dicho servicio y por la disponibilidad permanente de los medios materiales y personales adscritos al mismo para actuar ante situaciones de riesgo".

   También, y sobre todo, debemos hacer hincapié en que los sujetos pasivos (el contribuyente y el sustituto) se definen de la manera siguiente:

   "Son sujetos pasivos contribuyentes las personas físicas o jurídicas y las entidades a que se refiere el artículo 35.4 de la Ley General Tributaria, que resulten beneficiadas o afectadas por el mantenimiento de los servicios a que se refiere el artículo anterior.

   Tendrán la consideración de sujetos pasivos sustitutos del contribuyente y vendrán obligadas al pago de la tasa las entidades o sociedades aseguradoras del riesgo en el municipio".

   Por su parte, también es importante, por lo que después se dirá, reproducir los preceptos de la Ordenanza relativos a la cuota y a las normas de gestión, que se contienen en los artículos 6 y 7, y cuya redacción es la siguiente:

   "Artículo 6. 1. Antes del 1 de mayo de cada año, las entidades aseguradoras estarán obligadas a ingresar, a cuenta de la posterior liquidación, mediante la correspondiente autoliquidación el 5 por 100 de las primas recaudadas, en el ramo de incendios, en el ejercicio precedente al anterior al del devengo.

   2. Antes del 15 de octubre de cada año, las entidades aseguradoras estarán obligadas a comunicar a la Administración Municipal el importe total de las primas recaudadas en el ramo de incendios, en el ejercicio inmediato anterior al del devengo, a los efectos de practicar las oportunas liquidaciones o, en su caso, las devoluciones que pudieran corresponder en el supuesto de que el pago realizado a cuenta exceda del importe de la cuota de la tasa.

   3. Las liquidaciones que correspondan serán notificadas a los sujetos pasivos en los términos y con las condiciones establecidas en el artículo 62 de la Ley General Tributaria y en los artículos 36, 69 y siguientes de la ordenanza fiscal general de gestión, inspección y recaudación.

   Artículo 7. El Ayuntamiento podrá suscribir convenios con las entidades y organizaciones representativas de las compañías y sociedades aseguradoras, con la finalidad de simplificar el cumplimiento de las obligaciones formales y materiales derivadas de esta tasa. Las entidades y compañías que no se adhieran a los mismos, quedarán sujetas a las normas de gestión, liquidación y pago previstas en la presente ordenanza".

   Formalmente, pues, la Ordenanza parece cumplir con lo dispuesto en el mencionado artículo 16 del TRLRHL, puesto que, en efecto, define el hecho imponible y los sujetos pasivos; cuestión distinta, y esa es la clave en el presente recurso, es si tal definición cumple el principio de reserva de ley, en particular, puesto que es ahora lo único que interesa, si la definición del sujeto pasivo contribuyente -y por extensión, el sujeto pasivo sustituto- delimita ese elemento esencial del tributario con la claridad y precisión exigidas.

   Es evidente que la Ordenanza cuestionada parte de que el artículo 23.1 del TRLRHL define a los contribuyentes que nos ocupan en esos términos:

   "Son sujetos pasivos de las tasas, en concepto de contribuyentes, las personas físicas y jurídicas, así como las entidades a que se refiere el artículo 35.4 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria: (...)

2. Que soliciten o resulten beneficiadas o afectadas por los servicios o actividades locales que presten o realicen las entidades locales, conforme a alguno de los supuestos previstos en el artículo 20.4 de esta ley".

   Y también parte de que la letra c) del apartado 2 del mismo artículo 23 TRRHLH considera sustitutos del contribuyente:

   "c) En las tasas establecidas por la prestación de servicios de prevención y extinción de incendios, de prevención de ruinas, construcciones y derribos, salvamentos y, en general, de protección de personas y bienes, comprendiéndose también el mantenimiento del servicio, las entidades o sociedades aseguradoras del riesgo.

4. En las tasas establecidas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial por entradas de vehículos o carruajes a través de las aceras y por su construcción, mantenimiento, modificación o supresión, los propietarios de las fincas y locales a que den acceso dichas entradas de vehículos, quienes podrán repercutir, en su caso, las cuotas sobre los respectivos beneficiarios".

   No ha tenido en cuenta que la reserva de ley en materia tributaria no afecta por igual a todos los elementos integrantes del tributo, en particular, el grado de concreción exigible es máximo cuando nos referimos al hecho imponible (Cfr. nuestra sentencia de 14 de marzo de 2022, rec. cas. 721/2020) y al sujeto pasivo. No puede ignorarse, por lo demás que "el ámbito de colaboración normativa de los municipios en relación con los tributos locales es mayor que el que podría relegarse a la normativa reglamentaria estatal", por dos razones: porque "las ordenanzas municipales se aprueban por un órgano, el Pleno del Ayuntamiento, de carácter representativo" y porque la "garantía de autonomía local impide que la Ley contenga una regulación agotadora de una materia como los tributos locales, donde está claramente presente el interés local" ( STC 132/2001, de 8 de junio).

   Más recientemente, el ATC 111/2017, de 18 de julio ha declarado que "en general, hemos señalado que la reserva de ley tributaria es relativa o, lo que es lo mismo, limitada a la creación ex novo del tributo y a la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo (entre otras muchas, SSTC 37/1981 , de 16 de noviembre, FJ 4, y 150/2003 , de 15 de junio, FJ 3). Por ello, dicha reserva de ley admite la colaboración del reglamento, siempre que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia Ley y siempre que se produzca en términos de subordinación, desarrollo y complementariedad [entre otras, SSTC 19/1987 , de 17 de febrero, FJ 6 c), y 102/2005 , de 20 de abril, FJ 7].

   En particular, cuando se trata de la regulación de los tributos locales, la reserva de ley "ve confirmada su parcialidad, esto es, la restricción de su ámbito" [ SSTC 19/1987 , de 17 de febrero, FJ 4, y 233/1999 , de 16 de diciembre, FJ 10 b)], pues la reserva de ley prevista en el artículo 31.3 CE no puede entenderse desligada "de las condiciones propias del sistema de autonomías territoriales que la Constitución consagra (art. 137) y específicamente de la garantía constitucional de la autonomía de los municipios ( art. 140)", tanto más cuando el artículo 133.2 CE establece la posibilidad "de que las Comunidades Autónomas y las corporaciones locales establezcan y exijan tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes", procurando así la Constitución "integrar las exigencias diversas en este campo, de la reserva de Ley estatal y de la autonomía territorial, autonomía que, en lo que a las corporaciones locales se refiere, posee también una proyección en el terreno tributario, pues estas habrán de contar con tributos propios y sobre los mismos deberá la Ley reconocerles una intervención en su establecimiento o en su exigencia, según previenen los artículos 140 y 133.2 de la misma Norma fundamental" [ STC 233/1999 , de 16 de diciembre, FJ 10 b)]".

   El problema reside en si esa definición, en particular, la relativa a los sujetos pasivos respeta el principio de reserva de ley, y consideramos que esta concreta ordenanza no lo respeta.

   La Ordenanza, simplemente, se limita a disponer que "son sujetos pasivos contribuyentes, las personas físicas o jurídicas y las entidades a que se refiere el artículo 35 de la Ley General Tributaria , que resulten beneficiadas o afectadas por el mantenimiento de los servicios de emergencia a los que se refiere el artículo anterior". Esto es, se ciñe a reproducir la fórmula normativa genérica que define el concepto de sujeto pasivo contribuyente de la tasa del artículo 23 TRLHL: "son sujetos pasivos de las tasas, en concepto de contribuyentes, las personas físicas y jurídicas, así como las entidades a que se refiere el artículo 35 de la Ley 58/2003 de 17 de Diciembre, General Tributaria [...] que resulten beneficiadas o afectadas por los servicios o actividades locales que presten o realicen las entidades locales". No da ni un paso más, en aras de definir con la claridad y precisión exigida la noción de sujeto pasivo contribuyente. En otras palabras, la Ordenanza no colabora, como es preciso, con la Ley en la definición.

   En las sentencias, cuya extensión al presente recurso está en el centro del debate, en cambio, sí consideramos que dicha colaboración se llevaba a cabo. Es cierto que el contenido de su artículo 3 era el mismo que el de la Ordenanza de Alcalá de Henares y, por tanto, adolecían del mismo problema, pero sucede que en las ordenanzas de los municipios madrileños a los que se refieren tales sentencias, existían otros artículos cuya interpretación nos permitió identificar correctamente el sujeto pasivo contribuyentes.

   Por todas ellas, en la sentencia núm. 1127/2021 de 15 de septiembre, dictada en el RCA 4773/2019, afirmamos:

   "Ahora bien, ¿en quién está pensando exactamente el Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz? La lectura del artículo 5 de la Ordenanza recurrida nos da la solución acerca de quiénes son los contribuyentes.

   El artículo 5 en su apartado primero establece que "el cálculo de la cuota tributaria que, de forma individualizada, corresponde a cada sujeto pasivo contribuyente vendrá determinada por la aplicación de la siguiente fórmula:

   Cuota tributaria =

   Donde,

   Cg es el coste el mantenimiento del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos en Torrejón de Arroz, en el ejercicio inmediato anterior a aquel al que se refiere el devengo;

   VCi es el valor catastral de la construcción que consta en el recibo del Impuesto sobre Bienes Inmuebles del obligado tributario en el ejercicio inmediato anterior al que se refiere el devengo de la tasa;

   y VCt representa la suma de los valores catastrales de la construcción de la totalidad de los bienes inmuebles que constan en las matrículas del impuesto sobre bienes inmuebles de naturaleza urbana, de características especiales y de naturaleza rústica del ejercicio inmediato anterior al que se refiere el devengo de la tasa.

   La regulación del sujeto pasivo a título de contribuyente, que lleva a cabo la ordenanza recurrida, no es, desde luego, un dechado de claridad, pero no es menos cierto que si se analiza este artículo, referido a la cuantificación, veremos que, por un lado, aunque no utilice esa expresión, está hablando, en primer lugar, de la base imponible, pues no es otra cosa el coeficiente Cg, el coste de mantenimiento del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos en Torrejón de Ardoz. En segundo lugar, el cálculo de la cuota individualizada que corresponde satisfacer al sujeto pasivo contribuyente, se calcula de la forma expresada en la Ordenanza, que atiende tanto al valor catastral de la construcción (es decir, sin tener en cuenta el valor del suelo) que consta en el recibo del Impuesto sobre Bienes Inmuebles del obligado tributario (VCI) así como a la suma de los valores catastrales de la construcción de la totalidad de los bienes inmuebles, que constan en las matrículas del Impuesto sobre Bienes Inmuebles de naturaleza urbana, de características especiales y de naturaleza rústica (VCt).

   En definitiva, la Ordenanza está pensando, exclusivamente, en los titulares de inmuebles, no en los titulares de otros bienes o derechos, y, además, sin diferencia entre inmuebles asegurados e inmuebles no asegurados. No está pensando en otro tipo de bienes, opción municipal que no nos parece lesiva del principio de igualdad, dado que no resulta irrazonable y está justificada, y es proporcionada la diferencia".

   El citado artículo 5 de la Ordenanza de Torrejón de Ardoz no tiene un equivalente en la Ordenanza de 2013 del Ayuntamiento de Alcalá de Henares. Por tanto, esa interpretación no es posible.

   Lógicamente, la figura del sustituto no se puede entender sin conectarla con la del contribuyente. En resumen, para que haya un sustituto tiene que existir un contribuyente. Si no existe éste, no puede existir aquel. En esta ocasión no está identificado correctamente el contribuyente.

   En ese sentido, el apartado 1 del artículo 36.LGT establece que "es sujeto pasivo el obligado tributario que, según la ley, debe cumplir la obligación tributaria principal, así como las obligaciones formales inherentes a la misma, sea como contribuyente o como sustituto del mismo". Téngase presente que, según el apartado 1 del artículo 20 de la LGT, "el hecho imponible es el presupuesto fijado por la ley para configurar cada tributo y cuya realización origina el nacimiento de la obligación tributaria principal". El sustituto no realiza el hecho imponible, ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en al apartado 3 LGT, "por imposición de la ley y en lugar del contribuyente, está obligado a cumplir la obligación tributaria principal, así como las obligaciones formales inherentes a la misma". El sustituto realiza un presupuesto de hecho diferente del hecho imponible, un presupuesto de hecho específico, de manera que, si no lo realiza, no estará obligado a cumplir la obligación tributaria principal en lugar del contribuyente.

   Nada impide, por lo demás, aunque no esté expresamente previsto en la Ordenanza recurrida, que el sustituto pueda exigir al contribuyente el importe de las obligaciones tributarias satisfechas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 36.3 LGT, puesto que ninguna ley señala otra cosa distinta.

   En realidad, pese a la terminología utilizada, el sustituto del contribuyente (las compañías aseguradoras) no son tales. La figura del sustituto del contribuyente, propiamente, tiene un cometido distinto en la configuración actual del ordenamiento, al que ha aludido el Tribunal Constitucional: facilitar la gestión del impuesto ( ATC 456/2007 , de 12 de diciembre, FJ 7). Por esa misma razón el presupuesto legal que llama al sustituto a ocupar esa situación, y a que se refiere el artículo 36.3 LGT al definir la figura (...) debe ser, necesariamente, un presupuesto jurídico distinto del hecho imponible (el supuesto de hecho de la sustitución como consecuencia jurídica).

   Por lo demás, no está claro, en esta ocasión, si las compañías de seguros están contribuyendo por una tasa o por un impuesto. Sea una cosa u otra, en todo caso, ello no es conforme a derecho.

   Por las razones expuestas, fijamos la siguiente doctrina en relación con la cuestión con interés casacional: la Ordenanza Fiscal de la Tasa por la Prevención y Extinción de Incendios, de prevención de Ruinas, de Construcciones y Derribos, Salvamentos y otros análogos de Alcalá de Henares, publicada en el BCM núm. 264 de fecha 6 de noviembre de 2013 y que entró en vigor el 1 de enero de 2014 (Disposición Final), no cumple lo dispuesto en el artículo 16 Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, puesto que el sujeto pasivo contribuyente no queda suficientemente delimitado, y, por extensión, tampoco el sujeto pasivo sustituto.

Resolución de las pretensiones deducidas en el recurso de casación.

Por las razones expuestas en el fundamento de derecho precedente, declaramos no haber lugar al recurso de casación y, por tanto, se confirma la sentencia recurrida, lo que comporta también la confirmación de la anulación de los actos recurridos, y, asimismo, del artículo 3 de la Ordenanza reguladora de la Tasa por la Prevención y Extinción de Incendios, de prevención de Ruinas, de Construcciones y Derribos, Salvamentos y otros análogos

Pronunciamiento sobre costas.

En relación con las costas procesales, en virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, al no apreciarse mala fe o temeridad en ninguna de las partes, no procede declaración expresa de condena en dicho concepto en lo que se refiere a las causadas en este recurso de casación.